原題：政策變革與差序政府信任再生產——取消農業稅的政治效應分析
【內容提要】基于2010-2012年展開的五次全國性農民訪談的材料，并參照相關的實證研究，可以發現取消農業稅對中央和基層而言具有完全不同的政治效應。該政策一方面強化了農民對中央政府的高信任，另一方面也通過間接機制，維持甚至惡化了農民對基層政權的低信任。取消農業稅這一標志性的涉農政策表明，中央致力于改善農民處境和提升其福利的重大舉措，只是促進了差序政府信任的再生產，卻基本無助于基層政權治理效能的提升。其他涉農政策也存在相近的狀況和邏輯。從未來國家有效治理的高度來看，中央應該通過制度創新，重塑基層政權的治理主體性，并讓普通民眾參與治理過程，拉近基層政權與普通民眾之間的距離，從而提升基層政權的民眾支持度，改進基層社會的治理績效。
【關鍵詞】取消農業稅/差序政府信任/基層治理/國家治理/治理重塑
改革以來，中國鄉村地區的巨變是在多輪政策變革的驅動下完成的。首先是分田到戶的聯產承包責任制，它解決了農業生產的激勵問題，并放活了鄉村社會。其次是1986年開始試行的村民自治，它解決了國家權力撤離至鄉鎮后基層治理的體制問題。但是，1994年的分稅制改革使得國家財政進一步集權化，正是從那時起，農民負擔急劇增長并成為危及政權合法性的一大挑戰。①20世紀90年代中后期至本世紀初，因為農民負擔引發的這一挑戰日益嚴峻，最終促使中央政府及時推出稅費改革，直至2006年全面取消農業稅。中央的意圖是：通過取消農業稅，切實減輕農民負擔，進而緩和基層干群關系，促進鄉村地區的社會穩定，并保證國家的糧食安全。全面取消農業稅似乎也表明，中國在減輕農民負擔，實行工業反哺農業、城市支持農村方面取得了重要突破。
但是，這一標志性的涉農政策實施至今已近十年，它究竟產生了什么樣的政治效應？對基層政權②和中央政權而言它分別意味著什么？本文基于筆者在村民訪談中的部分發現，嘗試將取消農業稅作為一個典型的涉農政策樣本，從其對農民政治信任的影響入手，呈現取消農業稅的結構性政治效應；進而反思，在中國現有的國家結構形式下，中央政府致力于改善基層民眾處境和提升基層民眾福利的政策努力，會對基層治理帶來什么樣的影響？未來我國基層治理的出路何在？
一、訪談中發現的突出現象
顯然，鄉村稅費改革直至取消農業稅的政策，旨在切實減輕農民負擔，緩和干群關系，并規范基層政權的涉農行為。從理論上講，取消農業稅不僅意味著農民不再需要上繳“皇糧國稅”，也意味著基層政權不再能通過各種名目向農民收取“雜費”。在取消農業稅的同時，中央也及時推進了鄉鎮配套綜合改革，催促基層政權為農民提供公共服務。基層政權不再向農民伸手要錢，反而向農民主動提供服務。在此情況下，農民即使不提高對基層政權的好感和信任度，至少也不會再對其產生惡感或降低信任。但筆者的訪談結果卻與此設想頗有距離。
為了解近年來我國鄉村治理的新情況，自2010年1月至2012年7月期間，筆者分別組織了五次中度規模的農民訪談。訪談基于農民本位的立場，全方位呈現他們對鄉村政治諸實踐的觀察與評價。訪談內容涉及受訪者對取消農業稅的評價和對基層政權的信任度。筆者最終遴選了進入此次分析的訪談材料共計216份。216位受訪者的所在區域、村莊類型、性別、年齡、身份、文化水平和經濟狀況相對均衡，也與全國農村的基本狀況比較吻合。③樣本量雖然有限，卻具有相當的代表性。基于這一全國性的訪談，筆者發現兩大突出的現象并存：一是在諸多涉農政策中，受訪者普遍高度評價取消農業稅；二是在政府信任上，受訪者對基層政權及其干部表示出低信任和不滿意。
