原題：土地承包經(jīng)營權流轉制度創(chuàng)新與改進方向——基于溫州農(nóng)村改革試驗區(qū)的考察
溫州自2011年被批準設立農(nóng)村改革試驗區(qū)以來，圍繞土地承包經(jīng)營流轉實施了一系列改革和制度創(chuàng)新。對這些改革舉措進行梳理、對改革效果做出評價和總結，對于全國土地承包經(jīng)營權流轉改革具有重要的啟示意義。2013年，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所“溫州農(nóng)村產(chǎn)權制度改革研究”課題組先后與溫州市相關政府部門及各區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門座談，并在村、農(nóng)戶兩級開展問卷調查。
調研顯示，通過改革使農(nóng)民的土地從勞動對象向資本轉變，促進農(nóng)村人口與土地的分離，進而加快城市化，這是溫州市推進土地承包經(jīng)營權改革的基本邏輯。
改革試驗過程中，溫州市在流轉機制、土地確權等方面進行制度創(chuàng)新，回應了土地承包經(jīng)營權流轉中面臨的主要問題。
一、溫州土地改革的主要制度創(chuàng)新
（一）推廣土地合作社模式
為解決耕地地塊分散、流轉中交易成本高的問題，2011年溫州市提出建立土地合作社，并將其放在土地承包經(jīng)營權流轉制度改革的中心位置。根據(jù)改革設計，土地合作社以行政村為范圍、以擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶為基礎，是村集體土地所有者的代表，負責對原轄區(qū)范圍內農(nóng)村土地的經(jīng)營管理。土地合作社為農(nóng)戶提供托管土地的渠道，可以破解耕地供求信息分散于眾多主體引起的信息不對稱、受讓方與眾多出讓方交易引起的交易成本高兩大難題。
為防止耕地過度集中，2012年溫州市在《關于進一步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的實施意見》中提出，在單一村土地合作社內，單個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(含農(nóng)戶)受讓土地承包經(jīng)營權的比例不得超過土地合作社土地總面積的10%。在利益分配方面規(guī)定，土地合作社社員按入股土地面積所占股份比例享有土地流轉、征收補償和安置等權益，也可按村(社)原分配方案享受權益(土地流轉收益除外)。
（二）開展土地承包經(jīng)營權確權登記，實施“定量不定位”管理
為滿足農(nóng)戶維護土地權益的內在需求，針對土地承包經(jīng)營權存在的產(chǎn)權不清、缺乏保障等問題，2011年溫州市將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記作為重要改革試驗項目開始試點。
確權可以解決土地流轉中潛在的不確定性和風險，其產(chǎn)生原因一是為了消除產(chǎn)權內在不穩(wěn)定性，二是防止農(nóng)戶土地規(guī)模流轉后，原有耕地邊界被打破、面積和位置無法還原所導致的合法利益得不到保障的情況發(fā)生。
調查表明，286個有效樣本戶中的70.6%認為確權有必要，281個有效樣本戶中的23.1%表示愿意負擔確權中定位、畫圖產(chǎn)生的費用。由此可見，農(nóng)戶對確權是有客觀需求的。2012年《關于進一步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的實施意見》提出，土地合作社要在堅持農(nóng)村土地“三不變”(集體所有權不變、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不變、雙層經(jīng)營體制不變)、“三權分離”的前提下，開展農(nóng)村承包土地確權登記；依據(jù)確權結果計算土地合作社社員享有的土地股權，并為農(nóng)戶頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》、《土地合作社股權證》等。
2013年，土地確權工作逐步全面推開，《關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見》明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記列入對各縣(市、區(qū))的考核。“定量不定位”是溫州市在承包經(jīng)營權確權登記與管理中試圖引入的關鍵原則。
