導讀：今天的中國正處于推進新型城鎮化、城鄉發展一體化的關鍵時期。如何從城鄉規劃入手，引領美麗鄉村建設、構建和諧的城鄉關系，是當代城鄉規劃工作者的歷史責任。本文在借鑒國外鄉村規劃建設經驗的基礎上，結合筆者親歷的江蘇鄉村規劃建設實踐，提出了促進城市規劃向城鄉規劃轉變的相關思考和建議。希望引發更多同行對鄉村的關注，通過理論界和實踐者的共同努力，尋找到適合中國特點、反映城鄉特色、體現當代人居需要的城鄉統籌規劃之道。
2004年以來，國家連續出臺了11個“一號文件”，旨在縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。但受長期形成的城鄉二元結構的深刻影響，在快速城鎮化進程中，農村的各種資源進一步流向城市，農村的發展面臨著衰退的威脅，亟待共同應對、扭轉困境。
在規劃行業，雖然《城市規劃法》早已更名為《城鄉規劃法》，但是城市和鄉村在規劃方法、技術標準、實施制度、人才支撐等方面存在巨大差距，社會各界關注的重心仍集中在城市，鄉村研究甚少，二元特征明顯，狀況亟待改變。正因如此，本文提出應借鑒國外鄉村規劃建設經驗，結合筆者親歷的江蘇鄉村實踐，提出了加強鄉村規劃建設、促進城市規劃向城鄉規劃轉變的思考和建議。
1、鄉村規劃建設的他山之石——協調城鄉發展的國際經驗
發達國家和地區的工業化和城市化起步較早，在其發展早期，同樣存在重城市和工業、輕鄉村和農業的問題，相應產生了城鄉發展不協調帶來的各種問題，引起社會高度關注。隨著經濟社會發展，城鄉協調發展問題日益成為發達國家和地區的重要議題，其在縮小城鄉差別、統籌城鄉發展、引導鄉村規劃建設方面積累了豐富的實踐經驗，可供我們參考借鑒。
1.1德國：鄉村更新規劃
19世紀初期至1970年代，德國開始了從農業社會向工業社會的轉型，鄉村也隨之發生了深刻的變革。在此過程中，德國村莊更新的主要內容是支持村莊基礎設施和公共服務設施的改善。但由于這一階段對村莊的公共補貼資金不少用于了街道擴建和建筑物拆除，造成了眾多傳統村落的歷史肌理和遺存喪失。為了改變這一狀況，1980年代德國開展了“我們的鄉村應更美麗”規劃行動，以保持鄉村特色和實現村莊自我更新為規劃目標，對鄉村形態和自然環境、聚落結構和建筑風格、村莊內部和外部交通等進行合理規劃與建設。1990年代以來，德國鄉村更新規劃更注重鄉村地區的整體發展，更重視推動鄉村居民的積極參與。
1.2英國：鄉村中心居民點建設方針
“鄉村的發展與保護”是戰后英國核心的鄉村規劃政策，其中，“鄉村中心居民點規劃政策”(Key Settlement Policy)對推動鄉村地區更新和發展起了巨大的推動作用，其主要目標是通過建設鄉村中心居民點，推行緊湊型居民點規劃模式，對選定為中心居民點的原鄉村居民點實施填充式開發，建設完善的基礎設施和公共服務設施，并改善鄉村住宅。該行動主要有三個步驟：
一是確立長期村莊更新目標，將現存鄉村居民點分類為發展型、靜止型和衰落型，并制定不同的規劃政策區別引導(表1)；
二是逐步把大部分鄉村人口遷移到城鎮體系中，同時在較大的村莊中建設完善的基礎設施和公共服務設施，提高鄉村居民的生活標準；
三是利用規劃手段控制住宅、生產建筑的無序建設，節約政府對鄉村基礎設施和公共設施的投資管理成本。
經過多年實踐，這項以公共服務的經濟規模效益為導向的鄉村居民點規劃方式，改善了諸多鄉村地區的人居環境，提高了鄉村公共服務水平，但也產生了農民出行時間增加、部分地區喪失鄉村特征等問題。
1.3法國：鄉村整治規劃和分區規劃