具體來說，取消農業稅成為后鄧小平時代農民印象最為深刻的政策。216位受訪者中有199位明確談到了自己感受最深的農業政策。而在這199位受訪者中，明確對取消農業稅給予高度評價的就有75位，高達37.7%的比例，僅次于高度評價聯產承包與改革開放的47.2%的比例。其中，中年農民對取消農業稅的印象最為深刻。而在談及取消農業稅時，受訪者對中央層次的國家機關特別是其主要領導人(胡錦濤和溫家寶)甚至表達出強烈的感激之情。在政府信任方面，在216位受訪者的表述當中，有193位明確談到了對不同層級政府(或干部)的信任度問題。其中，177位明確表達出對中央政府的信任和支持；相比之下，只有15位明確表達出對地方政府的信任和支持；基層政府(或干部)被信任或支持的情況則最為尷尬，只有4位受訪者明確表達出相對積極的態度。④廣大農民對中央政府、地方政府和基層政府表現出明顯的差序政府信任。而這其中，受訪者對基層干部的不信任則非常明顯，典型的表述如：
“當官的素質、能力沒有常人高，常見到的人光為自己。當然，他們也做了政府工作，去辦公了。但是基層干部都是為自己。他們只是手段強，并非能力強。”(訪談編號：20100231)
“我不相信村干部，一直都不相信。我覺得我們現在跟村干部毫無瓜葛，我們種我們的田，村干部也不管我們。以前還開個會，現在都不怎么開會了。去年估計也就開過一兩次會。”(訪談編號：20110215)
“從家庭聯產承包責任制開始，我就不相信鄉和村里的干部了。硬是不做事，你看他們會做事嗎？到下面開過會嗎？找群眾做過訪問不？沒有做過！他聽個人的，不聽群眾的意見，就是這樣產生腐敗。”(訪談編號：20110808)
“基層政府有問題得很！現在我認為就是國務院應該將鄉鎮政府這些狠狠地整整！就他們拐(壞)的狠！”
在筆者組織的全國性農民訪談中，對基層政府及其干部表示出信任的比例僅有2%，絕大多數受訪者則對基層干部表示出強烈的不滿。相比于李連江1999-2001年有關差序政府信任所作調查的統計結果，⑤這一比例可以說變得更低了。另有調查也發現，取消農業稅后，我國鄉村地區的農民上訪數量不減反增。⑥對諸如此類的現象，亟須學術上的合理解釋和延伸討論。
二、既有研究的發現與局限
關于取消農業稅，既有討論多強調其對農民負擔或福利的實際影響。如國內有學者就統計出，2002年全國征收的農業稅為422億元，2003年為338億元，但每年各種附加的雜費(“三提五統”)則約有2000億元，附加雜費是農業稅的5倍。這就意味著，取消農業稅使這些雜費也連帶取消了，農民負擔得到切實減輕。⑦官方統計發現，與農村稅費改革前的1999年相比，因為取消農業稅，中國農民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右。⑧有研究則運用31省(自治區或直轄市)2000-2007年的相關社會經濟數據，對取消農業稅的政策效果進行了實證分析，并運用面板數據估算取消農業稅對農民人均純收入的影響大小。結果發現，取消農業稅促進了農民人均純收入2%的增長。⑨涉及取消農業稅的政治效應的，要么空泛地定義其在中國歷史上的偉大意義；要么只看到其對縣鄉政府特別是鄉村政權財政收入的影響，及其引發的鄉鎮工作重心位移。⑩個別研究也發現，農村稅費改革雖然在一定程度上緩和了農村緊張的干群矛盾，卻無助于從根本上改善和提高村民對基層黨委和政府的信任程度，也就無法從根本上改善干群關系。(11)但這項實證調查的截止時間是2004年，雖然取消農業稅是稅費改革的一個目標，但此時農業稅畢竟尚未全面取消。總結關于取消農業稅的既有討論，少有研究者同時關注到其對中央政權和基層政權的雙重政治效應，更未能詳細解釋這其中的具體機制和邏輯。
