原題：政策變革與差序政府信任再生產(chǎn)——取消農(nóng)業(yè)稅的政治效應(yīng)分析
【內(nèi)容提要】基于2010-2012年展開的五次全國性農(nóng)民訪談的材料，并參照相關(guān)的實證研究，可以發(fā)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅對中央和基層而言具有完全不同的政治效應(yīng)。該政策一方面強化了農(nóng)民對中央政府的高信任，另一方面也通過間接機制，維持甚至惡化了農(nóng)民對基層政權(quán)的低信任。取消農(nóng)業(yè)稅這一標志性的涉農(nóng)政策表明，中央致力于改善農(nóng)民處境和提升其福利的重大舉措，只是促進了差序政府信任的再生產(chǎn)，卻基本無助于基層政權(quán)治理效能的提升。其他涉農(nóng)政策也存在相近的狀況和邏輯。從未來國家有效治理的高度來看，中央應(yīng)該通過制度創(chuàng)新，重塑基層政權(quán)的治理主體性，并讓普通民眾參與治理過程，拉近基層政權(quán)與普通民眾之間的距離，從而提升基層政權(quán)的民眾支持度，改進基層社會的治理績效。
【關(guān)鍵詞】取消農(nóng)業(yè)稅/差序政府信任/基層治理/國家治理/治理重塑
改革以來，中國鄉(xiāng)村地區(qū)的巨變是在多輪政策變革的驅(qū)動下完成的。首先是分田到戶的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，它解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵問題，并放活了鄉(xiāng)村社會。其次是1986年開始試行的村民自治，它解決了國家權(quán)力撤離至鄉(xiāng)鎮(zhèn)后基層治理的體制問題。但是，1994年的分稅制改革使得國家財政進一步集權(quán)化，正是從那時起，農(nóng)民負擔急劇增長并成為危及政權(quán)合法性的一大挑戰(zhàn)。①20世紀90年代中后期至本世紀初，因為農(nóng)民負擔引發(fā)的這一挑戰(zhàn)日益嚴峻，最終促使中央政府及時推出稅費改革，直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。中央的意圖是：通過取消農(nóng)業(yè)稅，切實減輕農(nóng)民負擔，進而緩和基層干群關(guān)系，促進鄉(xiāng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，并保證國家的糧食安全。全面取消農(nóng)業(yè)稅似乎也表明，中國在減輕農(nóng)民負擔，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方面取得了重要突破。
但是，這一標志性的涉農(nóng)政策實施至今已近十年，它究竟產(chǎn)生了什么樣的政治效應(yīng)？對基層政權(quán)②和中央政權(quán)而言它分別意味著什么？本文基于筆者在村民訪談中的部分發(fā)現(xiàn)，嘗試將取消農(nóng)業(yè)稅作為一個典型的涉農(nóng)政策樣本，從其對農(nóng)民政治信任的影響入手，呈現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的結(jié)構(gòu)性政治效應(yīng)；進而反思，在中國現(xiàn)有的國家結(jié)構(gòu)形式下，中央政府致力于改善基層民眾處境和提升基層民眾福利的政策努力，會對基層治理帶來什么樣的影響？未來我國基層治理的出路何在？
一、訪談中發(fā)現(xiàn)的突出現(xiàn)象
顯然，鄉(xiāng)村稅費改革直至取消農(nóng)業(yè)稅的政策，旨在切實減輕農(nóng)民負擔，緩和干群關(guān)系，并規(guī)范基層政權(quán)的涉農(nóng)行為。從理論上講，取消農(nóng)業(yè)稅不僅意味著農(nóng)民不再需要上繳“皇糧國稅”，也意味著基層政權(quán)不再能通過各種名目向農(nóng)民收取“雜費”。在取消農(nóng)業(yè)稅的同時，中央也及時推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套綜合改革，催促基層政權(quán)為農(nóng)民提供公共服務(wù)。基層政權(quán)不再向農(nóng)民伸手要錢，反而向農(nóng)民主動提供服務(wù)。在此情況下，農(nóng)民即使不提高對基層政權(quán)的好感和信任度，至少也不會再對其產(chǎn)生惡感或降低信任。但筆者的訪談結(jié)果卻與此設(shè)想頗有距離。
為了解近年來我國鄉(xiāng)村治理的新情況，自2010年1月至2012年7月期間，筆者分別組織了五次中度規(guī)模的農(nóng)民訪談。訪談基于農(nóng)民本位的立場，全方位呈現(xiàn)他們對鄉(xiāng)村政治諸實踐的觀察與評價。訪談內(nèi)容涉及受訪者對取消農(nóng)業(yè)稅的評價和對基層政權(quán)的信任度。筆者最終遴選了進入此次分析的訪談材料共計216份。216位受訪者的所在區(qū)域、村莊類型、性別、年齡、身份、文化水平和經(jīng)濟狀況相對均衡，也與全國農(nóng)村的基本狀況比較吻合。③樣本量雖然有限，卻具有相當?shù)拇硇浴；谶@一全國性的訪談，筆者發(fā)現(xiàn)兩大突出的現(xiàn)象并存：一是在諸多涉農(nóng)政策中，受訪者普遍高度評價取消農(nóng)業(yè)稅；二是在政府信任上，受訪者對基層政權(quán)及其干部表示出低信任和不滿意。
