近幾年，城鄉(xiāng)公共服務均等化是我國農(nóng)村社會建設的一項主題，在推進公共服務建設中，許多地方面臨著政府能力薄弱、農(nóng)民參與不足、缺乏維護管理等問題,在此背景下，一些地方通過基層治理方式與機制的創(chuàng)新來推動社會建設。在廣東省云浮市，行政村規(guī)模非常大，而政府的能力有限，不能保證公共設施在每個村莊落地，這就需要村民有很強的自我組織、社會參與的能力。然而，實際上村民不僅缺乏參與能力，而且還由于公共意識的缺失，一些公共設施沒有得到很好的利用與管理，損失嚴重。云浮市為了動員村民參與到公共建設和管理中，就以自然村為單位，成立村民理事會，村民理事會的成員包括村中的宗族長老、鄉(xiāng)賢能人以及其他有社會名望的人，通過這些人首先將自家人發(fā)動起來，然后再動員其他村民，從而達成有效的集體行動，推動公共事業(yè)的發(fā)展。通過此做法，云浮市取得一定的成效，并且還以傳統(tǒng)力量激發(fā)了村民自治的內(nèi)在活力。
筆者本人在湖北省恩施州做田野調(diào)查時也發(fā)現(xiàn)了類似做法。2015年7月，筆者作為華中師范大學中國農(nóng)村研究院“基層法治與社會治理創(chuàng)新”課題組的成員前往恩施州調(diào)研20天，期間，筆者深度調(diào)查了恩施州利川市L村。L村位于利川市郊，屬于城市建設的規(guī)劃區(qū)，將近80%的耕地被征用，絕大多數(shù)青壯年外出務工或經(jīng)營小生意。城鎮(zhèn)化建設及其帶來的社會流動，使得L村的社會關系和公共建設出現(xiàn)了問題。村民之間、鄰里之間由于征地而頻頻發(fā)生糾紛，據(jù)村支書介紹，他一年就要處理近30起的糾紛，大部分發(fā)生在鄰里之間。另外，村里計劃用征地補償來建設道路、公共設施，但是由于村民缺乏一致意見而無法落實。為此，L村利用當?shù)氐淖鹄蟼鹘y(tǒng)，將老人協(xié)會納入治理體系中，將涉及人情的糾紛交由老人協(xié)會處理，并通過老人協(xié)會來發(fā)動建設。這樣，作為休閑娛樂的老年人組織成了社會治理組織。事實證明，該做法很有效果，L村的矛盾糾紛不僅得到解決，而且公共建設也順利推行。社會組織作為正式的村民自治組織的補充，促進了L村的和諧穩(wěn)定。
這些地區(qū)對村民自治的探索都是在社會建設的背景下進行的，目的是要解決公共性難題，實現(xiàn)公共服務的落地和社會和諧，其具體做法都是將傳統(tǒng)因素引入到了村民自治體系中，探索了新的自治單元和自治形式。這些地方創(chuàng)新讓我們不得不思考這樣一個問題，為什么以“四個民主”為基本原則的村民自治沒能有效推行社會建設，而以傳統(tǒng)因素為依據(jù)的村民自治達到了這個目標呢？筆者看來，這主要是因為過去我們在對待村民自治時脫離了“自治”的本質(zhì)，將規(guī)范性、絕對化的民主作為了自治的內(nèi)涵，并且混淆了程序與實質(zhì)、組織原則與自治目的。在程序上，村民自治是一套自我管理、自我服務的機制，這就需要地方根據(jù)自身傳統(tǒng)與特征來確立符合實際情況的村民自治機制，當然，特殊性的機制要符合普遍性的民主。在目的上，村民自治絕不能只是一套規(guī)范的程序，必須要實現(xiàn)公共利益，即村民的福祉，包括公共服務、社會秩序、社會保障、權利等。可以看出，以上地區(qū)的實踐在一定程度上達到了程序與實質(zhì)的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一，正是自治的內(nèi)涵。因此，對于政策制定者以及研究者來說，必須要用自治的眼光來看待村民自治。那么具體該如何做呢？
首先，要協(xié)調(diào)自治與民主之間的關系。村民自治的屬性是自治，而非民主。在《布萊克維爾政治思想百科全書》中，自治的含義是“實行自我管理的國家，或者國家內(nèi)部享有很大程度的獨立和主動性的機構”，而民主主要是指“民治政府”、“法治政府”。自治與民主之間有著本質(zhì)的區(qū)別，自治體現(xiàn)的是獨立性，自治組織擁有獨立于國家權力之外的組織體系和治理機制，而民主反映的是公民與國家權力（政府）之間的系統(tǒng)性互動、制度化聯(lián)系。在以往的研究中，學界常常以民主的眼光來審視村民自治的規(guī)范性與合法性，使村民自治承擔著宏大的民主責任。但是，地方的實踐以及自治的內(nèi)涵告訴我們，作為一套自我管理機制，村民自治應該探索適合地方文化和社會情況的、能夠有效合理運行的一項組織原則和程序，它不必按照標準化模式來運行。云浮市的村民理事會、利川市的老人協(xié)會以及湖北秭歸的“一長八員”制，都是地方探索的具有地方特色的自我管理機制，有效地促進了村民的社會參與以及公共事業(yè)建設。但是，村民自治不能排斥民主，在組織原則上，村民自治程序應以個人權利為基礎，尊重民意、體現(xiàn)民主原則。
其次，村民自治程序要以社會參與為基礎。不管是廣東云浮，還是利川市L村，它們在公共建設時，都面臨著公共性不足的問題，即民眾參與不足、缺乏公共精神，最終它們都通過包含著傳統(tǒng)因素的組織形式推動了公共建設。而傳統(tǒng)因素之所以能夠發(fā)揮重要的作用，是因為它是人們所認同的秩序與權威，能夠動員民眾的參與。地方經(jīng)驗表明，發(fā)動社會參與，是實現(xiàn)村莊公共利益的前提，而這正是自治的目的。因此，要真正的實現(xiàn)村民自治，就應該將社會參與包含在自治程序中。但要注意的是，這種程序應建立在地方文化傳統(tǒng)的基礎上，而不是依賴國家權力建立同質(zhì)化的規(guī)范。如，廣東云浮利用宗族傳統(tǒng)、利川市L村利用尊老傳統(tǒng)來動員社會參與，它們都建立在傳統(tǒng)規(guī)范之上。否則，自治程序?qū)㈦y以反映自治屬性，而且有可能重蹈行政化、形式化的覆轍。
最后，村民自治要能體現(xiàn)公共性。一方面，作為自我服務的機制，村民自治要能夠有效實現(xiàn)公共福祉。當今，我國正大力推進農(nóng)村公共服務、基礎設施建設，而公共服務、公共建設最終要依托于村莊內(nèi)在的治理機制，因此村民自治的新形式須與這一實際相適應，能夠推動公共事業(yè)建設，最終實現(xiàn)村民的福祉。另一方面，村民自治要能夠培育村民的公共意識。村民自治作為常態(tài)化的管理機制，不僅要體現(xiàn)在選舉、開會、監(jiān)督等大事件上，還要反映在村民的日常生活中，鼓勵村民參與到社會治理中，通過公共活動、公共空間以及社會組織來塑造村民的公共精神。
作者簡介：彭飛，華中師范大學中國農(nóng)村研究院，政治學理論專業(yè)，碩士研究生。
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