——國家自主性的視角
摘要：精準扶貧不僅是國家特定政策的執行過程，也是國家通過扶貧資源再分配有效地融入基層社會，提升農村社會治理能力的過程。嵌入性機制設計是提升國家自主性和防止扶貧政策瞄準性偏離的必要手段。我國在精準扶貧中推出了3種嵌入機制：組織動員、干部駐村和項目下鄉。嵌入性機制與鄉村社會運行機制之間的沖突、嵌入性機制之間關系失調是扶貧資源分配中國家自主性流失的主要原因。國家嵌入式自主視域下的農村社會公共性建構和嵌入機制間協同是解決問題的主要出路。
關鍵詞：精準扶貧；嵌入機制；國家自主性；扶貧資源
黨的十八大以來，黨中央提出脫貧攻堅新戰略。習近平總書記指出脫貧攻堅“關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”。2013-2016年，中國農村貧困人口每年減少超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點[1]，中國的貧困治理取得舉世矚目的成就。同時，我們也必須理性地看待當前我國的脫貧攻堅形勢，精準扶貧政策進一步落實過程中還存在一些體制機制層面的障礙。為此，本文以嵌入式國家自主性為理論研究視角，從機制設計的理路反思精準扶貧政策運行中存在的問題，并提出解決的思路。
一、文獻梳理與問題提出
現有的關于精準扶貧的研究主要分為以下2個層面：
其一，對策類研究成果。這類成果主要從“問題對策”維度探討精準扶貧“最后一公里”的偏差，即瞄準性偏離問題產生的原因，尋求解決瞄準性偏離的機制和對策。靳永翥等從貴州省金沙縣的扶貧治理經驗總結出政府、市場和社會多元協同的扶貧機制。許漢澤等從云南的實地調研中發現精準扶貧過程中存在貧困戶識別的選擇性平衡、幫扶過程的“逼民致富”和貧困戶參與不足、扶貧管理的權責不匹配和體制僵化等問題；從河南的調研中發現扶貧駐村機制遭遇結構性排斥。陳成文等指出扶貧資源內卷化困境產生的3種機制：“權力效率機制”“政治合法性機制”和“信息網絡機制”。王雨磊認為精準扶貧瞄準貧困村、瞄準貧困戶、貧困戶核查的三重對焦機制中分別面臨福利均分原則、村莊政治結構以及扶貧考核壓力等3種障礙。汪磊等以精準扶貧和大數據之間的耦合性為研究視角，構建精準扶貧大數據管理平臺，試圖消除或減少扶貧機制中的信息不對稱。
其二，闡釋類研究成果。這類成果著重從政治過程層面，用不同的理論解釋精準扶貧的實踐困境，試圖建構中國本土化的解釋框架。李祖佩從國家自主性的視角分析涉農項目實踐過程中存在的精英俘獲和結構替代的問題。賀海波從國家能力的視角分析陜西省M縣精準扶貧中國家治理能力的3種樣態：國家內部的統領能力、國家對社會的認證與規管能力、國家的再分配能力與整合能力。呂方等從中國農村發展和轉型的歷史語境來審視精準扶貧，著力構建中國國家貧困治理體系。黃愛教從促進和保障人權的三維訴求：消除貧困、發展權利和幸福權利來分析精準扶貧的價值合理性和現實阻力。楊帆等從社會發展的整體思路出發，構建了一個“資源、技術、制度和文化”兩兩互動、四位一體的精準扶貧分析框架。
目前社會治理領域有一個值得關注的現象，即當社會治理層面出現一些矛盾和沖突時，相關研究領域的專家馬上回應，力求提出科學合理、行之有效的解決辦法。當所謂“對癥下藥”的辦法付諸實施時，新的問題又接連出現。產生這一現象的主要原因可能是人們忙于解決表層社會問題，而忽略了由社會問題到政策問題的建構過程中技術異化的現象。在精準扶貧的實踐問題及相關瞄準偏差研究中，技術研究進路將問題域鎖定在“偏差產生機制和構建何種瞄準機制”的范圍內，這種研究進路為貧困治理作出巨大貢獻，然而其本身存在一定的局限性。技術化瞄準機制簡約化和通用性的理性要求與社會環境復雜多變的現實運行狀態之間的矛盾，決定了技術化的機制設計不可能完全解決扶貧政策瞄準偏離的問題。本文結合以上兩種研究思路的長處，針對對策性研究的局限，從政治過程視角闡釋精準扶貧過程中存在的機制間失調問題，并試圖提出解決問題的思路。