關于中央、地方與基層的信任差現象，是目前學界對中國政治信任結構較為成熟的理論發現。其中，對鄉村地區民眾差序政府信任的研究比較多，也有關注到當前鄉村政權信任度不高的現象。李連江對中國三個省農民的問卷調查研究表明，63.1%的研究對象認為上面是好的、下面是壞的，他將這一現象表述為“差序政府信任”。(12)但應看到，李連江等人的研究主要基于稅費改革前后中央對農村仍有提取的時期，而且是圍繞農民抗爭所作的研究。筆者前些年通過對調查問卷的統計分析也發現，村民總體上對涉及村落公共事務的活動信心不足，對現有精英的信任不足。(13)肖唐鏢等人在總結1999-2008年間在五省市六十個村莊的四次歷時性調查數據基礎上，進一步驗證了農村基層群眾對不同層級政府的信任度是自上而下逐級遞減的。(14)人民網于2013年所作的“基層干部形象被誤讀狀況”的調查也發現，超過半數的受訪基層干部認為當前社會中對其存在普遍誤讀，但只有兩成的群眾認為基層干部被誤讀；超過六成的基層干部認為社會輿論低估了他們的群體印象，但只有四成群眾這么認為。(15)在成因上，有學者認為，差序政府信任與歷史傳統、中央集權體制有一定的關系，但更是基層政府行為失范的必然結果。(16)另有學者認為這種心理既反映了制度規范的差異性，也體現了壓力型體制造成的政治信任疏離。(17)還有研究者強調了基層政府的政治接觸結構對政治信任的影響，基層政府身處與民眾接觸的第一線，與民眾的接觸是全方位的，民眾最容易將不滿意歸結于基層政府，從而帶來情感的疏離和信任的下降。(18)總結來看，既有研究少有縱向探討農民的差序政府信任的變與不變的，尤其缺少對其形成原因的詳細解釋，更缺乏結合具體政策解釋農民政治信任形成機理的。雖然也有學者提出過農業稅對差序政府信任的變動具有影響，但他并未詳細解釋這其中的具體機制。(19)
基于以上總結，本文嘗試將取消農業稅與差序政府信任聯系起來，將取消農業稅作為典型的政策變革，考察其對農民政治信任的影響機制。一方面實現對取消農業稅政治效應的深入理解和客觀評估，另一方面也深化對差序政府信任形成中的政策因素的具體認識。在此基礎上，探討鄉村治理重塑的困局與出路。
三、取消農業稅與差序政府信任再生產
在政治領域，公共政策影響公眾信任的案例屢見不鮮。在中國，因為制度化建設的不完備，公眾受公共政策的影響更為深遠。本文所論的政策變革，主要指中央出臺全國適用的新政策導致原有政策失效的過程。而所謂政府信任，也即政治信任，一般被理解為公民對政府或政治系統運作產生出與他們的期待相一致的結果的信念或信心。(20)將政治信任作為因變量，相關研究主要有三種解釋路徑：理性選擇路徑、社會文化路徑和終生學習路徑。(21)實證研究也發現，制度變量和文化變量對城鄉居民政府信任都有較強的解釋力，但制度變量對政府信任的影響更大。(22)總體來看，農民對中央政府的政治信任更多地受到文化、制度和政策的影響，但對基層政權的政治信任則更多地受基層干部實際表現的影響。雖然思維習慣、歷史記憶、政治正確和輿論強化都對農民的政治信任起到一定的塑造作用，但在一個日益開放和世俗化的鄉村社會，更應看到農民觀察、思考和判斷的成分。
(一)取消農業稅強化了農民對中央的高信任