具體來說，取消農(nóng)業(yè)稅成為后鄧小平時代農(nóng)民印象最為深刻的政策。216位受訪者中有199位明確談到了自己感受最深的農(nóng)業(yè)政策。而在這199位受訪者中，明確對取消農(nóng)業(yè)稅給予高度評價的就有75位，高達37.7%的比例，僅次于高度評價聯(lián)產(chǎn)承包與改革開放的47.2%的比例。其中，中年農(nóng)民對取消農(nóng)業(yè)稅的印象最為深刻。而在談及取消農(nóng)業(yè)稅時，受訪者對中央層次的國家機關(guān)特別是其主要領(lǐng)導(dǎo)人(胡錦濤和溫家寶)甚至表達出強烈的感激之情。在政府信任方面，在216位受訪者的表述當中，有193位明確談到了對不同層級政府(或干部)的信任度問題。其中，177位明確表達出對中央政府的信任和支持；相比之下，只有15位明確表達出對地方政府的信任和支持；基層政府(或干部)被信任或支持的情況則最為尷尬，只有4位受訪者明確表達出相對積極的態(tài)度。④廣大農(nóng)民對中央政府、地方政府和基層政府表現(xiàn)出明顯的差序政府信任。而這其中，受訪者對基層干部的不信任則非常明顯，典型的表述如：
“當官的素質(zhì)、能力沒有常人高，常見到的人光為自己。當然，他們也做了政府工作，去辦公了。但是基層干部都是為自己。他們只是手段強，并非能力強。”(訪談編號：20100231)
“我不相信村干部，一直都不相信。我覺得我們現(xiàn)在跟村干部毫無瓜葛，我們種我們的田，村干部也不管我們。以前還開個會，現(xiàn)在都不怎么開會了。去年估計也就開過一兩次會。”(訪談編號：20110215)
“從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始，我就不相信鄉(xiāng)和村里的干部了。硬是不做事，你看他們會做事嗎？到下面開過會嗎？找群眾做過訪問不？沒有做過！他聽個人的，不聽群眾的意見，就是這樣產(chǎn)生腐敗。”(訪談編號：20110808)
“基層政府有問題得很！現(xiàn)在我認為就是國務(wù)院應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這些狠狠地整整！就他們拐(壞)的狠！”
在筆者組織的全國性農(nóng)民訪談中，對基層政府及其干部表示出信任的比例僅有2%，絕大多數(shù)受訪者則對基層干部表示出強烈的不滿。相比于李連江1999-2001年有關(guān)差序政府信任所作調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果，⑤這一比例可以說變得更低了。另有調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅后，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)民上訪數(shù)量不減反增。⑥對諸如此類的現(xiàn)象，亟須學術(shù)上的合理解釋和延伸討論。
二、既有研究的發(fā)現(xiàn)與局限
關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅，既有討論多強調(diào)其對農(nóng)民負擔或福利的實際影響。如國內(nèi)有學者就統(tǒng)計出，2002年全國征收的農(nóng)業(yè)稅為422億元，2003年為338億元，但每年各種附加的雜費(“三提五統(tǒng)”)則約有2000億元，附加雜費是農(nóng)業(yè)稅的5倍。這就意味著，取消農(nóng)業(yè)稅使這些雜費也連帶取消了，農(nóng)民負擔得到切實減輕。⑦官方統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)村稅費改革前的1999年相比，因為取消農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右。⑧有研究則運用31省(自治區(qū)或直轄市)2000-2007年的相關(guān)社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，對取消農(nóng)業(yè)稅的政策效果進行了實證分析，并運用面板數(shù)據(jù)估算取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民人均純收入的影響大小。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅促進了農(nóng)民人均純收入2%的增長。