對“定量不定位”的最好詮釋就是以上提到的土地合作社的利益分配機制，即社員按入股土地面積所占股份比例享有土地流轉、征收補償和安置等權益。根據(jù)這一辦法，無論出租還是征用，農(nóng)戶的利益僅與其在土地合作社中的股份(原承包地面積)有關，與其承包地區(qū)位無關，也與被征用的是否其自家的地無關。藉此，縣鄉(xiāng)政府與村干部希望規(guī)模連片流轉或土地征用過程中因為個別農(nóng)戶反對而不能實現(xiàn)的問題得到解決。
在這一基本方向下，對“定量不定位”的實際應用仍在繼續(xù)不斷探索和調整。
2011年提出引導承包土地實行“定量不定位”管理。2012年進一步提倡農(nóng)用地(林用地)“定量不定位”的確權做法。2013年推行經(jīng)營權“定量不定位”管理，并且適用范圍越來越具體，可行性不斷提升。
（三）財政扶持與長久退出補償機制
為促進土地承包經(jīng)營權流轉，溫州市不斷加大財政支持力度。2011年，溫州下達土地流轉專項補助499萬元，市財政又安排550萬元設立土地流轉專項資金，對農(nóng)村家庭承包經(jīng)營耕地確權登記工作和土地流轉整村社推進實行獎補。各縣(區(qū)、市)也分別出臺財政獎勵與扶持政策。以文成縣為例，對當年新增連片規(guī)模流轉，面積在30畝以上且流轉年限達到5年的水田，按實際流轉面積一次性給予土地流出戶150元/畝的獎勵，流轉年限超過5年但在承包期限內的，按每畝每年40元給予獎勵。
對已轉移到二、三產(chǎn)業(yè)且有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民，溫州市從養(yǎng)老與就業(yè)等方面探索土地承包經(jīng)營權退出的協(xié)調補償機制，以破解流轉期限短、不穩(wěn)定問題。2011年規(guī)定，對用人單位吸納長期流轉土地承包經(jīng)營權的農(nóng)村勞動力，并與其簽訂3年以上期限的勞動合同，且已繳納社會保險費的，可按實際招用人數(shù)給予用人單位所繳社會保險費用50%的社會保險補貼。長期流轉的農(nóng)戶中處于就業(yè)年齡段的家庭成員，可到戶籍所在社區(qū)(村)辦理失業(yè)登記，若一定期限內未能就業(yè)，可參照失業(yè)保險金發(fā)放辦法，按月給予一定的失業(yè)補助。2012年，《關于加快實施市區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的意見》進一步規(guī)定，以租賃、入股等形式長期(10年以上)全部流轉土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶，若選擇參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的，其財政補貼標準根據(jù)流轉農(nóng)戶選擇的繳費檔次，在原有基礎上再提高50%。
（四）突破流轉范圍與期限的限制，完善承包經(jīng)營權權能
首先，是對流轉范圍與期限的突破。
2011年規(guī)定，“經(jīng)雙方平等協(xié)商，土地合作社或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(含農(nóng)戶)可受讓農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權，并簽訂長期轉讓合同”。根據(jù)該規(guī)定，土地承包經(jīng)營權受讓對象除了本社社員外，還包括其他土地合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織和非本村農(nóng)民。在期限方面，允許超過二輪土地承包期30年的時間限制，簽訂長期流轉(含轉讓)合同，二輪承包到期后，受讓方在按有關政策辦理相關手續(xù)后就可享有繼續(xù)經(jīng)營的權利。
其次，是對承包經(jīng)營權抵押的探索。
2012年首次提出土地承包經(jīng)營權的抵押權，農(nóng)戶憑農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證、發(fā)包方同意抵押的書面證明、同意處置抵押物的承諾等書面材料、償貸來源和證明、同意處置抵押農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的書面證明材料等即可辦理抵押貸款，解決了農(nóng)民融資抵押問題，對促進新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)育有重要作用。
二、制度創(chuàng)新的效果評估
溫州土地承包經(jīng)營權流轉制度創(chuàng)新方案邏輯和政策體系完整，比較符合當?shù)貙嶋H，取得明顯效果，具體體現(xiàn)在幾個方面：