建國以來，中央先后制定了大量的涉農政策，收取農業稅就是其中的一項標志性政策。取消農業稅，首先意味著農民不再需要向中央履行這方面的政治義務。長期以來，農民都有繳納“皇糧”的傳統和習慣，這一取消的確是史無前例的。正是基于縱向的比較，從有農業稅到無農業稅，至少在最開始實施的那幾年，該政策給予廣大農民群體的正面效應無疑是深刻的。同時，由于農業稅的取消，地方政府特別是鄉村基層政權征收諸“雜費”的行為也就失去了合法性。因此，農業稅的取消，同時也意味著農民負擔的進一步減輕。不能忽視的還有，因為農業稅是附著于土地和農業生產的，其取消還使農民產生一種不再被土地牢牢束縛的解放感，從而可以更為自由地外出務工。而因為農業稅是具有強制性的，其取消短期來看同樣具有政治解放的效應。
取消農業稅這一政策來自中央，農民因中央的政策而受益，因此對中央政府特別是其主要領導人持感激心態，因而強化了對中央的政治認同，即再次確信中央是“心里裝著老百姓”的，是“為老百姓著想”的。這顯然具有將中央政府情感化和人格化的傾向。這其中的心理機制比較容易解釋。就此而言，在一個具有權威主義傳統的國家，人們對政府的信任不僅是基于政府的表現，而且也基于人們對權威的崇拜和依賴。(23)而相應的政策則更會強化這種崇拜和依賴。正是根深蒂固的權威型人格，促使無數孤立的小農對強大的中央權威持有較高的期待和認同。雖然有一份圍繞農民上訪與政府信任流失間關系的實證研究發現，上訪對政治信任的流失具有很大影響：上訪者到達政府層次每提高一級，其對政府的信任就減少一個檔次。(24)但上訪農民的數量畢竟有限，他們在村莊中一般也非主流。對普通農民來說，他們對中央政府的高信任并不易受到現實因素的沖擊，反而容易得到相關政策的不斷激活和強化。中央只要出臺相應的利農惠農政策，就可以有效維系和強化農民對中央政府的高信任。取消農業稅就是這方面的極好例證。
在筆者組織的全國性訪談中，受訪者在談及取消農業稅時大多對其給予高度評價。從這些評價的話語中，可以感受到他們對中央出臺此政策的感激和認同，這無疑強化了農民對中央政府的高信任：
“這是幾千年第一次，你看以前皇糧國稅不得不交，沒吃的也得交，現在多好啊，不用交稅了，自己能吃多少就種多少，吃不完的就拿去賣。”(訪談編號：20100230)
“現在的政治就是好政治。從開天辟地就沒那么好，不但不要你交錢，還給你補助。隨哪個偉人沒說不種田完糧，不說不交，總是或多或少，或重或輕。”(訪談編號：20110213)
“像農業稅減免，是國家對農民的重視，減輕了農民的負擔……總之，現在的生活跟以前不好比，我覺得都跟城里差不多了，吃喝住行都大大地改善了，這些都是靠黨的政策。”(訪談編號：20110842)
(二)取消農業稅維持甚至惡化了農民對基層政權的低信任
筆者收集的全國性訪談材料和學界的相關研究都顯示，農業稅取消后，普通農民對基層政權的低信任并未改觀，他們對鄉村干部的負面評價依然十分普遍。這里的原因是多方面的，包括干群矛盾的歷史記憶，鄉村干部在階層分化上超越于一般村民，等等。但有一點不能否認，農業稅取消后，農民對基層干部依然持有的低信任，取消農業稅本身至少也難辭其咎。它通過影響基層政權的基本處境和行為方式，從而維持甚至強化了村民對基層政權的原有態度。
其一，取消農業稅使基層政權與普通村民的關系趨于松弛。正是因為基層政權不再能從農民那里收取稅費，因而也就沒有動力去取悅農民，或與農民展開比較日常的互動。而對農民來說，隨著社會的日益開放和選擇的增加，在日常生活中一般也無求于基層政權。由于缺乏征收農業稅這一溝通農民與基層政權的紐帶，鄉村政權日漸脫離普通農民而由汲取型變成懸浮型。(25)已有研究也發現，農村基層政權組織與公眾利益實現關聯度弱化等因素，構成了后集體化時代基層政權公信力流失的利益根源。(26)
