糧食安全關系到整個國民經濟的發展和社會的穩定。為提高糧食生產能力，保證糧食安全，我國確立了13個糧食主產區。2004年以來，主產區糧食產量逐年增加，占全國糧食年產比重始終保持在70%以上，為全國糧食產出邁上6億噸新臺階做出了巨大貢獻。但是，隨著資源環境“硬約束”不斷加劇，主產區糧食增產能力不斷逼近極限。與此同時，主產區還面臨著社會與經濟效益失衡、新型經營主體融資困難、基礎設施亟待改善等新挑戰，糧食生產能力發展空間受到多重擠壓。近日，國務院辦公廳印發《關于加快轉變農業發展方式的意見》，明確提出要堅持把增強糧食生產能力作為首要目標，穩定提升糧食產能。糧食主產區作為我國農業生產核心區，迫切需要改變淺層開發與粗放低產現狀，將提高糧食安全保障水平作為轉變主產區農業發展方式第一要務。
一、我國主產區糧食增產制約因素增多
（一）糧食主產區面臨的資源環境約束加劇。自2004年始，全國糧食產量經歷11年連續增長，這是“政策好、地給力、天幫忙”等多種因素綜合作用的結果，增產的原因包括播種面積和單產的雙連增，科技貢獻率的提高，糧食生產結構的變化以及生產布局的變化等等。但是，隨著各種生產要素彈性逐漸消失，糧食主產區面臨越來越大的增產壓力。首先，經濟與社會高速增長的地區，城市、工業占用土地，耕地面積減少，耕地質量相對下降，近四成耕地出現不同程度的退化；其次，主產區粗放的糧食生產發展手段，導致了地力的過度開發與化肥農藥的超量使用，我國每公頃土地化肥使用量約為世界平均水平的4.1倍，利用率卻不到30%，未被充分吸收的化肥物質至少使10%的耕地受到污染；最后，我國淮河以北地區耕地面積約占全國的2/3，但水資源量不足全國的1/5，隨著糧食主產區持續向缺水和生態脆弱的北方地區轉移，單位耕地面積上水資源的占有量進一步減少，畝均水資源占有量不足世界平均水平的50%。
（二）糧食主產區平衡社會與經濟效益的難度加大。自2001年我國實行糧食流通制度改革以來，因承擔糧食安全保障的特殊使命，主產區內工農業發展極不協調，陷入“產糧大省、經濟弱省、財政窮省”的發展怪圈。根據中國小康建設研究會剛剛發布的全國800個產糧大縣調研結果顯示，這些糧食大縣糧食年產出占全國糧食總產量73.64%，但發展普遍落后，綜合城鎮化率僅為24%左右，國家級貧困縣達105個之多。以第一產糧大省黑龍江省為例，在該省的70個產糧大縣中，有43個縣財政收入不足1億元，21個縣是省級或國家級貧困縣，60個縣要靠財政轉移支付維持政府運轉。糧食主產區的糧食產量與縣級財力“糧財倒掛”日益突出，“增收入、調結構”難度較大，再加上投入要素產品成本上漲較快，農戶種糧積極性不斷下降，給糧食安全帶來隱患。
（三）新型經營主體獲得農業金融服務的難度加大。當前，種糧大戶、種糧合作社與龍頭企業已成為主產區糧食生產的重要載體。相比普通農戶，新型經營主體面臨更大的生產投入和市場風險，對于資金和保險的需求也更加強烈。然而，糧食主產區農業金融發展緩慢，遠不能滿足新型經營主體的需要，進而影響主產區糧食生產能力的持續提高。特別是300-1000畝左右的糧食規模經營主體以及相應的社會化服務主體，資金缺口普遍在50萬元以上。由于當前新型農業經營主體運行規范性較差，常常需要由兩名公職人員或100萬規模以上的工商企業進行聯合擔保，才能獲得一定數量的貸款，并且貸款手續十分繁瑣，由市擔保公司對經營主體進行還款能力評估之后，至少還需要3到6個月的時間，才能完成貸款流程，扣除總額10%左右的擔保金與費用以外，實際年利率往往達到15%左右，并且通過貸款也往往只能滿足全部的生產需求30%甚至更低，經營主體50%以上的資金需求主要還是通過民間借貸來實現的。
（四）糧食生產的基礎設施仍然十分薄弱。近年來，中央財政雖然不斷加大農業基礎設施投資力度，但大部分糧食主產區的農田水利建設投入不足，灌溉渠系等水利設施老化失修現象嚴重，許多產區仍然是“靠天吃飯”，自然風險防控能力十分薄弱。如河南全省的水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地是靠天田，旱澇災害造成的糧食損失每年都在200萬噸以上。