從上述文獻梳理來看，學界同仁對精準扶貧的研究主要運用國家與社會關系、國家基層政府鄉村社會之間關系和鄉村治理主體之間的關系等分析框架。然而，扶貧資源是國家公共財政的一部分，精準扶貧作為一種特定的貧困治理方式不僅僅是特定國家政策運行過程中不同主體間利益博弈的過程，而且是國家通過政策落實提升自主性，實現國家利益、彰顯國家公共性的過程。因此，扶貧資源的合理投放、分配正義問題是精準扶貧政策落實過程必然面臨的核心問題之一。在國家自主性研究視域下，扶貧資源的合理有效投放、分配正義問題主要追問的是在何種程度上國家是一個自主性的實體，能夠把自己的政策偏好上升為權威行動，精準落實于社會的基層政治過程。李祖佩先生較早提出用國家自主性理論視角來分析涉農項目運作過程的實踐困境，然而，李先生研究的局限在于只是利用國家自主性理論為涉農扶貧項目基層落實面臨的困境提供一個解釋的框架，并未能用國家自主性的相關理論來解決現實問題。本文進一步提出嵌入式國家自主性的理論工具來分析和解決扶貧資源分配中機制失調導致的瞄準性偏差問題。
二、嵌入式自主與精準扶貧：理論淵源和分析框架
20世紀70年代中后期，西方比較社會科學研究領域興起了一股新的“潮流”，即眾多領域的學者把目光投向國家，重新認識國家在經濟發展與社會變革中的主體地位與重要作用。此后，各種思想不斷交織、碰撞，最終導致在20世紀80年代形成一個新的學術流派“回歸國家學派”。回歸國家學派的主要代表人物有西達·斯考切波、斯蒂芬·克拉斯納、邁克爾·曼、彼得·埃文斯等。這些學者觀點的共同之處在于堅持把國家視為獨立的行動主體，強調國家自主性與國家能力。回歸國家學派拋棄社會中心論的理論假設，重新把國家拉進西方社會科學研究的視野。根據其主張，國家自主性指作為在特定的領土內壟斷暴力行使權的強制性組織，國家可能會為尋求長遠的公共利益或其他政治目的而確立并追求一些超越社會利益集團尤其是強勢利益集團利益的目標。
國家自主性并非是任意政府體系中的一個永恒不變的結構性特征，它受到國家與社會的關系、政治體制、國家能力等相關因素的制約。英國學者邁克爾·曼在1984年發表的“國家自主權力的起源、機制和結果”一文中提出兩個層面的國家權力：專制型權力（despotic power）和基礎性權力（infrastructural power）。國家的專制性權力，指國家精英可以在不必與社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍；國家的基礎性權力，指的是國家事實上滲透社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力。專制性權力越強的國家對社會的控制越強。然而，這并不意味著國家力量的強大，而恰恰可能是國家失敗的源頭。國家自主性的強弱更多地依賴于國家的建制性權力。在政府管理過程中國家基礎性權力主要包含以下3個維度：首先，滲透力量，即國家進入社群并具備與民眾直接互動的能力；其次，汲取力量，即國家從社會中汲取資源的能力；最后，協商力量，即政府和其他社會力量進行高度戰略性和制度化合作的能力。