其二，農業稅取消后，由于一系列配套措施未能及時跟進，使得農村公共產品供給陷入困境。一方面，基層政權自主提供本治理區域公共產品的能力急劇下降；另一方面，農村公共產品供給大多被納入公共財政體制，但自上而下的農村供給決策機制尚未改變，以農民需求為導向的農村公共產品供給機制也未建立，多層級政府決策程序鏈過長與滿足農民多元化需求的矛盾也日益突出。(27)廣大鄉村地區公共產品的供給依然嚴重不足，致使農民對基層政權日益不滿。
其三，取消農業稅使基層政權愈發依賴于轉移支付，而轉移支付農民一般都不能有效參與。農業稅取消前，鄉鎮財政的常規收入一般分三塊：農業稅費部分，地稅收入和國稅收入(增值稅)。其中，農業稅一般占財政收入的30%以上，有的甚至達到70%～80%，取消農業稅使鄉鎮收入銳減。(28)這致使基層政權愈發依賴上級的轉移支付。從農村稅費改革到2011年底，中央政府向地方政府轉移支付資金高達6000多億元。(29)但是，轉移支付一方面用于維持基層政權的運轉；另一方面則被要求惠及普通農民，多以項目的形式下達。問題是：在項目下沉的過程中，鄉鎮政府自利性訴求凸顯并發揮作用，農民不能真正參與。特別是因為缺乏農民的日常監督，其中的腐敗難以避免，這也強化了農民對基層政權的低信任。
其四，取消農業稅致使基層政權轉而尋求招商引資。最新的實證研究表明，正是因為取消農業稅，鄉村政權出現財政的進一步吃緊，他們不得不另辟財源，招商引資遂成為他們共同的中心工作。(30)全國大部分地區的基層政權因為缺少集體經濟，在取消農業稅之后普遍陷入財政拮據的境地。為維持正常運轉并完成上級要求提供公共服務的指標，僅僅依靠轉移支付顯然是不夠的。他們不得不轉而尋求招商引資，但招商引資通常涉及土地征用和房屋拆遷，極容易引發干群矛盾。這一普遍現象又進一步惡化了村民對基層政權及其干部的信任感。
需要指出的是，由于取消農業稅處在相關的涉農政策叢之中，除了上面談到的它對基層政權行為邏輯的深層影響，其政治效應還會受到其他涉農政策的再強化。如種糧相關補貼、農村免費義務教育和“新農合”等惠農政策，都使普通農民越來越依賴于基層政權之外的政府體系，而只要基層政權在執行過程中出現紕漏，就會迅速放大農民對基層干部的惡感和不信任。加之，基層干部雖然不再向普通農民伸手要錢，但仍然要人(“計劃生育”)、管人(“維穩”)。所以，農民要么覺得平時和基層干部不再相干，要么容易在涉及相關問題時與他們發生沖突。
四、差序政府信任與基層治理重塑
前文分析顯示，正是因為取消農業稅，中央政府又一次輕易地獲得了農民群體的信任和支持；而基層政權的處境卻發生深刻變化，其工作重心和行為方式也發生相應改變，致使農民對它們的低信任不僅難以改觀，反而更容易走向惡化，基層政權的低信任得到進一步強化。兩相結合，農民的差序政府信任在中央和基層這兩個層面分別得到高信任和低信任的強化，差序政府信任的格局由此得以再生產。而由于農業稅取消的同時，中央還下達了一連串惠農補貼政策，不僅進一步強化了農民對中央的信任，也進一步塑造了基層政權不被信任的尷尬處境。僅2011年，中央財政用于種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼的支出就超過1400億元，這些都是直接發到農民手中的。(31)這體現了中央政府對基層政權的不信任。與此同時，中央政府還脫卸了農村基層政權的部分治理性權力，基層政權的治理主體性未能得到有意維護。