⑨涉及取消農(nóng)業(yè)稅的政治效應(yīng)的，要么空泛地定義其在中國歷史上的偉大意義；要么只看到其對縣鄉(xiāng)政府特別是鄉(xiāng)村政權(quán)財政收入的影響，及其引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心位移。⑩個別研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革雖然在一定程度上緩和了農(nóng)村緊張的干群矛盾，卻無助于從根本上改善和提高村民對基層黨委和政府的信任程度，也就無法從根本上改善干群關(guān)系。(11)但這項實證調(diào)查的截止時間是2004年，雖然取消農(nóng)業(yè)稅是稅費改革的一個目標，但此時農(nóng)業(yè)稅畢竟尚未全面取消。總結(jié)關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅的既有討論，少有研究者同時關(guān)注到其對中央政權(quán)和基層政權(quán)的雙重政治效應(yīng)，更未能詳細解釋這其中的具體機制和邏輯。
關(guān)于中央、地方與基層的信任差現(xiàn)象，是目前學界對中國政治信任結(jié)構(gòu)較為成熟的理論發(fā)現(xiàn)。其中，對鄉(xiāng)村地區(qū)民眾差序政府信任的研究比較多，也有關(guān)注到當前鄉(xiāng)村政權(quán)信任度不高的現(xiàn)象。李連江對中國三個省農(nóng)民的問卷調(diào)查研究表明，63.1%的研究對象認為上面是好的、下面是壞的，他將這一現(xiàn)象表述為“差序政府信任”。(12)但應(yīng)看到，李連江等人的研究主要基于稅費改革前后中央對農(nóng)村仍有提取的時期，而且是圍繞農(nóng)民抗爭所作的研究。筆者前些年通過對調(diào)查問卷的統(tǒng)計分析也發(fā)現(xiàn)，村民總體上對涉及村落公共事務(wù)的活動信心不足，對現(xiàn)有精英的信任不足。(13)肖唐鏢等人在總結(jié)1999-2008年間在五省市六十個村莊的四次歷時性調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進一步驗證了農(nóng)村基層群眾對不同層級政府的信任度是自上而下逐級遞減的。(14)人民網(wǎng)于2013年所作的“基層干部形象被誤讀狀況”的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)的受訪基層干部認為當前社會中對其存在普遍誤讀，但只有兩成的群眾認為基層干部被誤讀；超過六成的基層干部認為社會輿論低估了他們的群體印象，但只有四成群眾這么認為。(15)在成因上，有學者認為，差序政府信任與歷史傳統(tǒng)、中央集權(quán)體制有一定的關(guān)系，但更是基層政府行為失范的必然結(jié)果。(16)另有學者認為這種心理既反映了制度規(guī)范的差異性，也體現(xiàn)了壓力型體制造成的政治信任疏離。(17)還有研究者強調(diào)了基層政府的政治接觸結(jié)構(gòu)對政治信任的影響，基層政府身處與民眾接觸的第一線，與民眾的接觸是全方位的，民眾最容易將不滿意歸結(jié)于基層政府，從而帶來情感的疏離和信任的下降。(18)總結(jié)來看，既有研究少有縱向探討農(nóng)民的差序政府信任的變與不變的，尤其缺少對其形成原因的詳細解釋，更缺乏結(jié)合具體政策解釋農(nóng)民政治信任形成機理的。雖然也有學者提出過農(nóng)業(yè)稅對差序政府信任的變動具有影響，但他并未詳細解釋這其中的具體機制。(19)
基于以上總結(jié)，本文嘗試將取消農(nóng)業(yè)稅與差序政府信任聯(lián)系起來，將取消農(nóng)業(yè)稅作為典型的政策變革，考察其對農(nóng)民政治信任的影響機制。一方面實現(xiàn)對取消農(nóng)業(yè)稅政治效應(yīng)的深入理解和客觀評估，另一方面也深化對差序政府信任形成中的政策因素的具體認識。在此基礎(chǔ)上，探討鄉(xiāng)村治理重塑的困局與出路。
三、取消農(nóng)業(yè)稅與差序政府信任再生產(chǎn)
在政治領(lǐng)域，公共政策影響公眾信任的案例屢見不鮮。在中國，因為制度化建設(shè)的不完備，公眾受公共政策的影響更為深遠。本文所論的政策變革，主要指中央出臺全國適用的新政策導(dǎo)致原有政策失效的過程。而所謂政府信任，也即政治信任，一般被理解為公民對政府或政治系統(tǒng)運作產(chǎn)生出與他們的期待相一致的結(jié)果的信念或信心。(20)將政治信任作為因變量，相關(guān)研究主要有三種解釋路徑：理性選擇路徑、社會文化路徑和終生學習路徑。(21)實證研究也發(fā)現(xiàn)，制度變量和文化變量對城鄉(xiāng)居民政府信任都有較強的解釋力，但制度變量對政府信任的影響更大。(22)總體來看，農(nóng)民對中央政府的政治信任更多地受到文化、制度和政策的影響，但對基層政權(quán)的政治信任則更多地受基層干部實際表現(xiàn)的影響。雖然思維習慣、歷史記憶、政治正確和輿論強化都對農(nóng)民的政治信任起到一定的塑造作用，但在一個日益開放和世俗化的鄉(xiāng)村社會，更應(yīng)看到農(nóng)民觀察、思考和判斷的成分。