國家獲得自主性之后的問題是用什么方法把自主性轉化為有效的社會管理能力。彼得·埃文斯提出了“嵌入式國家自主性”理論。他指出“在把國家找回來的同時，不把社會踢出去”。國家并不反對社會，而是國家透過各種政策網絡嵌入社群，實現與社會的充分合作，以便完成事關國家長遠發展的政策目標，推動社會繁榮發展。中國改革開放40年的經驗表明，建制性的強國家對于社會政策的有效執行起著強大的推進作用。
從嵌入式國家自主的視角審視精準扶貧的運行過程，可從以下3個方面著手：（1）在組織結構層面的體制嵌入。組織結構設計的體制嵌入指的是組織中各單位之間的結構性聯系，包括組織中各單位的聯結方式、聯結所依靠的組織運行制度的安排等。在精準扶貧政策基層執行過程中，中央政策能否順利通過層層政府組織性過濾達到基層社會，關鍵在于相應的組織結構保障。為了精準扶貧政策的有效落實，從中央到地方都出臺了一系列的加強層級、部門之間溝通合作的嵌入機制，通過構建有效的網絡聯系和過程，以支持信息在群體內部和群體之間的流動，從而提高扶貧政策落實的有效性。（2）行為主體及主體間權力關系滲透。精準扶貧的真正對象是人，是貧困戶。扶貧政策精準落實的關鍵要素不是財政支出的扶貧款項或者與其相對應的一套分配政策或程序，而是其執行主體。精準扶貧的執行主體是各級扶貧辦的工作人員、“駐村干部”、貧困村的支部書記、村長等一些掌握公共權力的“代理人”。這些代理人的素質以及代理人之間的嵌入性關系的處理是扶貧政策落實的關鍵要素之一。（3）基層政府與鄉村社會互嵌協商機制。協商機制是政府與社會關系互動的重要連接點，通過自上而下、由內而外的官僚組織體系，政府主導公共資源的流向與配置，實現對社會行為的有效干預。雖然鄉村社會的“自治”傳統和鄉土邏輯一定程度上給予了鄉村阻礙國家滲入的力量，但在實際公共資源再分配過程中，國家干預的時機與結構環境會影響“鄉村力量”組織策略與行動偏好的選擇如抵制、合作以及依附等。作為互動的主體，不僅相互嵌入，而且深深地嵌入與其所處的結構環境之中。這不僅是因為結構環境對基層政府和鄉村精英的行為有著外部性的壓力，政府需要通過不斷的變通和適應式的嵌入來獲得合法性，而且因為基層政府精準扶貧的目標實現有賴于嵌入式的互動。基層政府通過改變政策、改變行為和改變規范等一系列適當的制度安排的方式，來影響和左右“鄉村力量”的行為。
三、扶貧資源分配的嵌入機制及國家自主性流失
國家的意愿源于國內民眾意愿的集合。國家自主性指的是國家撇開一些特殊利益集團的游說和阻力，回應民眾利益需求，追求和貫徹“自己”意愿的能力。在精準扶貧政策過程中，國家通過嵌入性機制設計來確保扶貧資源的精準、公平分配。然而，特殊利益集團總會通過各種方式影響國家對資源和價值的分配，以便實現自身利益。
（一）組織動員、“霍桑效應”與“文本脫貧”
為順利完成脫貧攻堅任務，國家設立了扶貧小組與日常行政機構互嵌合作的高度動員式組織網絡。（1）嚴格的組織層級扶貧目標任務責任制。從1996年開始，中央政府決定各項扶貧資金下達到各省（區）市，實行扶貧資金、權力、任務、責任“4個到省（區）市”。為應對精準扶貧的戰略部署要求，2015年底中央召開扶貧開發工作會議，要求貧困情況嚴重的省（自治區、直轄市市）政府簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀。2016年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，進一步加大扶貧工作考核力度。