1960年代初期，法國主要通過在廣大鄉村地區建設新城來吸引人氣，疏解大城市壓力，同時帶動周邊鄉村建設①。這一階段法國的振興農業農村政策使法國鄉村社區重獲生命力。
①在20世紀上半葉，法國城市化速度較慢，直至20世紀中期才跨越城鎮化率50%的門檻。巴黎長期作為法國人口就業的單中心，集聚大量資源，而周邊地區特別是鄉村地區發展相當落后。
1970年代后期到1980年代初期，鄉村人口的數量不再呈下降趨勢。在此背景下，法國啟動了“鄉村整治規劃”，旨在進一步推動鄉村經濟發展，優化鄉村設施，保護鄉村空間。
1980年代以后，由歐洲農業擔保基金(FEOGA)資助，又針對發展較落后地區的鄉村啟動了鄉村發展規劃和設施優化規劃，法國鄉村人口開始逐步回升。
1990年代中期，當法國城鎮化率達到80%左右時，頒布了《空間規劃和發展法》，設立“鄉村復興規劃區”的區劃類型，基于分區規劃推行以減稅獎勵為核心的新鄉村復興政策：2005年又頒布了《鄉村開發法案》，對被規劃為“優秀鄉村中心”的市鎮提供發展資助，進一步促進當地經濟發展(表2)。
1.4日本：造村運動和村鎮綜合建設規劃
20世紀50～70年代，日本處于高速經濟成長時期，同時工農收入和城鄉差距拉大，傳統的村落社會迅速崩潰，產生了農村“過疏問題”。為了促進農村發展，日本政府先后發起了三次新農村建設運動(圖1)。
第一次在1956—1962年間，主要通過加大村莊建設資金扶持力度、整治零散土地、促進公共設施建設來推進農村基本建設與環境改善。但由于沒有將村莊建設同產業發展結合起來，鄉村地區沒有造血功能，最終未能有效化解農村衰敗的問題。
第二次啟動于1967年，在“經濟社會發展計劃”中，將新農村建設置于推進農業及農村現代化的核心位置，加大投資推進基礎設施建設。同時提出“把農村建成具有魅力的舒暢生活空間”的目標，通過保護農村自然環境和村莊整治來推進公共服務設施建設，改善農村生活質量。
第三次始于1970年代末，以重新振興農村為目標，鼓勵農村自發展開。這一期間，影響最大的是“一村一品”運動。在政府引導和扶持下，鼓勵農村居民自主參與，保護鄉村自然生態和文化生態，突出鄉村空間特色和競爭力塑造，利用都市區經濟開發鄉村旅游。
為引導促進村鎮的可持續發展，1970年代起日本實施了“村鎮綜合建設示范工程”。村鎮綜合建設規劃包括村鎮綜合建設構想、具體建設計劃、地區行動計劃等內容，還需要編制村鎮綜合建設實施規劃，進一步明確工程實施地區范圍、建設目標、施工計劃、實施主體、實施費用、費用負擔方式、預定設施管理單位和方式以及資金計劃。規劃編制時要求通過民意調查、設立由居民代表和專家等組成的委員會、召開村落居民座談會三種方式來聽取居民的意見，居民的深入參與對建設和后期管理都發揮了積極的作用。隨著示范工程的不斷推進，綜合建設規劃的主旨思想相應進行了多次調整，以適應不同的時期發展要求(表3)。
1.5韓國：新村運動
1970年代，韓國針對城鄉矛盾加劇、工農業發展失衡等問題發起了“新村運動”，目標是推動農業的轉型和農村的現代化。“新村運動”的初始階段著重于農村公共環境的改善，韓國政府根據農民需要，無償提供近20種環境建設項目費用與物資，如修筑河堤、橋梁、村級公路等基礎設施，改善飲水條件和住房等生活設施(圖2)。新村運動啟動后的第一年，韓國3.5萬個村中，有1.4萬個以上的村積極投入新村運動，成績顯著。
至1970年代末，在示范村莊的影響下，農民主動改善村莊的愿望普遍大增，政府以少量的財政投入實現了普遍改善村莊環境的目標。隨后，新村運動關注提高農村的居住環境和農民的生活質量，如修建村民會館、自來水設施、生產公用設施、新建住房和發展多種經營等。此后更加關注鄉村社區的自我管理能力建設。通過持續的努力，韓國鄉村人居環境得到改善，農民收入和農業現代化水平得到提升，農民文化素質也隨之提高。