（一）各項創(chuàng)新舉措進展順利
在政府積極推動下，土地合作社短時間內就得到普及。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年12月，溫州市累計組建土地合作社5 173個，其中屬于組建任務范圍內的4 995個。調查表明，在191個有效樣本中，表示組建了土地合作社的村莊占83.2%。截至2013年8月，全市有117個村基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作。在178個有效樣本村中，103個表示已經(jīng)或正在開展承包地確權，占村莊總數(shù)的57.9%。
（二）承包經(jīng)營權流轉水平上升
2012年，溫州市新增流轉面積5.84萬畝，全市家庭承包耕地流轉總面積達到82.07萬畝。農(nóng)戶調查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)戶中流轉出耕地的占63.36%，流轉入耕地的占10.64%，1.79%的農(nóng)戶同時有流轉出和流轉入的情況，僅有22.21%的農(nóng)戶沒有發(fā)生任何耕地流轉行為。流轉出耕地的124戶有效樣本中，流出期限在10年及10年以上的占到48.89%。
（三）規(guī)模流轉與專業(yè)農(nóng)戶得到發(fā)展
2012年末，在溫州市流轉后用于規(guī)模經(jīng)營的耕地中，經(jīng)營面積10～30畝的占24.89%、30～50畝的占8.60%、50～100畝的占10.18%、100～200畝的占10.49%、200畝以上的占11.41%。根據(jù)農(nóng)戶調查數(shù)據(jù)，62戶流轉入耕地的農(nóng)戶平均流入耕地面積為19.3畝。在調查的200個村中，48個村莊有流轉入耕地面積超過20畝的經(jīng)營戶，31個村莊有流轉入耕地面積超過50畝的經(jīng)營戶，占村莊總數(shù)的24%和15.5%。
（四）合作社等中介組織在流轉中發(fā)揮一定作用
在流轉入耕地的農(nóng)戶中，通過土地合作社、合作社或其他途徑(如村集體)所占比重約20%。調查村莊農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模最大的農(nóng)戶(農(nóng)業(yè)主體)中，合作社占了21.8%。
三、溫州改革試驗中的不足與改進方向
雖然溫州土地承包經(jīng)營權流轉制度創(chuàng)新取得一定效果，但在確權方式和過程、土地合作社作用發(fā)揮以及農(nóng)民認知和參與度方面仍存在明顯不足。
（一）農(nóng)民對“定量不定位”的確權方式存疑
溫州在改革探索中，先后提出過“定量不定位”的確權和經(jīng)營權“定量不定位”管理。從確權角度看，相對于重新丈量面積，農(nóng)民對定位與畫圖的需求更加明顯，甚至愿意為確權負擔相應的費用，要求確權“定量又定位”。
經(jīng)營權“定量不定位”管理強調按股(面積)分紅與分配征地補償，但其中存在邏輯矛盾：經(jīng)營權在流轉過程中的收益分配本來就是“定量不定位”的，租金、股金都是按面積確定的；如果是征地，實際已超出經(jīng)營權的范疇，是整個承包經(jīng)營權的退出，經(jīng)營權“定量不定位”管理辦法應該是不適用的。
“定量又定位”還是“定量不定位”實際就是對確權方式存在的確地塊與確股份之爭，前者強調承包戶權利的保護，后者強調耕地流轉與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的便利。2014年中央文件提出可以“可以確權確地，也可以確權確股不確地”。不考慮談判權利對權益的影響，確地與確股對收益權的影響較小。
從完善農(nóng)戶對承包地處置權能角度看，兩種確權方式的結果是截然不同的。如果確地塊，農(nóng)戶處置權的對象顯然是具體地塊的承包權與經(jīng)營權。如果確股份，那么農(nóng)戶處置權的對象只能是股份，而不是具體的承包地。在確股的情況下，承包農(nóng)戶甚至對承包地占有、使用的權利也得不到保證，出現(xiàn)權利的弱化。確權本身作用只限于明晰產(chǎn)權，做不到為產(chǎn)權提供保護，其效力還需要健全的制度來保障。