（2）橫縱聯合的組織嵌套機制。在縱向組織層級看，從中央政府到各級地方政府，建立了一個上下對口、整體聯動、人員穩定、職責專屬的龐大扶貧機構，即從國務院扶貧辦公室到省、市、縣扶貧辦，鄉鎮設扶貧專干。從橫向組織間協調機制看，從中央到地方各級政府都建立由主要領導帶頭管理的跨部門扶貧開發領導小組。各層級的扶貧開發領導小組主要負責組織調查研究，擬定扶貧地區經濟開發的方針、政策和規劃，協調解決開發建設中的重要問題，督促、檢查和總結交流經驗。這種議事協調機制與科層制相互嵌入合作的組織結構充分保障了精準扶貧政策落實所需的資金、人員、機構等物質基礎。在此機制運行下，我國扶貧領域取得了舉世矚目的成就。然而，這種橫縱聯合的組織嵌套機制也面臨一些矛盾和難題。這種以小組機制嵌入日常科層組織的體制常常以運動型治理的方式解決結構性貧困等大難題。作為目標管理制度的“扶貧軍令狀”與互嵌型壓力體制結合之后更加劇了壓力的傳導機制。
地方政府面臨上級政府“一票否決”式扶貧任務，并隨時接受工作檢查。在扶貧宣傳、貧困戶識別與上報、扶貧績效考核等多重重壓下，疲于應付。地方政府一般會通過兩種方式來應付：（1）選樹典型制造霍桑效應。“霍桑效應”即“被試效應”，它是指工人們對自己“被試”身份的心理認識而導致行為超出常規，最終帶來生產效率的提高。精準扶貧過程中的“霍桑效應”是指中央政府基于推動扶貧政策在地方的創新和落實，鼓勵和激勵地方以試點的方式進行政策創新，而試點區域的地方政府為爭取中央政府的優惠政策和上級政府的高度重視，集中本地優勢資源確保試點成功。然而，在試點推廣過程中，人們則客觀地感受到試點經驗的普適性大打折扣，陷入政策創新過程的“試點成功難推廣”的困境。（2）文本脫貧。有的學者在基層調研中發現，為完成年度考核評價任務，大部分地方政府每年都會按時上報年度脫貧人員名單。在信息不對稱條件下，地方干部擁有信息優勢，上報貧困戶脫貧情況中存在一些瞞報和夸大脫貧事實的行為。
（二）干部駐村、“權力懸浮”與“梅佐喬諾”陷阱
根據《關于做好新一輪中央、國家機關和有關單位定點扶貧工作的通知》（國開辦發[2012]78號）和中共中央組織部、中央農村工作領導小組、國務院扶貧辦《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》（組通字[2015]24號）等相關文件精神，各地積極選拔優秀黨員干部駐村扶貧。截止到2015年，全國各地大約向貧困村派駐12.79萬個工作隊，干部48萬人。這就形成了干部下鄉與村組干部相互配合推進精準扶貧的嵌入機制。具體表現在以下3個層面：（1）理念方法嵌入。“駐村書記”大多都是從各級機關中遴選的優秀年輕干部，其中不乏農村工作經驗豐富、涉農專業技術特長鮮明的優秀人才。他們融入和指導農村治理，能激活陳舊保守的農村“兩委”組織的工作熱情，給鄉村治理帶來新的理念、思路和方法。（2）權力關系嵌入。駐村書記與村“兩委”之間是指導與被指導的關系。駐村第一書記進村后，對村集體的黨建、扶貧以及日常各項工作起到監督和指導作用。如在精準扶貧政策實施中，貧困戶識別和建檔立卡是核心環節。第一書記到任后，要對現有村里現有的貧困戶進行摸底排查，以便排除一些不符合標準的所謂“貧困戶”。（3）稀缺資源嵌入。借助派出單位的支持，“駐村書記”在鄉村基礎設施建設和發展新型產業方面給予村莊很多支持。尤其是一些“實權”強勢部門如市委市政府、財政局、發改委等派出的干部受到村里干部群眾的青睞。對于村干部和村民來說，“駐村書記”是“特派員”，擁有很多政治資源，可以幫助村里申請到更多更好的扶貧項目。