1.6幾點啟示
(1)在國家和地區城鎮化、現代化進程中，尤其是發展到一定階段后，普遍更為重視鄉村發展和城鄉協調發展，強調通過振興鄉村和農業來解決城鄉發展差距拉大的社會矛盾以及城市發展的過密化問題。
(2)發達國家和地區的鄉村規劃建設普遍經歷了從單一目標向多元目標綜合推進的轉變，包括基礎設施建設、人居環境改善、文化保護復興、鄉村產業振興以及制度建設安排等。其中，改善鄉村居住環境和基礎設施條件是普遍的首選，在此基礎上，進一步推動經濟、文化、社會等的復興，促進鄉村成為富有價值(經濟價值、文化價值和生態價值)的空間，實現鄉村建設從被動的改造、功能提升到主動的、全面的特色塑造。
(3)鄉村規劃建設必須重視規劃的引導和公共政策的支撐，注重發揮村民主體的建設能動性，政府側重于規劃制定、財政支持、政策引領與先期示范，鄉村的真正復興則必須依靠村民的主體意識和建設熱情。如韓國新村運動，初期政府以支持硬件建設為主，在設施改善和生活環境提升后，則強調通過“農村精神啟蒙”引導農民素質提升，增強農民家園歸屬感和自我管理能力。
2、江蘇鄉村行動的規劃視角——實踐中的鄉村規劃
江蘇是中國經濟社會發展的先發地區，也是傳統鄉村較為富裕、經歷過鄉鎮工業快速發展歷程的省份，城鄉差距相對較小，2013年江蘇城鄉居民收入比為2.43∶1，好于全國平均水平(3.10∶1)。但即便如此，江蘇城鄉二元結構仍然十分明顯，城鄉人居環境和基礎設施水平差距較大。為此江蘇省委省政府明確“十二五”時期實施“美好城鄉建設行動”，全面推進“村莊環境整治行動”，通過5年左右的持續努力，實現全省19.8萬個自然村人居環境的普遍改善，在普惠全體農村居民的同時，促進資源要素向鄉村流動，逐步改變城鄉二元結構，推進城鄉發展一體化。
不同于以往鄉村規劃建設的有限樣本示范，本次江蘇鄉村行動投入資金多，行動覆蓋面廣，是以鄉村建設和村莊人居環境改善為切入點的統籌城鄉戰略行動，必須科學規劃、有效引導。鑒于鄉村規劃的基礎相對薄弱，本著急用先編、按需編制的原則，在實踐中著重用好三種規劃手段：建設行動規劃、村鎮布局規劃和重點村莊規劃。
2.1村莊環境整治行動規劃——規劃作為鄉村改善的決策指引
江蘇的村莊環境整治從行動規劃做起，行動規劃又從鄉村調查和農民意愿調查入手。2011年，江蘇省建設廳在全省13個省轄市選擇了283個各種類型的村莊、6000多戶農民，開展了“江蘇鄉村人居環境改善農民意愿調查”。基于調查形成的一手數據，組織編制了《江蘇省村莊環境整治五年行動規劃》(圖3)。行動規劃按照鄉村調查和農民意愿調查確定整治重點，從農民反映強烈的村莊垃圾整治、提供清潔的自來水、改善道路、清理河塘、提供公共場所等做起，不搞大拆大建，盡量不動農民房子，這既保護了農民利益，也讓村莊可以因村制宜、結合條件和可能推進改善。為了在整治的同時保護鄉村特色，行動規劃將村莊區分為5種類型：古村保護型、人文特色型、自然生態型、現代社區型和整治改善型，明確不同村莊應分別施策，使平原地區更具田園風光，丘陵山區更有山村風貌，水網地區更含水鄉風韻。在實施時序上，行動規劃按照示范先行、突出重點、整體推進的工作思路，明確全省村莊環境整治分階段有序推進。
目前全省村莊環境整治正按行動規劃有序實施，蘇南地區已全面完成村莊環境整治任務，規劃發展村莊的基本公共服務水平顯著提高。2014年蘇中地區將全面完成村莊環境整治任務，2015年全省所有村莊的人居環境將得到普遍改善。