(一)取消農(nóng)業(yè)稅強化了農(nóng)民對中央的高信任
建國以來，中央先后制定了大量的涉農(nóng)政策，收取農(nóng)業(yè)稅就是其中的一項標志性政策。取消農(nóng)業(yè)稅，首先意味著農(nóng)民不再需要向中央履行這方面的政治義務(wù)。長期以來，農(nóng)民都有繳納“皇糧”的傳統(tǒng)和習慣，這一取消的確是史無前例的。正是基于縱向的比較，從有農(nóng)業(yè)稅到無農(nóng)業(yè)稅，至少在最開始實施的那幾年，該政策給予廣大農(nóng)民群體的正面效應(yīng)無疑是深刻的。同時，由于農(nóng)業(yè)稅的取消，地方政府特別是鄉(xiāng)村基層政權(quán)征收諸“雜費”的行為也就失去了合法性。因此，農(nóng)業(yè)稅的取消，同時也意味著農(nóng)民負擔的進一步減輕。不能忽視的還有，因為農(nóng)業(yè)稅是附著于土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，其取消還使農(nóng)民產(chǎn)生一種不再被土地牢牢束縛的解放感，從而可以更為自由地外出務(wù)工。而因為農(nóng)業(yè)稅是具有強制性的，其取消短期來看同樣具有政治解放的效應(yīng)。
取消農(nóng)業(yè)稅這一政策來自中央，農(nóng)民因中央的政策而受益，因此對中央政府特別是其主要領(lǐng)導(dǎo)人持感激心態(tài)，因而強化了對中央的政治認同，即再次確信中央是“心里裝著老百姓”的，是“為老百姓著想”的。這顯然具有將中央政府情感化和人格化的傾向。這其中的心理機制比較容易解釋。就此而言，在一個具有權(quán)威主義傳統(tǒng)的國家，人們對政府的信任不僅是基于政府的表現(xiàn)，而且也基于人們對權(quán)威的崇拜和依賴。(23)而相應(yīng)的政策則更會強化這種崇拜和依賴。正是根深蒂固的權(quán)威型人格，促使無數(shù)孤立的小農(nóng)對強大的中央權(quán)威持有較高的期待和認同。雖然有一份圍繞農(nóng)民上訪與政府信任流失間關(guān)系的實證研究發(fā)現(xiàn)，上訪對政治信任的流失具有很大影響：上訪者到達政府層次每提高一級，其對政府的信任就減少一個檔次。(24)但上訪農(nóng)民的數(shù)量畢竟有限，他們在村莊中一般也非主流。對普通農(nóng)民來說，他們對中央政府的高信任并不易受到現(xiàn)實因素的沖擊，反而容易得到相關(guān)政策的不斷激活和強化。中央只要出臺相應(yīng)的利農(nóng)惠農(nóng)政策，就可以有效維系和強化農(nóng)民對中央政府的高信任。取消農(nóng)業(yè)稅就是這方面的極好例證。
在筆者組織的全國性訪談中，受訪者在談及取消農(nóng)業(yè)稅時大多對其給予高度評價。從這些評價的話語中，可以感受到他們對中央出臺此政策的感激和認同，這無疑強化了農(nóng)民對中央政府的高信任：
“這是幾千年第一次，你看以前皇糧國稅不得不交，沒吃的也得交，現(xiàn)在多好啊，不用交稅了，自己能吃多少就種多少，吃不完的就拿去賣。”(訪談編號：20100230)
“現(xiàn)在的政治就是好政治。從開天辟地就沒那么好，不但不要你交錢，還給你補助。隨哪個偉人沒說不種田完糧，不說不交，總是或多或少，或重或輕。”(訪談編號：20110213)
“像農(nóng)業(yè)稅減免，是國家對農(nóng)民的重視，減輕了農(nóng)民的負擔……總之，現(xiàn)在的生活跟以前不好比，我覺得都跟城里差不多了，吃喝住行都大大地改善了，這些都是靠黨的政策。”(訪談編號：20110842)
(二)取消農(nóng)業(yè)稅維持甚至惡化了農(nóng)民對基層政權(quán)的低信任
筆者收集的全國性訪談材料和學界的相關(guān)研究都顯示，農(nóng)業(yè)稅取消后，普通農(nóng)民對基層政權(quán)的低信任并未改觀，他們對鄉(xiāng)村干部的負面評價依然十分普遍。這里的原因是多方面的，包括干群矛盾的歷史記憶，鄉(xiāng)村干部在階層分化上超越于一般村民，等等。但有一點不能否認，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民對基層干部依然持有的低信任，取消農(nóng)業(yè)稅本身至少也難辭其咎。它通過影響基層政權(quán)的基本處境和行為方式，從而維持甚至強化了村民對基層政權(quán)的原有態(tài)度。
其一，取消農(nóng)業(yè)稅使基層政權(quán)與普通村民的關(guān)系趨于松弛。正是因為基層政權(quán)不再能從農(nóng)民那里收取稅費，因而也就沒有動力去取悅農(nóng)民，或與農(nóng)民展開比較日常的互動。而對農(nóng)民來說，隨著社會的日益開放和選擇的增加，在日常生活中一般也無求于基層政權(quán)。由于缺乏征收農(nóng)業(yè)稅這一溝通農(nóng)民與基層政權(quán)的紐帶，鄉(xiāng)村政權(quán)日漸脫離普通農(nóng)民而由汲取型變成懸浮型。(25)已有研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層政權(quán)組織與公眾利益實現(xiàn)關(guān)聯(lián)度弱化等因素，構(gòu)成了后集體化時代基層政權(quán)公信力流失的利益根源。(26)