駐村機制的初衷在于通過政黨權力的進一步嵌入，加強農村基層組織建設，解決農村“軟、散、亂、窮”等突出問題。具體運行過程中，確實也取得了巨大的成效。但鄉土社會的固有權力場域有很強的排外力量，駐村干部形式上的派駐并不一定意味著實質上的權力掌控，在一些地方存在國家權力懸浮的問題。比如，有專家深入調查發現，由于駐村第一書記的權力監督嵌入影響到鄉村干部的現實利益，一些村干部不配合工作并想方設法把駐村書記趕走。駐村第一書記到村后想要很好地開展工作就不得不依賴原有村干部的支持和配合。村民和村干部對第一書記則持有功利性的看法。對于一些實權部門下派的干部、能給村里面帶來立竿見影扶貧項目和資金的干部高看一眼，讓其實際參與鄉村治理。對于一些只是監督卻不能帶來實際利益的干部則百般排擠。這些不能給村里帶來利益的干部只能干一些“建檔立卡回頭看”、統計表格填報等“面上”工作，事關村里發展重大決策事項如脫貧規劃、扶貧項目的具體落實等則沒有實質上的參與權。村民對扶貧干部功利化的認識以及這種“等、靠、要”的觀念很容易使鄉村發展落入“梅佐喬諾陷阱”。“梅佐喬諾陷阱”指的是貧困地區農村經濟發展依賴中央和上級政府財政資金的投入，但恰恰是這種特殊幫扶的政策促使村莊形成與其資源稟賦不相適應的經濟增長方式和產業結構。當扶貧政策逐步撤出后，鄉村仍然不能形成持續的經濟增長動力，社會事業供給乏力，出現了“越扶越貧”怪象。
（三）項目下鄉、精英俘獲與民意替代
項目制作為一種自上而下的公共資源配置方式，從20世紀90年代中期分稅制以來逐步推廣，最終溢出財政領域成為國家治理和貫徹落實中央政策的一種重要機制。相較于傳統的科層制資源分配方式，項目制的突出優勢在于其工具理性突出，具備明確的專項目標、清晰的預算結構、嚴格的過程管理和審計監督，能更大程度上確保資源投放的高效和精準。2001年中央召開第三次扶貧工作會議，頒布了《中國農村扶貧開發綱要》，黨和國家決策層更加重視扶貧開發工作，大量的扶貧資金以各種項目的名義投放到貧困地區的基礎設施建設（如道路、基本農田建設、小型水利工程）和農村基礎教育、醫療衛生等農村基本公共物品供給領域。
在扶貧項目運作過程中，中央和上級政府對貧困地區的治理和管控實現了由科層式邏輯向市場競爭機制的轉變。在扶貧項目運行過程中，通過專項目標設定、村莊自愿申請、招投標立項、項目監管、考核評估等環節，上級政府對村莊實行嵌入式管理。主要嵌入機制包括：（1）市場嵌入機制。項目制的運行邏輯是上級政府通過設立項目，下級政府申請項目獲得財政轉移資金來搞地方建設。與以往的行政指令性分配方式不同，項目制通過自上而下的資源配置與自下而上的資源爭取相結合，將市場競爭機制引入到扶貧資源的投放過程，提升資源的效率。（2）技術理性嵌入機制。扶貧項目運行過程是財政資源按照中央要求向基層配置的過程，同時也是中央和上級政府對基層進行技術控制和監管的過程。中央或上級政府通過“項目”發包、打包、抓包的技術方式對農村實現專項財政資金轉移支付。扶貧項目申請實行“村級申報、鎮街初審、縣級審批”的申報流程。項目運行中有精細化的資金管理制度、科學的流程設計和嚴密的立體監管，這都促進了扶貧資金分配的科學、合理和高效。