2.2鎮村布局規劃——規劃作為公共資源配置的引導依據
城鎮化的推進相應伴隨著城鎮人口的增長和農村人口的減少，在這一進程中，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡。對此，中央農村工作會議明確“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，關鍵是要做到規劃先行”。
針對江蘇自然村布局分散、數量多、規模小的狀況，江蘇推進了全省域的鎮村布局規劃全覆蓋工作。在綜合考慮自然村的現狀規模、人口流向、發展基礎、發展潛力、耕作半徑、基本公共服務配置等的基礎上，從全省19.8萬個自然村中優選出4萬多個規劃發展村莊，著力改善基礎設施和公共服務條件，吸引農民集中居住，引導城鎮化進程中的城—鎮—村空間布局重組(圖4)。
江蘇村莊環境整治以鎮村布局規劃為引領實施分類整治，采用不同的整治標準，一般自然村以“整潔村莊”為目標實施“三整治、一保障”②，規劃發展村莊通過推進“六整治、六提升”③建設康居鄉村和美麗鄉村(圖5)。通過鎮村布局規劃的引導，充分考慮城鎮化進程中農民減少的趨勢，減少和避免過程性公共資源浪費，在推動農村人居環境普遍改善的同時，促進鄉村長遠可持續發展。
②整治生活垃圾、亂堆亂放、河道溝溏等環境衛生整治，保障農民群眾基本生活需求。
③重點整治生活垃圾、生活污水、亂堆亂放、工業污染、農業廢棄物、河道溝溏，著力提升公共配套、綠化美化、飲用水安全保障、道路通達、建筑風格特色化及村莊環境管理水平。
2.3村莊規劃——規劃設計作為鄉村建設的技術支撐
在鎮村布局規劃的基礎上，江蘇制定了《江蘇省村莊規劃導則》和《江蘇省村莊平面布局規劃編制技術要點(試行)》，明確在鄉鎮總體規劃、鎮村布局規劃的指導下編制村莊規劃，具體確定村莊規模、范圍和邊界，綜合部署生產、生活服務設施、公益事業等各項建設，確定對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。根據村莊規劃導則和編制技術要點，村莊詳細規劃的編制以為農民生產生活提供便利服務為基本原則，充分尊重城鄉在產業結構、功能形態、空間景觀、社會文化等方面的差異，強調村莊規劃設計必須因地制宜、因村制宜，保護好鄉村的自然特征、地域特色和風土人情，突出“鄉土化、多樣化”特征。
在村莊規劃導則和編制技術要點的指導下，江蘇編制完成了近5000個規模較大、歷史文化遺存豐厚、地形地貌復雜村莊(“三類重點村莊”)的村莊規劃，以及3.5萬多個一般規劃發展村莊平面布局規劃(圖6)，實現了全省規劃發展村莊的規劃全覆蓋，為全省鄉村建設和村莊環境整治提供了有效的引導和支撐。
3、從城市規劃到城鄉規劃——實踐引發的思考
近幾年江蘇鄉村實踐的成效得益于規劃的有力支撐和引導，但另一方面，相較于大量的鄉村建設需求，鄉村規劃同時也凸顯不足。相對于研究豐富的城市規劃，鄉村規劃的專業支撐遠遠不夠，直觀表現在缺乏有針對性的鄉村規劃、適合農民需求的新農房設計以及體現鄉村特點和鄉土文化的當代建造上。這一現象既是中國城鄉二元結構影響在規劃行業的典型體現，也與城市規劃專業的自身特點相關——城市規劃專業從產生起就聚焦于城鎮，旨在引導城鎮化、工業化進程中的城鎮理性規劃建設。后雖經多年的發展完善，但長期形成的以“城市為中心”的規劃理念和方法未有根本改變，鄉村規劃亟待補上短板。
3.1法定城鄉規劃體系的完善