其二，農(nóng)業(yè)稅取消后，由于一系列配套措施未能及時跟進，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入困境。一方面，基層政權(quán)自主提供本治理區(qū)域公共產(chǎn)品的能力急劇下降；另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給大多被納入公共財政體制，但自上而下的農(nóng)村供給決策機制尚未改變，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制也未建立，多層級政府決策程序鏈過長與滿足農(nóng)民多元化需求的矛盾也日益突出。(27)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的供給依然嚴重不足，致使農(nóng)民對基層政權(quán)日益不滿。
其三，取消農(nóng)業(yè)稅使基層政權(quán)愈發(fā)依賴于轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付農(nóng)民一般都不能有效參與。農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入一般分三塊：農(nóng)業(yè)稅費部分，地稅收入和國稅收入(增值稅)。其中，農(nóng)業(yè)稅一般占財政收入的30%以上，有的甚至達到70%～80%，取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減。(28)這致使基層政權(quán)愈發(fā)依賴上級的轉(zhuǎn)移支付。從農(nóng)村稅費改革到2011年底，中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付資金高達6000多億元。(29)但是，轉(zhuǎn)移支付一方面用于維持基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)；另一方面則被要求惠及普通農(nóng)民，多以項目的形式下達。問題是：在項目下沉的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性訴求凸顯并發(fā)揮作用，農(nóng)民不能真正參與。特別是因為缺乏農(nóng)民的日常監(jiān)督，其中的腐敗難以避免，這也強化了農(nóng)民對基層政權(quán)的低信任。
其四，取消農(nóng)業(yè)稅致使基層政權(quán)轉(zhuǎn)而尋求招商引資。最新的實證研究表明，正是因為取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)財政的進一步吃緊，他們不得不另辟財源，招商引資遂成為他們共同的中心工作。(30)全國大部分地區(qū)的基層政權(quán)因為缺少集體經(jīng)濟，在取消農(nóng)業(yè)稅之后普遍陷入財政拮據(jù)的境地。為維持正常運轉(zhuǎn)并完成上級要求提供公共服務(wù)的指標，僅僅依靠轉(zhuǎn)移支付顯然是不夠的。他們不得不轉(zhuǎn)而尋求招商引資，但招商引資通常涉及土地征用和房屋拆遷，極容易引發(fā)干群矛盾。這一普遍現(xiàn)象又進一步惡化了村民對基層政權(quán)及其干部的信任感。
需要指出的是，由于取消農(nóng)業(yè)稅處在相關(guān)的涉農(nóng)政策叢之中，除了上面談到的它對基層政權(quán)行為邏輯的深層影響，其政治效應(yīng)還會受到其他涉農(nóng)政策的再強化。如種糧相關(guān)補貼、農(nóng)村免費義務(wù)教育和“新農(nóng)合”等惠農(nóng)政策，都使普通農(nóng)民越來越依賴于基層政權(quán)之外的政府體系，而只要基層政權(quán)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)紕漏，就會迅速放大農(nóng)民對基層干部的惡感和不信任。加之，基層干部雖然不再向普通農(nóng)民伸手要錢，但仍然要人(“計劃生育”)、管人(“維穩(wěn)”)。所以，農(nóng)民要么覺得平時和基層干部不再相干，要么容易在涉及相關(guān)問題時與他們發(fā)生沖突。
四、差序政府信任與基層治理重塑
前文分析顯示，正是因為取消農(nóng)業(yè)稅，中央政府又一次輕易地獲得了農(nóng)民群體的信任和支持；而基層政權(quán)的處境卻發(fā)生深刻變化，其工作重心和行為方式也發(fā)生相應(yīng)改變，致使農(nóng)民對它們的低信任不僅難以改觀，反而更容易走向惡化，基層政權(quán)的低信任得到進一步強化。兩相結(jié)合，農(nóng)民的差序政府信任在中央和基層這兩個層面分別得到高信任和低信任的強化，差序政府信任的格局由此得以再生產(chǎn)。而由于農(nóng)業(yè)稅取消的同時，中央還下達了一連串惠農(nóng)補貼政策，不僅進一步強化了農(nóng)民對中央的信任，也進一步塑造了基層政權(quán)不被信任的尷尬處境。僅2011年，中央財政用于種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼的支出就超過1400億元，這些都是直接發(fā)到農(nóng)民手中的。(31)這體現(xiàn)了中央政府對基層政權(quán)的不信任。與此同時，中央政府還脫卸了農(nóng)村基層政權(quán)的部分治理性權(quán)力，基層政權(quán)的治理主體性未能得到有意維護。
