原題：政農關系視角下扶貧合作組織名實分離的過程與邏輯——基于Y縣扶貧互助社的分析
【摘要】本文以Y縣為例，從政農關系角度探討扶貧互助社“名實分離”的內在邏輯。研究表明，壓力型體制下地方政府與農民之間的利益存在較大張力，這是造成扶貧互助社“名實分離”的深層原因。受資金逐利本性驅動，扶貧互助社“名實分離”和資金安全問題的顯現具有一定必然性和合理性。在壓力型體制下，地方政府優先從政治角度出發將“不出事”作為必須完成的“硬指標”，將扶貧互助社納入科層體系加以控制，在徹底規避資金安全問題和社會穩定風險的同時，進一步強化了扶貧互助社的“名實分離”問題。
【關鍵詞】扶貧合作組織；名實分離；壓力型體制；政農關系
一、引言
2006年5月，國務院扶貧辦和財政部聯合啟動貧困村互助資金試點：以財政扶貧資金為引導，由村民自愿按一定比例繳納互助金，在貧困村建立民有、民用、民管、民享、周轉使用、滾動發展的生產發展資金，以便緩解貧困地區脫貧致富面臨的資金缺乏問題。［1］至2013年底，全國28省共建立2.07萬個貧困村互助資金，覆蓋194.54萬人，資金規模達到49.63億元。［2］扶貧互助社是貧困村互助資金的組織載體，它屬于以扶貧為核心目標、以資金合作為主要內容的農民合作組織，是一種特殊的合作金融組織。相關研究指出，扶貧互助社的制度設計體現了合作型反貧困理念，有助于實現政府扶貧供給與貧困戶需求的有效銜接，降低政府扶貧資源向貧困社區傳遞過程中的交易成本，進而通過農戶間的互助合作提高扶貧效率和貧困瞄準度。［3］
然而，經過近十年的實踐發展，扶貧互助社普遍出現了“名實分離”（偏離扶貧目標、偏離合作方向）問題，呈現出與制度設計初衷漸行漸遠的趨勢。這個問題引起了學術界的廣泛關注和討論，其中聚焦于制度環境尤其是政府與扶貧互助社關系的研究取得了頗有解釋力的研究成果。例如，黃承偉等認為，政府與扶貧互助社的權利邊界不清晰、不合理，可能導致農民權利被剝奪、資金安全與風險控制難度加大等問題；［4］陸漢文等基于河南、安徽試點調查指出，政府偏重于保障資金安全，忽視對農民的賦權，是導致扶貧互助社難以充分發揮其功能的重要原因；［5］寧夏等對河北和云南4個扶貧互助社的調查表明，政府未能引導扶貧互助社強化針對貧困戶的政策和特殊措施（如配股、贈股等），無形中提高了貧困戶入社的門檻。［6］細致梳理可以發現，這些研究注意到政府行為對扶貧互助社的巨大影響，找到了扶貧互助社“名實分離”的重要直接原因。但不足之處在于，這些研究將政府視作外生變量，沒有進一步揭示出政府的行為邏輯，因而無法闡明扶貧互助社“名實分離”的具體過程和深層邏輯，難以解釋政府何以會促使自身主導設計的扶貧合作組織發生背離其初衷的蛻變。鑒于此，本文以Y縣扶貧互助社為案例，以政（政府）農（農民）關系為切入點，試圖從“政府”中細分出地方政府，通過分析壓力型體制下地方政府與扶貧互助社的互動過程及行為規律揭示出扶貧合作組織“名實分離”的過程與邏輯【若無特殊說明，本文所用資料均來源于2012年5月10日—25日和2014年8月14日—29日對Y縣的實地調研】
二、Y縣扶貧互助社的“名實分離”過程
Y縣是全國開展扶貧互助社試點最早的縣之一，下轄56個鄉鎮，有108萬人。截至2014年9月，Y縣共建立64個扶貧互助社，其中41個先是按照全國統一設計由入社農民自我管理，后由縣扶貧移民局調整為由其下屬事業單位扶貧互助指導監督中心（以下簡稱“監管中心”）實施受托管理（托管），清晰反映出政農關系視角下扶貧互助社“名實分離”的困境，對于認識全國范圍內扶貧互助社的發展及揭示農村治理問題具有典型意義。本文主要依據這41個扶貧互助社的調查資料進行分析。
（一）自我管理階段“名實分離”和資金安全問題初現端倪
自2006年啟動試點至2012年實施托管這段時期，Y縣扶貧互助社處于政府指導監管下的自我管理階段，其具體特征包括：政府就運行規則提出總體要求并進行外部監管；具體負責日常運行事務的扶貧互助社管理人員由社員民主選舉產生（村兩委干部不得兼任管理人員）；互助資金量化為股份，限定每戶至多入兩股，頒發股權證，設置保護窮人利益的配股和贈股；貸款按照商業化機制操作，借款利息略高于當地信用社貸款利率，以形成對富人的“擠出效應”；有嚴格的再貸規定和小組聯保約束；入社退社自由。試點取得了良好效果，呈現出較大活力，成為在全國頗具影響的典型模式。