扶貧項目的科學化管理增強了決策層對于基層的管控，進一步壓縮了基層“靈活應對”的空間，但同時也帶來了管理的難題。項目制本身的技術理性要求與基層社會的鄉土邏輯存在諸多不貼切之處，導致扶貧項目出現瞄準性偏離問題，如精英俘獲和民意替代等。精英俘獲指在扶貧項目實施過程中，地方精英憑借其自身具有的參與經濟發展、社會改造和政治實踐的機會優勢，支配和破壞村莊發展計劃，扭曲和綁架了發展項目的實施目標進而影響了村莊發展項目的實施過程和實施效果。扶貧項目的社會實踐過程顯示，在基層社會中擁有相對的資源優勢或地位優勢的少數人，如鄉鎮政府及其工作人員、承包商、村干部、村莊中的能人等在扶貧資源的分配中占有更多的優先權，他們或憑借監管權，或憑借經濟、社會資源的固有優勢在扶貧資源的分配中分得更多利益，導致扶貧項目瞄準性出現嚴重偏離。“民意替代”是指在扶貧資源和資金的分配使用過程中，地方政府不會隨意地“由民作主”而往往會“為民做主”。為了實現顯性的政績他們可能會申報一些與貧困戶切實利益不太相關的項目。在地方政府看來，繁多而雜亂的底層民意與項目制中扶貧項目的指南有很大差距，如若一味聽從底層民意則會嚴重影響項目申報效率。因此，他們會綜合協調政績考核、自身可利用的政治和社會資源、村莊意見領袖們的訴求、貧困戶的利益訴求來制定扶貧項目的申報計劃。這樣，貧困戶的利益訴求被排在最后，在扶貧資源分配中獲得感也最少。至此，扶貧項目的瞄準性偏離進一步擴大。
四、有效貧困治理與國家自主性提升
彼得·埃文斯提出國家的“鑲嵌自主性”（embedded autonomy）理論強調國家與社會的互動和滲透。國家力量有效滲入社會的前提是國家制定的相關政策要嵌入到特定的社會結構和社會文化之中，與基層政治力量建立互動良好的人際關系網絡。也即在國家自主性的建構中，國家需通過一系列復雜的制度安排，匯聚個體行為并引導其形成所期望的秩序，這就是機制建設。機制建設屬于國家建設，“對于某一特定領域中的兩者關系而言，機制是因，秩序是果，因此，失序在很大程度上是由相關機制的無效導致的”。精準扶貧中存在的問題源于當前我國精準扶貧的3種機制，即組織動員、干部駐村和項目下鄉三者之間以及這三者本身與我國政治和社會運行中的其他機制間的協調出現了問題。這種機制間關系的失調是精準扶貧政策瞄準性偏離的癥結所在。現有的關于精準扶貧機制建設的文章大多從組織動員機制、干部駐村機制、項目下鄉機制三者中的某一種機制為中心展開研究，發現問題并提出相應的解決對策。然而，對于現實的貧困治理過程來說，則是3種機制相互交融，共同發揮作用的過程。各級政府往往出“組合拳”，同時運用，3種機制來優化扶貧資源配置，解決復雜的農村貧困問題。從機制協調層面解決上述問題應從以下兩個方面著手：
（一）國家嵌入式自主下的農村社會公共性建構
國家自主性的強大并不只是意味著國家機構對社會的全面滲透，也不僅僅是成功地汲取資源，維持正常運轉。它還包括為特定目標恰當地分配公共資源、實現公共善治的能力。嵌入式國家自主性建設所要達到的目標是國家有效嵌入社會，政府官員能從公共責任倫理的本位出發，按照自己的偏好執行決策細則，并能在此過程中規避強勢社會力量的過度干擾。在精準扶貧政策制定和執行的過程中，國家自主性的彰顯主要體現為國家有能力制定和實現公共資源的再分配，使得扶貧資源能精準地覆蓋到貧困人群，避免出現“文本脫貧”和“精英俘獲”等資源分配不到位和不公平的問題。國家標準化、程序化的扶貧政策下鄉首先是打破了村莊原有的社會合作模式，鄉村的互助傳統日漸消弭。然而，鄉村公共空間并沒有隨著國家資源下鄉而建立起來，反而消解了村莊原有的公共性。貧困治理既要求精準化，又必須有可持續性。扶貧項目下鄉并不僅僅是精準地發現誰是貧困戶，然后把資源直接給他，整個貧困治理的環節就結束了。