問題是，鄉村政權只有成為名副其實的基層治理主體，并獲得普通農民穩定的政治支持，廣大鄉村地區的有效治理才能得到保障。中央政府獲得的高信任，可以維系整個政治體系的穩定和中央政府的權威；但鄉村政權獲得的低信任將最終決定基層治理的績效。差序政府信任不僅如有研究者所談到的，具有政治風險，因為它容易引發以中央為依據的基層抗爭。(32)更為關鍵的是，差序政府信任使基層政權的治理難以獲得基本的民眾支持。任其惡化，就會使基層治理陷入經典的“塔西佗陷阱”，即不管基層政府及政策是好是壞，社會均采取“老不信”的立場。(33)很難想象，在此境況下的基層政權能夠擁有合格的治理表現。
若將基層政權作為最低層級的地方政府來看，其遭遇的上述治理困局既是新的，也是舊的。說其新，是因為基層政權乃近代以來國家政權建設的產物，傳統中國的基層政權只達至縣，縣之下是非正式的鄉紳自治；而說其舊，則是因為當前基層政權所面臨的問題，仍未脫離我國“上下分治的治理體制”的基本邏輯。(34)即國家通過“治官權”與“治民權”的分離，使得包括基層政權在內的地方政府承擔治理的實際責任，而中央則通過處理官員而維持權威和穩定。但在此體制中，基層政府的民眾信任就成為一個不容回避的難題。農民平常主要接觸鄉村基層干部，基層干部離農民最近，直接面臨利益沖突和矛盾解決。鄉村干部事實上可能做對了很多事，但只要有一件事沒做好，就不會被村民原諒。而基層干部群體的素養，所能調動的有限資源，所掌握的有限權力，面對其承擔的重大責任，自然是捉襟見肘。
針對此一困局，著眼于國家未來的有效治理，必須通過體制變革和鄉村治理的重塑，提升基層政權的民眾支持度，在農民保持著對中央的高信任的條件下，適當提升他們對基層政權的信任度，及時夯實基層治理的社會基礎。做到這一點具有相當的難度，因為在中央集權的體制下，中央政府擁有先天的權威資源和政策優勢，其致力于改善基層民眾處境的政策和努力，首先就會強化基層民眾對它的政治支持。在相當長的時期，差序政府信任中的高中央信任難以改變，也不必改變。但是，差序政府信任中的低基層信任必須改變，而且也不是不可以適當改觀的。這需要在以下幾個方面著手：
首先，在國家全面反腐的背景下，促使基層政權嚴格執行中央政策，要求基層干部改進自身工作作風和行為方式，增加農民對基層干部的信任感和支持度。而中央也應該在不斷完善法治、上級監督和社會監督的基礎上，逐步改變之前不信任基層政權的明顯取向，并適當引導農民信任基層政權和基層干部。其次，通過制度創新，重塑基層政權的治理主體地位，保障基層政權的治理資格，供給基層政權必需的治理資源，賦予基層政權開展工作的必要權力，讓基層政權發揮在基層治理方面的能動性。再次，也是最為關鍵的，讓普通農民能夠參與和監督，并切實拉近基層政權與他們之間的距離。不僅促進基層政權運作的公開化，也通過制度創新，讓普通農民能夠切實參與基層治理，促進基層政權自治性的回歸。在這方面，中央可以通過資源下沉，要求普通村民在基層治理過程中的有效參與，讓村民和鄉村干部在治理過程中產生密切互動，進而在有效監督和責任機制的基礎上規范鄉村干部的行為，并逐步建立村民對他們的政治信任。實際上，基層治理的重塑并非完全缺乏動力。畢竟，村民政治信任的理性化也已是一個明顯的趨勢。(35)只要供給相應的利益和資源，并確立公平合理的公共規則，鄉村基層政權就可以通過實際表現逐步獲得農民的信任和支持。
五、結論與討論