2008年《城鄉規劃法》出臺，將城市規劃和鄉村規劃提到了同等重要的地位。但鄉村規劃僅被簡單劃分為“鄉規劃”和“村規劃”兩種類型，沒有明確其范疇和重點，更沒有詳細劃分其層次、類型和要求。實際上鄉村同城市一樣，同樣存在著宏觀、中觀和微觀問題，這就要求構建鄉村規劃體系，用以規范和管理鄉村規劃建設，并納入法定城鄉規劃體系，實現城市規劃向城鄉規劃的真正轉變。
從實踐需求看，鄉村規劃可分為縣/鎮、村域、村莊三個層次。其中，縣/鎮域層次主要明確鎮村布局體系和空間功能、區域基礎設施和公共服務配置等問題，明確重點發展的鎮村，并應納入城—鎮—村布局體系；村域規劃類似分區規劃，以行政村為單元，合理規劃村域內的生產生活空間，劃定村莊建設用地邊界，引導村域產業發展布局，明確村域基礎設施和公共設施具體配置；村莊規劃以自然村為規劃對象開展詳細規劃，明確村莊平面布局、宅基地建設以及基礎設施與公共設施的詳細安排。
3.2鄉村規劃管理制度的構建
近年來各地陸續頒布了一系列鄉村規劃建設的技術標準、導則和指引(表4)，但相對于面廣量大的鄉村規劃建設實踐，仍遠遠跟不上發展的需求。此外，國家層面的頂層設計仍然不夠，尤其在規劃實施管理制度方面顯得不足。
《城鄉規劃法》確立的“一書三證”制度是目前城鄉規劃管理的主要手段，在城鎮中，由于實施機制、實施主體等較為明確可控，該制度起到了較好的管理作用；但在鄉村，由于行政權與自治權邊界的相對模糊，加上鄉村自治的特殊性，規劃實施必須特別重視村民的意愿，這相應要求在上級政府的審批方式、鄉鎮政府的管理方式、村民自治的參與方式等方面進行改革，方能建立起有效的鄉村規劃管理實施制度，促進鄉村治理體系的完善。
3.3鄉村規劃隊伍和人才的培養
鄉村作為有別于城市的人居環境，需要有人專門潛心研究；不同地區的村落有著和大地景觀密切相連的敏感關系，需要精心規劃設計。但遺憾的是，相對于城市規劃從業者人才濟濟和發展興旺的現狀，鄉村規劃領域人才寥寥，高素質的規劃設計和管理人才嚴重不足。這種狀況的改變，既需要鄉村規劃建設管理制度的良性構建，也需要大量有志于鄉村的研究人員、規劃師和設計者的人才支撐。
目前國內院校的規劃專業教育聚焦于城市，隨著新型城鎮化和城鄉發展一體化的推進，新農村建設、鄉鎮建設、小城鎮建設需求突起，這呼喚中國城鄉規劃教育的相應轉型，高等院校應及時補充鄉村規劃、小城鎮規劃等相關課程，讓更多人有機會接受鄉村規劃教育，認識鄉村規劃并投身于鄉村規劃事業。
此外，為了彌補鄉村研究的不足，還需要社會各界搭建學術平臺，共同研究中國的鄉村規劃建設問題。正是基于這樣的認識，2013年江蘇成立了全國第一個省級的鄉村規劃建設研究會，旨在通過成員構成多元、學科專業豐富的學術平臺，共同探討現實中的鄉村問題，研究解決之道。
4、結語
對于中國這個以農耕文明為根基的國家來說，鄉村的極端重要性決定了構建和諧城鄉關系和規劃建設美麗鄉村是長期發展的目標。同時作為一個復雜問題，其求解需要多學科聯動融合，綜合解決；作為一個長時段問題，需要分步有序推進，漸進解決；作為一個廣域問題，需要地方結合實際探索創新，多元解決。近年來，江蘇圍繞鄉村規劃建設做了一些積極探索，但相對于鄉村這個廣泛而深厚的領域，相對于城鄉規劃轉型的歷史重任，現有的實踐還僅僅是起步的努力。本文的目的在于拋磚引玉，希望引發更多同行對鄉村的更多關注，通過理論界和實踐者的努力，共同探索適合中國特點、反映城鄉特色、體現當代人居需要的城鄉統籌規劃之道。
作者簡介：周嵐，博士，研究員級高級規劃師，江蘇省住房和城鄉建設廳廳長；于春，碩士，高級規劃師，江蘇省城市發展研究所副所長。
中國鄉村發現網轉自：《國際城市規劃》2014年06期
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