這種簡單的運動式治理思維只能把部分農民“慣壞”。扶貧項目落地遭遇“精英俘獲”，但這并沒有招來大部分村民的反對。因為缺乏公共意識的個體農民把扶貧資源當作“唐僧肉”，誰能多占一點算是有本事。這就導致了農民在國家貧困治理過程中的主體性缺位。任何一種治理機制都不可能單獨發揮作用，它往往需要同其他機制一起互相依賴、互相促進，進而形成廣泛的治理體系。農民主體性的缺位導致扶貧政策機制失去了精準落地的環境支撐。“只有當村莊具有公共性，有能力形成公共意志，這個村莊才有能力真正利用各種資源最有效地建設自己的美好生活，達到善治。”
扶貧資源分配的正義問題是精準扶貧政策落實過程中的元問題。“為了在現實中讓‘公’真正地形成，就有必要使‘私’成熟起來。”“私”成熟的標志便是以理性獨立主體在公共生活中的“公共討論”和“共同協作”行為習慣的養成。具體到精準扶貧政策落實過程主要指的是通過“活私開公”，確立公共討論規則、議程和場所來提高扶貧政策制定和執行過程中普通民眾的參與度。雖然有國家明文規定扶貧政策過程中公民的參與權，但一些地方政府及其官員認為普通民眾素質低，不能提出較好的政策建議。或者有些干部認為，從個體偏好出發的單個民眾建議與扶貧政策制定和執行所需要的“公共判斷”相差較遠，沒辦法把普通民眾的個體偏好很好地融入政策議程。再加上社會強勢力量的干預，普通村民在鄉村貧困治理中往往失去話語權，扶貧資源可能會落入強勢社會力量及其裙帶關系的囊中。如有學者調研得知在農村家庭有無村干部對于農戶“是否參與扶貧項目，是否主動爭取扶貧項目”有顯著的影響。在精準扶貧政策落實過程中如何“活私開公”的關鍵在于正確處理農戶個體偏好與扶貧政策過程所需“公共判斷”之間的關系。如果只是原則上規定每個農戶都有參與扶貧政策制定的權利，村民在此原則下的個體偏好表達只是個人意見。這些個人意見只有在公眾討論中成熟為公共意見，才具有公共性，才有可能成為公共判斷并進入政策議程。為此要充分發揮基層黨組織的作用。由村社黨組織具體領導，搭建村民公共討論的平臺，成立村民議事會。基層政府要為村民議事會的正常運行提供必要支持如場地、人財物和技術方法等。對于議事會組成人員要進行嚴格科學的篩選，村干部不能超過人員總數的50%，每個村小組都要有成員進入議事會，要充分覆蓋到村中不同層面的村民群體。基層黨組織和政府的職能定位在于掌舵而不劃槳，在議事會的具體參與者、討論議題、討論程序上不做過多干預，只是起維持公共討論總體秩序的作用。通過村民議事會的公共討論，農戶可以親自參加精準扶貧政策的制定、修改和解釋、再解釋過程，每一個農戶都能進行基于自己的公共判斷的理性活動。通過村民議事會討論的公共意見可以直接進入基層黨組織和政府決策議程，農村社會公共性的建構為精準扶貧政策的落實提供堅實的基礎。
（二）嵌入機制間協同與貧困治理的有效性
回歸國家學派的學者琳達·維斯、約翰·霍布森和彼得·埃文斯等在論述東亞日本、韓國等國的戰略性國家能力來源和建制性能力增強時提出“治理式互賴”的重要性。“治理式互賴”用來指政府與市場、國家與社會之間高度的相互依賴關系。國家和政府在其中扮演高級合作者的角色，重點在于著力提升國家的社會滲透能力和集體協調能力。用嵌入式國家自主性理論來審視精準扶貧政策過程，可以發現中央和各級政府設計干部駐村、項目下鄉等扶貧機制的初衷是為了提高國家對社會的滲透能力，增強扶貧資源配置的效率和公平、公正。然而，事實證明，僅僅從提高滲透能力方面入手并不足以增強國家自主性。我們還必須注重提高國家在協調、整合不同嵌入機制間關系的能力。