一種觀點認為，確股后農(nóng)戶如有用地需求，股份社依然可以通過調地的方式給予滿足。根據(jù)《土地承包法》，包括互換在內的土地承包經(jīng)營權流轉都應該建立在平等協(xié)商與自愿的基礎上。要保證調地符合農(nóng)戶的意愿，確股必須是基于農(nóng)戶的真實意愿表達。恰如股份公司是股東自愿帶產(chǎn)權清晰的個人資產(chǎn)入股成為按份共有的資產(chǎn)，確股應該是在確地基礎上的延伸，先有明晰的對承包地的產(chǎn)權，再基于農(nóng)戶意愿自愿選擇入股實現(xiàn)土地股份合作。因此，確地與確股不應該成為并列的確權方式，確股是確地基礎上的發(fā)展，要防范從易于操作、便于規(guī)模經(jīng)營等理由出發(fā)違背農(nóng)民意愿使用確股方式。
從調查情況看，很大比例的農(nóng)民與村干部不能接受按股分配征地補償?shù)霓k法。96名受訪農(nóng)戶中61.5%主張征地補償應該是占誰補誰；假設自家土地被征用，47名入社農(nóng)戶中的40.4%不同意按股分配補償，50名未入社農(nóng)戶中的50%不同意按股分配補償；145名村干部中的49%表示征地補償應該占誰補誰；假設自家土地被征用，158名村干部中的34.2%不同意按股分配補償。
（二）確權過程仍有待進一步做實
將確權分解開來，一方面是包括丈量面積、空間定位、畫圖、頒證等在內的事務性內容，另一方面則是對承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)性權利長久不變的承諾。后者是確權的本質所在。正如周其仁指出，“確權不是形式，而是一種關系的終結，它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關系的終結。”當確權對農(nóng)戶和村干部可有可無，確權后村集體依然有權利調整承包地時，確權就不是有效的。而且這種承諾當前又受到法律框架的制約，能否承諾、怎樣承諾、承諾的意義實際都不在地方政府的決策范圍。
僅就事務性內容來說，各項內容對農(nóng)民的價值也是不同的。
在大多數(shù)地區(qū)，二輪承包時已經(jīng)確定了農(nóng)戶承包耕地的面積，有的已做到四至甚至統(tǒng)一畫圖。確權過程中，實測面積可以解決耕地變動引起的證實不符問題，但僅限于此，確權對農(nóng)戶的價值依然有限。
據(jù)調查，農(nóng)戶更關注定位和畫圖等在承包經(jīng)營權的明晰、保護與繼承中的作用。以繼承為例，農(nóng)村青年人大量外出，很多人沒有從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)歷，對自家承包地的面積、區(qū)位等都缺乏了解。在土地財產(chǎn)性質越來越突出的情況下，如何保障子女對土地權利的主張，成為一些老年農(nóng)民的擔心。確權過程中對承包地進行定位，可以確保青年人將來知道自家的地在哪里。
不過，從調查情況看，多數(shù)地區(qū)僅限于原承包面積的再次確認，連實測都沒有，更不要說定位與畫圖。調查數(shù)據(jù)顯示，表示開展了確權的農(nóng)戶中，仍有12.2%表示沒有實測面積，有22.2%表示沒有做定位與畫圖；受訪村干部中39.6%表示本村確權中沒有實測面積，25.5%表示沒有定位與畫圖。
（三）土地合作社定位不清，未能發(fā)揮明顯作用
土地合作社一方面是具有經(jīng)營性質的市場主體，采取農(nóng)戶自愿加入的原則，另一方面又是全部集體土地所有者的代表。如何確保其代表集體的公共性與代表個體的私利性相互兼容本身就是理論與實踐難題。
例如，如果作為集體土地所有者的代表土地合作社掌握了發(fā)包權，其是否可以利用發(fā)包權挾制農(nóng)民加入土地合作社，從而違背自愿加入原則？實際上一些基層干部確實表現(xiàn)出借土地合作社重新獲得農(nóng)民承包土地的支配權、以統(tǒng)一開發(fā)利用的傾向。姑且不論在此過程中農(nóng)戶利益是否受損，這種傾向與確權內含的承認土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)權性質、保障農(nóng)戶對其所擁有的收益權、決策權是不相一致的。
此外，引入土地合作社的一個重要目的是構建新的土地管理主體，促進土地流轉，特別是規(guī)模流轉。這本身與農(nóng)戶的目標也不完全一致。
農(nóng)戶關心的是流轉的選擇權以及其后的權益保障等，規(guī)模連片流轉不構成農(nóng)戶的目標。應防止一些基層干部將促進規(guī)模連片流轉作為強制流轉土地的借口、將土地合作社變?yōu)閺娭屏鬓D的工具。
就調查實際而言，已成立的土地合作社很多徒有虛名，雖然覆蓋率高但真正發(fā)揮作用的比例卻很小。在46個表示參加土地合作社的農(nóng)戶中，41.3%表示耕地仍由自己經(jīng)營，23.9%表示自己流轉出去，只有34.8%表示土地交給了土地合作社。在148個受訪的村干部中，70.3%表示入土地合作社的地仍由原承包戶經(jīng)營(或自行出租)，只有28.4%表示土地由土地合作社統(tǒng)一經(jīng)營(或流轉)。