在政治學理論中，合法性、政治秩序、有效執行以及理性的政治文化等，都是政治體系良性運行的核心要素。不管是聯邦體制還是中央集權制，政治信任都直接關系到政治合法性，它不僅僅是自變量，同時也會成為因變量。美國一項關于政治信任的著名研究就發現，民眾政治信任的低落不僅是對總統不滿意的反映，而且會進一步降低對總統的評價，從而使得當政者執政環境惡化、政策推行艱難。(36)政治信任不僅直接關系到民眾的政治支持，也會對治理質量產生深層影響。民眾的政治信任感越高，政治系統承擔的壓力就越小，政治權威的基礎就越牢固，可動員的社會力量也就越廣泛；相反，當民眾普遍持不信任態度時，就會造成政治疏離與政治冷漠，直至向政府表達不滿，進而惡化治理環境，影響治理績效。不管是哪個層面的政府治理與政治信任，這一原理都是適用的。相比于聯邦制，中央集權體制下民眾“信中央/不信地方(基層)”的心理模式具有韌性，很難在短期內從根本上予以改變，致使基層政權面臨合法性危機，并在治理效能上難有理想表現。
本文只是以取消農業稅這一標志性的涉農政策為例，力圖呈現中央集權體制下政策變革與差序政府信任再生產之間的深層關系，以及由此引發的鄉村治理困局。中央政府看到地方政府(特別是基層政府)在稅費征收中的諸多亂象以及由此引發的社會危機，才最終決定切斷地方政府(特別是基層政府)盤剝農民的合法渠道，從而實現了與廣大農民的政治結盟。由此，中央政府獲得了農民普遍的政治支持，而使基層政權進一步陷入不被信任、難以發揮治理功能的境地。實際上，中央出臺的諸多涉農政策，包括種糧補貼等等，它們的政治效應都有著與取消農業稅高度相似的邏輯。中央集權體制下導向農民處境改善和福利提升的諸多政策，大多是中央偏向農民而抑制鄉村政權的政治過程。這一過程使得高信任中央與低信任基層的差序政府信任得到不斷的再生產，基層政權的認同度和支持度一直難以得到有效提升。但是，中國作為一個大國，既有全國大局意義上的治理、地方大局意義上的治理，更有廣大基層地區的治理。未來我國的有效治理必然要求基層治理的優良表現。出路只能在于：在保持農民對中央高信任的條件下，通過基層參與和監督，適當提升鄉村基層政權的民眾信任和支持。
進而言之，這也是我國整個國家治理的根本性問題。因為差序政府信任的傾向在我國不同領域的不同群體身上都廣泛存在著。中國其他領域的基層治理困局，同樣呈現著中央集權體制下差序政府信任再生產的慣常邏輯。一項針對中國城鄉居民政治信任的比較研究就發現，當前城鄉居民對政府的信任呈現出典型的“央強地弱”的差序性樣態，但城市居民的政府信任度要低于農民的政府信任度，且城市居民比農民表現出了對基層政府更不信任的趨勢。(37)一份針對大學生的抽樣調查，也驗證了調查對象對各級政府信任度層級遞減的趨勢。(38)一項運用2012年“世界價值觀調查”全國范圍的面訪資料的實證研究也發現，約有75%的中國受訪者信任中央高于地方，顯示差序信任態度在中國社會是相當普遍的。(39)在某種意義上，差序政府信任是中國這樣一個有著中央集權深厚傳統的大國的基本國情和政治慣性。該信任格局使當代中國政治體系在整體上具有高度的穩定性，但基層政權的民眾支持度和治理績效一直難以提升。隨著現代國家建設的不斷推進，中央政府在提供公共產品方面的力度將不斷加大，民眾對全國性權利的享有將越來越廣泛，基層政權的民眾支持度將受到越來越大的挑戰，基層治理的重塑和優化也將變成一個越發緊迫的現實問題。畢竟，基層政權不僅事關中央政策的有效執行，更關系到我國基層地區長遠的常規治理。中央政府和地方政府只有通過政策創新和治理創新，不斷催促基層政權在基層空間積極開拓，并創造與當地民眾的有機連接，才能穩步提升基層政權的民眾支持度，并進而有效提高中國基層治理的績效。
注釋：
①Mingxing Liu,Zhigang Xu,Fubing Su,Ran Tao,"Rural Tax Reform and the Extractive
Capacity of Local State in China,"China Economic Review 23.1(2012):190-203.