問題是，鄉(xiāng)村政權(quán)只有成為名副其實的基層治理主體，并獲得普通農(nóng)民穩(wěn)定的政治支持，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理才能得到保障。中央政府獲得的高信任，可以維系整個政治體系的穩(wěn)定和中央政府的權(quán)威；但鄉(xiāng)村政權(quán)獲得的低信任將最終決定基層治理的績效。差序政府信任不僅如有研究者所談到的，具有政治風險，因為它容易引發(fā)以中央為依據(jù)的基層抗爭。(32)更為關(guān)鍵的是，差序政府信任使基層政權(quán)的治理難以獲得基本的民眾支持。任其惡化，就會使基層治理陷入經(jīng)典的“塔西佗陷阱”，即不管基層政府及政策是好是壞，社會均采取“老不信”的立場。(33)很難想象，在此境況下的基層政權(quán)能夠擁有合格的治理表現(xiàn)。
若將基層政權(quán)作為最低層級的地方政府來看，其遭遇的上述治理困局既是新的，也是舊的。說其新，是因為基層政權(quán)乃近代以來國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，傳統(tǒng)中國的基層政權(quán)只達至縣，縣之下是非正式的鄉(xiāng)紳自治；而說其舊，則是因為當前基層政權(quán)所面臨的問題，仍未脫離我國“上下分治的治理體制”的基本邏輯。(34)即國家通過“治官權(quán)”與“治民權(quán)”的分離，使得包括基層政權(quán)在內(nèi)的地方政府承擔治理的實際責任，而中央則通過處理官員而維持權(quán)威和穩(wěn)定。但在此體制中，基層政府的民眾信任就成為一個不容回避的難題。農(nóng)民平常主要接觸鄉(xiāng)村基層干部，基層干部離農(nóng)民最近，直接面臨利益沖突和矛盾解決。鄉(xiāng)村干部事實上可能做對了很多事，但只要有一件事沒做好，就不會被村民原諒。而基層干部群體的素養(yǎng)，所能調(diào)動的有限資源，所掌握的有限權(quán)力，面對其承擔的重大責任，自然是捉襟見肘。
針對此一困局，著眼于國家未來的有效治理，必須通過體制變革和鄉(xiāng)村治理的重塑，提升基層政權(quán)的民眾支持度，在農(nóng)民保持著對中央的高信任的條件下，適當提升他們對基層政權(quán)的信任度，及時夯實基層治理的社會基礎(chǔ)。做到這一點具有相當?shù)碾y度，因為在中央集權(quán)的體制下，中央政府擁有先天的權(quán)威資源和政策優(yōu)勢，其致力于改善基層民眾處境的政策和努力，首先就會強化基層民眾對它的政治支持。在相當長的時期，差序政府信任中的高中央信任難以改變，也不必改變。但是，差序政府信任中的低基層信任必須改變，而且也不是不可以適當改觀的。這需要在以下幾個方面著手：
首先，在國家全面反腐的背景下，促使基層政權(quán)嚴格執(zhí)行中央政策，要求基層干部改進自身工作作風和行為方式，增加農(nóng)民對基層干部的信任感和支持度。而中央也應(yīng)該在不斷完善法治、上級監(jiān)督和社會監(jiān)督的基礎(chǔ)上，逐步改變之前不信任基層政權(quán)的明顯取向，并適當引導(dǎo)農(nóng)民信任基層政權(quán)和基層干部。其次，通過制度創(chuàng)新，重塑基層政權(quán)的治理主體地位，保障基層政權(quán)的治理資格，供給基層政權(quán)必需的治理資源，賦予基層政權(quán)開展工作的必要權(quán)力，讓基層政權(quán)發(fā)揮在基層治理方面的能動性。再次，也是最為關(guān)鍵的，讓普通農(nóng)民能夠參與和監(jiān)督，并切實拉近基層政權(quán)與他們之間的距離。不僅促進基層政權(quán)運作的公開化，也通過制度創(chuàng)新，讓普通農(nóng)民能夠切實參與基層治理，促進基層政權(quán)自治性的回歸。在這方面，中央可以通過資源下沉，要求普通村民在基層治理過程中的有效參與，讓村民和鄉(xiāng)村干部在治理過程中產(chǎn)生密切互動，進而在有效監(jiān)督和責任機制的基礎(chǔ)上規(guī)范鄉(xiāng)村干部的行為，并逐步建立村民對他們的政治信任。實際上，基層治理的重塑并非完全缺乏動力。畢竟，村民政治信任的理性化也已是一個明顯的趨勢。(35)只要供給相應(yīng)的利益和資源，并確立公平合理的公共規(guī)則，鄉(xiāng)村基層政權(quán)就可以通過實際表現(xiàn)逐步獲得農(nóng)民的信任和支持。
五、結(jié)論與討論