2007年，Y縣成立監管中心,具體負責扶貧互助社的指導與監管工作。其為全額撥款事業單位，隸屬縣扶貧移民局，代表政府與扶貧互助社打交道,主要通過不定期檢查、月度財務報表等方式監測扶貧互助社運行情況，對扶貧互助社具體運行事宜不予干預。
這一階段，扶貧互助社“名實分離”問題和資金安全風險已經開始露出端倪：資金主要被富裕農戶控制利用，疏離貧困人口；窮人參與弱化，偏離互助合作方向；大額資金被少數人用于少數項目投資，安全風險增加。［7］
在這樣的背景下，Y縣扶貧移民局2012年開始實施托管制度，扶貧互助社與監管中心的關系隨之發生重大變化。
（二）托管制度實施與“名實分離”問題的凸顯
1.托管制度實施的組織基礎：政農關系的科層化
Y縣托管制度的組織基礎是縣、鄉、村三級縱向管理體系（“縣監管中心-鄉鎮管理站-村扶貧互助社”）：監管中心負責全縣扶貧互助社的日常管理和監督，并代理各個扶貧互助社的會計業務；鄉鎮管理站負責本轄區扶貧互助社日常監管工作；村扶貧互助社負責具體業務，村支書擔任監事。與三級管理體系相配套的制度安排有：工資績效考核制、定期報賬獎懲制、崗位責任制和“三金”專戶管理制。
首先是工資績效考核制。監管中心將扶貧互助社管理人員工資分為基本工資和效益工資兩部分，基本工作總額每月按照當月利息收入的25%領取，效益工資每半年領取一次，原則上按照每月利息收入的5%計付。若不良借貸達到一定比例，則扣減效益工資。
其次是定期報賬獎懲制。扶貧互助社管理人員每月按時向監管中心報賬。若無法按時報賬，就對扶貧互助社管理人員進行罰款，罰款金額為每次每人100元。扶貧互助社將每月收取的利息提交給監管中心專戶儲存，分社核算管理。
再次是崗位責任制。扶貧互助社主任繳納1000元、報賬員繳納800元崗位風險金。所有管理人員向扶貧互助社繳納不低于借款總額2%的入社資金，其入社憑證交由監管中心代為保管，以備承擔資金借貸風險損失。
最后是“三金”專戶管理制。監管中心設立專戶，統一管理扶貧互助社的“三金”（公積金、公益金、借款風險金），用于調控全縣扶貧互助社的退社取現風險，確保資金安全與農村社會穩定。
由此，監管中心實現了對扶貧互助社的有效控制，雙方關系呈現出科層化的特征。
2.政農關系的科層化對扶貧互助社“名實分離”的影響
委托管理的實質是監管中心將扶貧互助社納入科層化管理體系，通過全面行政控制提高資金的安全性，降低金融風險，以確保農村社會穩定。這種科層化管理在客觀上加劇了扶貧互助社的“名實分離”問題。
從互助合作看，推動農民開展互助合作的關鍵在于向農民賦權，培育其互助合作能力。托管后，監管中心偏重于保障資金安全和防范退社取現風險，利用行政力量對扶貧互助社的運行干涉或規定過多。例如，為了調劑資金余缺，防范退社取現風險，督促管理人員按月收取利息，要求扶貧互助社將利息收入按月提交至縣級專戶存儲。盡管該舉措能夠有效降低資金運行風險，并通過實現資金在不同互助社之間流動而有可能提高資金使用效率,但排除了扶貧互助社管理者和社員對利息收入的控制權。在這種情況下，扶貧互助社管理人員猜測監管中心利用專戶資金開展經營活動，工作積極性、主動性受到較大影響。
與此同時，由于扶貧互助社管理人員有押金抵扣在監管中心，他們更關心的是影響到經濟利益的資金安全與利息收入，對發揮扶貧互助社互助合作功能缺乏興趣。同樣，社員因為參與機會減少乃至喪失，對扶貧互助社也日趨冷漠。資金管理權上移后，扶貧互助社不再經常開展集中小組活動，只在年底分紅時開一次社員大會。久而久之，社員也就將扶貧互助社視為類似農村信用社的金融機構，沒有興趣關心扶貧互助社的具體運行情況，認為保障資金安全是管理人員和政府的事情。
從貧困瞄準看，監管中心對防范風險的特別關注與扶貧互助社管理人員對自身利益的追求交織在一起，致使41個扶貧互助社在實際運行中普遍出現了不利于扶貧目標的一些蛻變，包括：取消針對貧困戶的配股和贈股措施，導致貧困戶覆蓋面下降；收回社員股權證且放開入股資金上限，導致富戶增加入股資金并“俘獲”互助資金；要求扶貧互助社管理人員上交上崗風險金并根據貸款回收質量確定管理人員薪酬待遇，致使管理人員在審查貸款客戶時親富疏貧傾向愈發明顯；等等。監管中心甚至默許僅有幾個富裕戶入股而組建的個別“虛假”扶貧互助社繼續運行，僅僅因為這樣的扶貧互助社社員還款能力強，且發生退社取現的概率比其他扶貧互助社要低。