②本文所論的基層政權與基層干部，限于鄉村兩級。在農民眼中，鄉村兩級是緊密相連的；在實踐中，村級政權與鄉鎮政權存在行政關系，村干部往往是鄉鎮的“腿”。農業稅取消后，因為處境和利益的一致性，鄉村兩級政權的一體化甚至比以前更為明顯。基層政權與基層干部是一個統稱，并未具體區分黨政兩個方面，因為在鄉村場域和農民眼中，黨政兩方面都是掌握權力的。而且，農民一般都是從干部的角度而非機構的角度，形成他們對基層政權的認知和評價。因此，農民對基層干部的表述與他們對基層政權的表述基本上可以等同。
③有關受訪者的詳細情況，參見劉偉：《村民自治的運行難題與重構路徑——基于一項全國性訪談的初步探討》，《江漢論壇》2015年第2期。
④詳見劉偉：《治理轉型背景下的農民政治心理研究》之附錄3“基本問題回答簡表”，華中師范大學政治學研究院博士后出站報告，2014年5月。
⑤李連江：《差序政府信任》，《二十一世紀》2012年第3期。
⑥賀雪峰：《國家與農民關系的三層分析——以農民上訪為問題意識之來源》，《天津社會科學》2011年第4期。
⑦王云芳：《我國取消農業稅制的效應分析》，《農業與技術》2005年第6期。
⑧參見“取消農業稅”，中國政府網http://www.gov.cn/test/2006-03/06/content_219801.htm.
⑨蔡金陽、張同龍：《取消農業稅對農民收入影響的實證研究》，《農業科學與技術》(英文版)2012年第3期。
⑩An Chen,"How Has the Abolition of Agricultural Taxes Transformed Village Government
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(11)劉明興、徐志剛、劉永東、陶然：《農村稅費改革、農民負擔與基層干群關系改善之道》，《管理世界》2008年第9期。
(12)Lianjiang Li,"Political Trust in Rural China,"Modern China 30.2(2004):228-258.
(13)劉偉：《群體性活動視角下的村民信任結構研究——基于問卷的統計分析》，《中國農村觀察》2009年第4期。
(14)肖唐鏢，王欣：《中國農民政治信任的變遷——對五省份60個村的跟蹤研究(1999-2008)》，《管理世界》2010年第9期。
(15)來源：人民網，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001-21634841.html
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(19)李連江：《差序政府信任》，復旦大學制度建設研究中心：《動態與政策評論》總第22期，2012年。
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(29)陳錫文：《農業和農村發展：形勢與問題》，《南京農業大學學報》(社會科學版)2013年第1期。
(30)An Chen,"How Has the Abolition of Agricultural Taxes Transformed Village Government
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(37)高學德、翟學偉：《政府信任的城鄉比較》，《社會學研究》2013年第2期。
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(39)黃信豪：《解釋中國社會差序政府信任：體制形塑與績效認知的視角》，《政治科學論叢》2014年第1期。
中國鄉村發現網轉自：《復旦學報(社會科學版)》2015年03期
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