機制間的關系變異是機制運行變異的重要原因。精準扶貧的整體效果在很大程度上取決于不同嵌入機制之間的協同。如上文所述組織動員機制下形成的政績考核壓力讓駐村干部進村后一味地靠外在的關系網絡拉資源、找項目，而忽視村莊資源稟賦與引進項目的契合度，導致村莊發展落入“梅佐喬諾陷阱”。村莊之間經濟發展程度不同，承接項目的能力也有較大的差別。組織動員的壓力機制與項目制“結合”后也容易產生扶貧政策落實中的“扶富不扶貧”現象。如此，精準扶貧的3種嵌入機制背離了相互協同的初衷而相互消耗。在精準扶貧的3種嵌入機制運行中，組織動員機制成了3種嵌入之間中的主導機制、支配性機制，而干部駐村和項目下鄉成了輔助機制和被支配性機制。這是產生目前各種怪象的根本原因。
機制間協同是指為實現預定的政策目標，政策參與主體通過實時分享信息、交流工作進展情況等“溝通—競合—協同”的合作方式，實現優勢互補、資源整合的機制運行模式。精準扶貧過程中時刻存在破壞3種嵌入機制之間相互依賴、平等協作的機會主義行為。國家必須通過治理創新來改變3種嵌入機制運行中形成的支配與被支配的關系，讓嵌入機制間回歸互賴、平等協作的合理運行關系模式。因此，構建3種嵌入機制之間獨立、平等、互賴的協作與監督關系是解決問題的出路。（1）夯實干部駐村機制，提升駐村第一書記監督滲透權。基層各市、縣政府要賦予駐村第一書記全方位的扶貧政策制定、參與和信息知情權。駐村第一書記要切實承擔起監督扶貧項目運行、收集和反映民意的職責。駐村第一書記要通過細化和落實扶貧項目信息公開制度，落實村內重要事項的“四議兩公開”制度。要通過落實信息公開制度讓村民有效監督村干部，打破農村干部與地方政府之間基于“信息權力”的壟斷而形成的利益共謀，并借此進一步嵌入鄉村微觀權力運行結構和過程，破除“權力懸浮”現象帶來的扶貧資金分配中一些干部優親厚友、暗箱操作等問題。（2）釋放組織動員帶來的考核壓力，保持組織動員和項目下鄉兩種機制之間若即若離的互動關系。當前扶貧效果考核中注重顯性的脫貧人數和短期的脫貧成果是扶貧嵌入機制合作變異的根源。因此，要構建多元化的扶貧績效和扶貧項目考核評估機制，把貧困戶滿意度、扶貧成效的可持續性、扶貧項目的長遠意義等指標加入扶貧績效考核體系，要把精準扶貧與落后村落整體公共服務水平、經濟發展潛力聯系起來，把貧困戶本身的長遠發展潛力作為扶貧績效的核心指標。而且最重要的是要把這些“柔性”的公共服務指標變成基層政府官員剛性的晉升指標。同時，要保持扶貧專項計劃獨立運行的技術理性特征，嚴格把控扶貧專項資金的使用和管理，引入第三方機制對扶貧專項落實情況進行考核評估，盡力避免扶貧項目在組織動員機制的壓力下形成異化現象。
總之，精準扶貧政策的落地必然伴隨著多元行動主體的競爭、對話、協商。政府單打獨斗、單向強制沒辦法解決扶貧過程中的瞄準性偏離問題，而社會力量的無序參與和介入同樣會導致扶貧資金的“精英俘獲”問題。嵌入式國家自主性理論指引下的嵌入機制建設以及嵌入機制間的協同才是解決問題的出路。
原載于：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2018年第3期，第90-97頁
作者簡介：穆軍全，西北農林科技大學馬克思主義學院講師；方建斌，通訊作者
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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