三、扶貧互助社“名實分離”的制度邏輯：壓力型體制下政農關系之悖論
榮敬本在1997年的縣鄉政體改革考察報告中提出“壓力型體制”概念：“一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各種指標而采取數量化任務分配方式和物質化的評價指標體系。根據指標的完成情況進行經濟、政治方面的獎懲。任務和指標評價方式往往是‘一票否決制’，一旦某項任務和指標沒有完成就視其全年成績為零而受到懲處。”“各級政府都是在這種評價壓力下運行的。［8］申恒勝等進一步將這種壓力細分為行政壓力和政治壓力，并指出政治壓力經常與“一票否決”處罰相聯系，是地方政府官員真正的壓力來源。地方政府完不成政治任務，將面臨嚴厲的政治問責，相關人員及直接領導會受到懲處，甚至可能斷送政治前途。［9］歐博文等認為，干部責任制誘發了選擇性政策執行，具體表現為地方政府官員只注重與政治前途相關的可量化的考核指標，忽視那些盡管受到民眾歡迎但不易量化的指標或考核范圍外的指標。他們將上級政府的考核指標區分為“硬指標”和“軟指標”，甚至將那些與“一票否決”密切相關的“硬指標”再進一步細分出“硬”、“軟”程度不同的部分，只關注“硬指標”中的“硬條條”。由此，諸如“走群眾路線”、民主工作作風以及尊重農民自治權利等許多受歡迎的政策常常因難以量化而無法有效落實，甚至被扭曲執行。［10］
壓力型體制下地方政府的行為特征為深入認識扶貧互助社“名實分離”的深層邏輯提供了重要線索。
（一）上級政府的考核內容與方式
壓力型體制下，上級政府如何考核縣級政府，直接影響著縣級政府與鄉村社會的互動方式。近幾年來，中央政府對扶貧開發工作的考核方式（激勵機制）進一步規范化、指標化。根據國務院扶貧開發領導小組2012年印發執行的《扶貧開發工作考核辦法（試行）》，扶貧開發工作考核的作用：一是評定本年度扶貧開發工作中的效果，并評定等級；二是為扶貧部門獎懲以及下年度財政專項扶貧資金分配提供依據；三是作為考核領導干部的重要依據。
具體到上級對縣級扶貧部門扶貧互助社相關的考核，主要方式有計算機管理系統數據監測和實地抽查兩條途徑。數據監測屬于常規途徑，統計指標主要包括借款發放率、還款率、逾期率以及各類借款分布情況等。實地檢查屬于非常規途徑，考察的指標相對較多。以2011年國務院扶貧辦組織開展的一次全國扶貧互助社跨省檢查為例，主要包括縣域扶貧互助社的整體情況和具體扶貧互助社的具體情況，設計有縣級、村級信息統計表，其中村級統計表涉及扶貧互助社基本信息、宣傳發動、基本規定、制度建設、資金運行、財務狀況、財務管理、檔案管理以及監測等各方面情況。
（二）扶貧互助社的自主蛻變與潛在風險
在自我管理階段，地方政府對扶貧互助社這個新鮮事物的管理缺乏經驗，因而以簡單貫徹執行中央政策為主。由此，在中央政策的原則性框架中，扶貧互助社呈現出較強的自主性嬗變的特征，主要表現在兩個方面：一是精英控制導致蛻變。例如，為爭取互助資金，新繁村村干部2010年在很多當事人不知情的情況下，編造了一份假入社人員名單，但實際上只有幾個富裕戶入社。財政資金下撥到扶貧互助社后，被這些富裕戶用于投資磚窯廠。二是農戶生計方式社會化導致蛻變。在城市化、工業化背景下，Y縣農戶分化為純農戶、兼業農戶和脫農戶等不同生計方式，純農戶和中低收入兼業農戶的生計方式中內在包含著疏離扶貧互助資金貸款的行動取向。為了維持生存與發展，扶貧互助社必然出現將互助資金借貸給資源稟賦較好的脫農戶的傾向。［11］在此情況下，扶貧互助社中往往會出現“壘大戶”、“跨村放貸”等包含較大潛在風險的現象。
盡管導致扶貧互助社自主蛻變的具體原因不同，但其內在動力和機制實際上是相通的，即源自資金在市場經濟環境中的逐利本性，并且這種逐利性同時也伴隨著高風險性。
（三）潛在資金安全問題與壓力約束下政農關系之悖論
雖然《扶貧開發工作考核辦法（試行）》主要列舉的是操作層面的行政指標，但政治壓力的重要性是不言而喻的。由于自我管理階段扶貧互助社包含的資金安全問題，有可能引起群體性事件，進而有可能導致地方政府被追究政治責任。Y縣扶貧部門一旦意識到這一點，馬上就會感受到巨大的政治壓力。這種壓力與“一票否決”相聯系，對基層政府官員的政績乃至政治生涯具有致命性影響，遠遠超過了《扶貧開發工作考核辦法（試行）》所列行政指標帶來的壓力。