在政治學理論中，合法性、政治秩序、有效執(zhí)行以及理性的政治文化等，都是政治體系良性運行的核心要素。不管是聯(lián)邦體制還是中央集權(quán)制，政治信任都直接關(guān)系到政治合法性，它不僅僅是自變量，同時也會成為因變量。美國一項關(guān)于政治信任的著名研究就發(fā)現(xiàn)，民眾政治信任的低落不僅是對總統(tǒng)不滿意的反映，而且會進一步降低對總統(tǒng)的評價，從而使得當政者執(zhí)政環(huán)境惡化、政策推行艱難。(36)政治信任不僅直接關(guān)系到民眾的政治支持，也會對治理質(zhì)量產(chǎn)生深層影響。民眾的政治信任感越高，政治系統(tǒng)承擔的壓力就越小，政治權(quán)威的基礎(chǔ)就越牢固，可動員的社會力量也就越廣泛；相反，當民眾普遍持不信任態(tài)度時，就會造成政治疏離與政治冷漠，直至向政府表達不滿，進而惡化治理環(huán)境，影響治理績效。不管是哪個層面的政府治理與政治信任，這一原理都是適用的。相比于聯(lián)邦制，中央集權(quán)體制下民眾“信中央/不信地方(基層)”的心理模式具有韌性，很難在短期內(nèi)從根本上予以改變，致使基層政權(quán)面臨合法性危機，并在治理效能上難有理想表現(xiàn)。
本文只是以取消農(nóng)業(yè)稅這一標志性的涉農(nóng)政策為例，力圖呈現(xiàn)中央集權(quán)體制下政策變革與差序政府信任再生產(chǎn)之間的深層關(guān)系，以及由此引發(fā)的鄉(xiāng)村治理困局。中央政府看到地方政府(特別是基層政府)在稅費征收中的諸多亂象以及由此引發(fā)的社會危機，才最終決定切斷地方政府(特別是基層政府)盤剝農(nóng)民的合法渠道，從而實現(xiàn)了與廣大農(nóng)民的政治結(jié)盟。由此，中央政府獲得了農(nóng)民普遍的政治支持，而使基層政權(quán)進一步陷入不被信任、難以發(fā)揮治理功能的境地。實際上，中央出臺的諸多涉農(nóng)政策，包括種糧補貼等等，它們的政治效應(yīng)都有著與取消農(nóng)業(yè)稅高度相似的邏輯。中央集權(quán)體制下導(dǎo)向農(nóng)民處境改善和福利提升的諸多政策，大多是中央偏向農(nóng)民而抑制鄉(xiāng)村政權(quán)的政治過程。這一過程使得高信任中央與低信任基層的差序政府信任得到不斷的再生產(chǎn)，基層政權(quán)的認同度和支持度一直難以得到有效提升。但是，中國作為一個大國，既有全國大局意義上的治理、地方大局意義上的治理，更有廣大基層地區(qū)的治理。未來我國的有效治理必然要求基層治理的優(yōu)良表現(xiàn)。出路只能在于：在保持農(nóng)民對中央高信任的條件下，通過基層參與和監(jiān)督，適當提升鄉(xiāng)村基層政權(quán)的民眾信任和支持。
進而言之，這也是我國整個國家治理的根本性問題。因為差序政府信任的傾向在我國不同領(lǐng)域的不同群體身上都廣泛存在著。中國其他領(lǐng)域的基層治理困局，同樣呈現(xiàn)著中央集權(quán)體制下差序政府信任再生產(chǎn)的慣常邏輯。一項針對中國城鄉(xiāng)居民政治信任的比較研究就發(fā)現(xiàn)，當前城鄉(xiāng)居民對政府的信任呈現(xiàn)出典型的“央強地弱”的差序性樣態(tài)，但城市居民的政府信任度要低于農(nóng)民的政府信任度，且城市居民比農(nóng)民表現(xiàn)出了對基層政府更不信任的趨勢。(37)一份針對大學生的抽樣調(diào)查，也驗證了調(diào)查對象對各級政府信任度層級遞減的趨勢。(38)一項運用2012年“世界價值觀調(diào)查”全國范圍的面訪資料的實證研究也發(fā)現(xiàn)，約有75%的中國受訪者信任中央高于地方，顯示差序信任態(tài)度在中國社會是相當普遍的。(39)在某種意義上，差序政府信任是中國這樣一個有著中央集權(quán)深厚傳統(tǒng)的大國的基本國情和政治慣性。該信任格局使當代中國政治體系在整體上具有高度的穩(wěn)定性，但基層政權(quán)的民眾支持度和治理績效一直難以提升。隨著現(xiàn)代國家建設(shè)的不斷推進，中央政府在提供公共產(chǎn)品方面的力度將不斷加大，民眾對全國性權(quán)利的享有將越來越廣泛，基層政權(quán)的民眾支持度將受到越來越大的挑戰(zhàn)，基層治理的重塑和優(yōu)化也將變成一個越發(fā)緊迫的現(xiàn)實問題。畢竟，基層政權(quán)不僅事關(guān)中央政策的有效執(zhí)行，更關(guān)系到我國基層地區(qū)長遠的常規(guī)治理。中央政府和地方政府只有通過政策創(chuàng)新和治理創(chuàng)新，不斷催促基層政權(quán)在基層空間積極開拓，并創(chuàng)造與當?shù)孛癖姷挠袡C連接，才能穩(wěn)步提升基層政權(quán)的民眾支持度，并進而有效提高中國基層治理的績效。
注釋：
①Mingxing Liu,Zhigang Xu,Fubing Su,Ran Tao,"Rural Tax Reform and the Extractive
Capacity of Local State in China,"China Economic Review 23.1(2012):190-203.