（五）糧食主產區內缺乏強有力的政策扶持。當前，我國對糧食主產區的政策扶持機制缺乏創新，仍然依靠產糧大縣財政獎補等傳統辦法，沒有適時調整農資綜合補貼、糧食價格形成機制、糧食主產區和主銷區利益分配機制、農業生產與生態補償機制，導致農業財政投資、價格和貿易等相關政策的互補性和協調性不足，主產區的財政困境難有較大改觀。
二、增強主產區糧食生產能力的政策建議
盡管當前主產區的糧食生產面臨著一些不利因素，但是考慮到我國現有糧食生產水平與發達國家仍有不小差距（糧食單產水平僅為發達國家60%~70%），從長遠看，主產區糧食增產仍有潛力可以挖掘，通過改善政策環境、轉變發展方式、增強支撐能力，是可以實現糧食持續增產的目標。
（一）加快優化政府對糧食主產區的政策調控手段。2015年5月13日，財政部、農業部聯合發布《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，決定從2015年起，對農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策進行試點改革，將此“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，用以支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。此項政策措施順應了新常態下農業轉變發展方式的現實要求，將更有利于財政資金發揮支持糧食生產的作用。在此基礎上，未來對糧食主產區的補貼資金應繼續遵循“動態調整”的原則，結合當年的生產實際，突出資金分配重點，可以從對主體利益補償、耕地保護補償、產銷協調補償、宏觀治理機制補償四個方面著手，將糧食主產區相關經營主體的糧食生產行為與空間區域經濟發展結合起來，將補償系統化、階段化和內生化，確保糧食安全生產的可持續性。
（二）探索科學提升糧食增產潛力的方式。相關部門應抓緊編制糧食主產區生態環境突出問題治理總體規劃，探索更科學、更生態、更可持續的主產區糧食發展方式，挖掘提高糧食生產能力的新潛力。首先，在主產區內科學劃定生產核心功能區，以核心區為平臺，加強主產區內部門協調和資源整合；其次，加快中低產田的改造步伐，爭取到2020年使主產區高標準農田達標率提升至90%以上，使糧食生產抵御自然災害的能力得到大幅度提高；第三，結合主產區季節性降水特點，合理調整主產區糧食種植結構，按照“壓劣擴優、壓夏擴秋”的思路，結合高產、抗逆、優質的糧食“新品種”與種植“新技術”的集成創新推廣，提高土地產出率和資源利用率。
（三）加大對糧食主產區新型經營主體的金融扶持。要加快化解制約主產區新型經營主體的融資壓力，構建市場化的融資框架。第一，加快推進土地等農業生產資料的產權改革與法制建設；第二，鼓勵地方政府出資或參股成立擔保公司，并由中央政府給予適當政策和資金扶持；第三，廣泛推廣運用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本積極參與糧食生產基礎設施等項目建設，緩解規模經營主體的資金壓力；第四，創新糧食產業鏈融資模式，發展大型農機具質押、糧食訂單質押及倉儲質押等金融工具；第五，提升糧食種植保險保障水平，探索政策險與商業險的結合模式，盡快建立巨災風險分散機制。
（四）開展主產區農業資源休養生息試點。主產區要特別注意摸清面臨的環境問題底數，抓緊編制《農業環境突出問題總體規劃和農業可持續發展規劃》，并開展污染普查與分類分級管理。如推進主產區土壤重金屬污染綜合防治，以南方酸性水稻土產區為重點區域，對中輕度污染耕地實行邊生產、邊修復，在重污染區域，則開展禁止生產區劃分試點；在養殖、地膜、秸稈等污染問題突出區域，則實施規模化畜禽養殖污染治理、水產健康養殖、全生物可降解膜示范、農田殘膜回收與再生、秸稈綜合利用示范等。在此，需要發揮財政資金在建立主產區農業休養生息補償機制中的重要作用，通過財政獎補、結構調整等綜合措施，在確保國家糧食安全不受沖擊，修復區農民的就業和收入不受影響的前提下，按照規劃，有計劃有步驟地逐步推進。
作者簡介：蔣和平，中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員；詹琳，中國農業科學院農經所博士后。
中國鄉村發現網轉自：中國農業科學院
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