可見，地方政府真正害怕的是與扶貧互助社自主發展實踐中顯露出的資金安全問題相聯系的社會穩定風險。規避這種風險，確保不出現“農民鬧事”的情形，是地方政府必須完成的“硬指標”。這也就是托管制度的來由。
在意識到扶貧互助社帶來的政治壓力后，監管中心對扶貧互助社的監管主要集中在兩方面：一是全力保障“硬指標”，即將資金安全作為重中之重，確保不發生群體性事件，確保農村社會“不出事”，這是底線和政治高壓線；二是放寬“軟指標”或不易測量的指標的執行空間，流于從形式上滿足這類考核指標的要求，哪怕其結果是偏離了中央政策設計的初衷。到了托管階段，監管中心進一步強化了以“不出事”這個政治目標為重點的制度設計，通過政農關系的科層化為托管制度的實施提供組織保障，其結果是扶貧互助社與貧困農民漸行漸遠，“名實分離”問題更顯昭彰。
四、簡要結論
毋庸置疑，壓力型體制有其合理的一面。它有助于克服行政系統的慵懶、散漫狀態，保障中央政令暢通。［12］改革開放以來，壓力型體制下的晉升錦標賽機制在激勵地方政權推動經濟發展、促進私營經濟壯大等方面都發揮了特別重要的作用。［13］但是，壓力型體制也帶來了地方政府與鄉村社會的關系問題。地方政府往往優先從政治角度出發對政策加以選擇性執行，把“不出事”作為必須確保的“生存”指標，把扶貧惠農作為在“生存”前提下盡量爭取的“發展”指標，這就容易導致農民需求得不到有效回應甚至利益受損等現象的發生。受資金逐利本性的驅動，扶貧互助社自我管理階段的蛻變具有一定的必然性和合理性，其結果是“名實分離”和資金安全問題的初步顯現。在壓力型體制下，地方政府關注資金安全問題及與之相關的社會穩定風險甚于關注“名實分離”問題，進而采取行政手段對扶貧互助社實施全面控制，實現了對資金安全問題的“完美解決”，同時也導致扶貧互助社“名實分離”問題的明顯加劇。對于地方政府來說，這個代價無關緊要，因而是值得的。對于中央政府指導開展的扶貧互助社試點來說，這個代價卻是致命的。公共政策在具體實施和執行過程中“走樣”的奧秘于此可見一斑。
對于涉及農民特別是貧困農民切身利益的扶貧互助社而言，將地方政府的行為置于壓力型體制下進行監督和規范無疑是必要的。問題的關鍵在于如何保障這種壓力實現初衷，迫使地方政府在農村真正將農民（特別是貧困農民）的利益作為其執政行動的優先目標，減少“目標—手段”的偏差。很顯然，解決這個問題的根本措施在于使地方政府的利益與農民（特別是貧困農民）的利益實現一致。由此出發，在壓力型體制下，推動扶貧互助社以致整個扶貧開發工作、農村工作良性發展的突破點在于，改革地方政府經濟社會發展實績的考核辦法，建立更能夠反映農民特別是貧困農民利益的考評體系。這是中國現行公共管理體制改革的一項大課題。
參考文獻：
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［10］歐博文,李連江，唐海華(譯).中國鄉村中的選擇性政策執行［EB/OL］.http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/fenleisuoyin/fenzhishehuixue/
nongcunshehuixue/2011-03-01/12259.html.
［13］楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史［J］.社會科學,2012,(11).
基金項目:國家社會科學基金項目“社會企業與貧困村互助資金運作模式創新研究”（11BSH054）、中央高校基本科研業務經費項目“我國連片特困地區產業扶貧機制與模式研究”（CCNU12C02006）的階段性成果。
作者簡介：陸漢文（1971-），華中師范大學減貧與發展研究院教授、社會學院博士生導師，主要從事減貧與農村發展研究；岳要鵬，華中師范大學社會學院2012級博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》2015年04期
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