②本文所論的基層政權(quán)與基層干部，限于鄉(xiāng)村兩級。在農(nóng)民眼中，鄉(xiāng)村兩級是緊密相連的；在實踐中，村級政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在行政關(guān)系，村干部往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”。農(nóng)業(yè)稅取消后，因為處境和利益的一致性，鄉(xiāng)村兩級政權(quán)的一體化甚至比以前更為明顯。基層政權(quán)與基層干部是一個統(tǒng)稱，并未具體區(qū)分黨政兩個方面，因為在鄉(xiāng)村場域和農(nóng)民眼中，黨政兩方面都是掌握權(quán)力的。而且，農(nóng)民一般都是從干部的角度而非機構(gòu)的角度，形成他們對基層政權(quán)的認知和評價。因此，農(nóng)民對基層干部的表述與他們對基層政權(quán)的表述基本上可以等同。
③有關(guān)受訪者的詳細情況，參見劉偉：《村民自治的運行難題與重構(gòu)路徑——基于一項全國性訪談的初步探討》，《江漢論壇》2015年第2期。
④詳見劉偉：《治理轉(zhuǎn)型背景下的農(nóng)民政治心理研究》之附錄3“基本問題回答簡表”，華中師范大學政治學研究院博士后出站報告，2014年5月。
⑤李連江：《差序政府信任》，《二十一世紀》2012年第3期。
⑥賀雪峰：《國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析——以農(nóng)民上訪為問題意識之來源》，《天津社會科學》2011年第4期。
⑦王云芳：《我國取消農(nóng)業(yè)稅制的效應(yīng)分析》，《農(nóng)業(yè)與技術(shù)》2005年第6期。
⑧參見“取消農(nóng)業(yè)稅”，中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/test/2006-03/06/content_219801.htm.
⑨蔡金陽、張同龍：《取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民收入影響的實證研究》，《農(nóng)業(yè)科學與技術(shù)》(英文版)2012年第3期。
⑩An Chen,"How Has the Abolition of Agricultural Taxes Transformed Village Government
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(11)劉明興、徐志剛、劉永東、陶然：《農(nóng)村稅費改革、農(nóng)民負擔與基層干群關(guān)系改善之道》，《管理世界》2008年第9期。
(12)Lianjiang Li,"Political Trust in Rural China,"Modern China 30.2(2004):228-258.
(13)劉偉：《群體性活動視角下的村民信任結(jié)構(gòu)研究——基于問卷的統(tǒng)計分析》，《中國農(nóng)村觀察》2009年第4期。
(14)肖唐鏢，王欣：《中國農(nóng)民政治信任的變遷——對五省份60個村的跟蹤研究(1999-2008)》，《管理世界》2010年第9期。
(15)來源：人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001-21634841.html
(16)謝治菊：《論我國農(nóng)民政治信任的層級差異——基于A村的實證研究》，《中共浙江省委黨校學報》2011年第3期。
(17)沈士光：《論政治信任——改革開放前后比較的視角》，《學習與探索》2010年第2期。
(18)葉敏、彭妍：《“央強地弱”政治信任結(jié)構(gòu)解析——關(guān)于央地關(guān)系一個新的闡釋框架》，《甘肅行政學院學報》2010年第3期。
(19)李連江：《差序政府信任》，復(fù)旦大學制度建設(shè)研究中心：《動態(tài)與政策評論》總第22期，2012年。
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(22)高學德、翟學偉：《政府信任的城鄉(xiāng)比較》，《社會學研究》2013年第2期。
(23)胡元梓：《中國民眾何以偏好信訪——以沖突解決理論為視角》，《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2011年第2期。
(24)胡榮：《農(nóng)民上訪與政治信任的流失》，《社會學研究》2007年第3期。
(25)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。
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(28)張光：《取消農(nóng)業(yè)稅：財政影響的不平衡和轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整》，《調(diào)研世界》2006年第3期。
(29)陳錫文：《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展：形勢與問題》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》(社會科學版)2013年第1期。
(30)An Chen,"How Has the Abolition of Agricultural Taxes Transformed Village Government
in China?Evidence from Agricultural Regions,"The China Quarterly 219(September,2014):715-735.
(31)陳錫文：《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展：形勢與問題》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》(社會科學版)2013年第1期。
(32)Lianjiang Li,"Political Trust in Rural China,"Modern China 30.2(2004):228-258.
(33)耿靜：《政府信任的差序化：基層治理中的“塔西佗陷阱”及其矯正》，《理論導(dǎo)刊》2013年第12期。
(34)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》2011年第1期。
(35)Ran Tao,Fubing Su,Xin Sun,Xi Lu,"Political Trust as Rational Belief:Evidence
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(37)高學德、翟學偉：《政府信任的城鄉(xiāng)比較》，《社會學研究》2013年第2期。
(38)管玥：《政治信任的層級差異及其解釋：一項基于大學生群體的研究》，《公共行政評論》2012年第2期。
(39)黃信豪：《解釋中國社會差序政府信任：體制形塑與績效認知的視角》，《政治科學論叢》2014年第1期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《復(fù)旦學報(社會科學版)》2015年03期
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