（四）農(nóng)民認知與參與度有待提高
溫州市在改革中全面推廣成立土地合作社，相關資料表明，2012年99.2%的行政村建立了土地合作社。調查表明，298戶中僅33.6%表示村里建了土地合作社，46.4%表示沒有建，還有20.0%表示不清楚。經(jīng)營權“定量不定位”管理是改革試圖引入的關鍵原則，調查數(shù)據(jù)顯示，118戶中只有5戶聽說過“定量不定位”，其中只有1戶能準確說出其含義。改革任務的執(zhí)行者村干部同樣也如此，171個村干部中聽說過“定量不定位”的僅占27.5%。另外，農(nóng)民與村干部對改革舉措的效力也缺乏認同。27.4%的農(nóng)戶認為確權后村里仍有權對其承包地進行調整，34.1%的農(nóng)戶認為將來村里還會調整承包地；27.4%的村干部認為確權沒有必要，24.3%的村干部認為確權后村里還有權調整承包地。
對改革舉措缺乏認同的直接結果就是村干部對群眾的發(fā)動以及群眾自身的積極性與參與程度都不夠。改革是利益的安排與調整，群眾參與過程就是利益達成一致的過程，缺少這個過程，改革很難做得扎實，改革的結果將來也必然不足以成為利益分配和糾紛處理的依據(jù)。
基于溫州改革試驗中存在的問題，筆者認為，應在以下幾個方面進行改進。
將保障農(nóng)民流轉權益置于制度改革與創(chuàng)新的核心
承包經(jīng)營權流轉要以需求為基礎。雖然，從中央到地方，從縣鄉(xiāng)到農(nóng)戶，各層次需求可能不完全一致，有時甚至相互矛盾，但土地承包經(jīng)營權流轉制度改革的基準應該是農(nóng)戶需要和利益，改革的方向不應局限于促進流轉，而應是更廣泛地保障流轉。
通過改革，既保障已發(fā)生和將發(fā)生的流轉的權益，更保障不流轉的土地權益，因為因生活方式選擇而不愿放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶將長期存在。以保障為核心推動改革，首要任務是按測量、定位、入冊上圖、頒證的要求將確權做實，承認承包經(jīng)營權的財產(chǎn)權性質，并提供產(chǎn)權保護承諾。集體和少數(shù)服從多數(shù)原則都應從這私人財產(chǎn)權的相關利益決策中退出。
（五）探索規(guī)模流轉的市場化機制
土地規(guī)模流轉往往因為個別農(nóng)戶拒絕流轉出現(xiàn)無法連片情況，進而影響農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這種情況的普遍出現(xiàn)甚至導致了對家庭承包經(jīng)營制度與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)關系的廣泛質疑。這也是很多地方干部對確權心存顧慮的原因，以及土地規(guī)模流轉中行政力量干預普遍存在的原因，從而侵害了農(nóng)民在土地流轉方面的自主選擇權，甚至可能對部分農(nóng)戶的生存發(fā)展帶來不利影響。
如前所述，規(guī)模流轉難以連片有經(jīng)濟上的內在機制，因此，要著力探索解決這一問題的市場化途徑。從機制上解決，關鍵在于降低對更高租金有內在需求的農(nóng)戶的保留租金。具體來說，有兩個途徑：一是通過就業(yè)安排提高其農(nóng)業(yè)投工的機會成本，二是針對流轉土地的老年農(nóng)戶定向提供補貼。
（六）堅持強化耕地用途管制，防止“非糧化”、“非農(nóng)化”
耕地流轉過程中出現(xiàn)的“非糧化”、“非農(nóng)化”趨勢通常被歸咎于農(nóng)業(yè)的低效益。從溫州及更廣泛的調查情況看，只要達到一定規(guī)模，農(nóng)業(yè)投資的回報率并不低。只是用于糧食生產(chǎn)的土地的單位產(chǎn)出價值及土地獲得的要素報酬(租金)相對于用在非糧或非農(nóng)經(jīng)濟活動而言會很低，而且這種差距幾乎不可能消除。
農(nóng)業(yè)的低效益不在于資本，而在于土地。因此，避免非糧化、非農(nóng)化不能靠限制土地流轉，關鍵是加強對流轉前后土地用途的管制與監(jiān)督，確保有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(規(guī)模經(jīng)營)的大戶或投資者能夠獲得土地，而那些有能力獲得土地的資本即使獲得土地也不能將其轉為他用。
本文原載于《湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2015年01期，有刪節(jié)。
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