近日，中國城市百人論壇主辦的“學(xué)習(xí)中央城市工作會議精神”研討會在京舉行。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇就如何通過各項改革實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以實現(xiàn)拉動中國經(jīng)濟增長發(fā)表了自己的觀點。
這次中央城市工作會議傳遞的一個重要信息，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一個中心環(huán)節(jié)來推進城市化。公告中有幾句話可以體現(xiàn)這一條：比如，“把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，”，再如“城市工作必須同三農(nóng)工作一起推動”、“要做到以人為中心的新型城鎮(zhèn)化”。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，已經(jīng)提出好多年。這件事之所以推進得如此艱難，和我們習(xí)以為常的理念、體制、思想不無關(guān)系。不對這些體制、理念、思想乃至戰(zhàn)略做出根本性調(diào)整，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的推進也將是非常困難的。
一是體制。我們建國后就開始實行的二元經(jīng)濟社會體制，最終是體現(xiàn)在財政二元體制上的，二元財政體制可以概括為：以城鄉(xiāng)分界，政府提供的公共服務(wù)基本上僅覆蓋于城市。這是一個基本的概括。改革開放之后，情況有些變化。隨著大量的農(nóng)民工進城，以區(qū)域分界逐漸轉(zhuǎn)化為以戶籍分界。即便大家共居一個城市，但由于身份差異，公共服務(wù)基本上也只是覆蓋到城市居民。進入21世紀(jì)后又有了轉(zhuǎn)機，隨著公共財政體制建設(shè)，我們舉起了“讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村大地”的旗幟。但是，雖然開始照耀到了，仍實行不同的標(biāo)準(zhǔn)。即便在北京這樣的城市，如果你是農(nóng)村戶籍，雖然能享受到某些公共服務(wù)，但享受的標(biāo)準(zhǔn)是大大低于城市居民的。所以，做好新形勢下城市工作，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，或者目前究竟到?jīng)]有到實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時候之類的問題。應(yīng)當(dāng)說，對于基本公共服務(wù)均等化的方向，大家都是認(rèn)可的。但是，在相當(dāng)多的人那里，還是普遍存在著時機未到、條件尚不成熟之類的看法。這是要解決的第一件事。
二是理念。和城市政府官員打交道多了，可以從不少官員那里獲得這樣的信息：他們的主要任務(wù)是為市民服務(wù)。這本身或許沒有什么問題，因為，從常理上講，城市政府就是為市民服務(wù)的。但是，在當(dāng)前中國的背景下，城市居民和外來人口同居一地，應(yīng)該換一個說法，叫作為納稅人服務(wù)。為市民服務(wù)和為納稅人服務(wù)有什么不同？當(dāng)講到市民的時候往往指的是戶籍人口，非戶籍人口被排除掉了。甚至在一些市民眼中，外來人口是沒有資格享受城市公共服務(wù)的。比如北京這樣的地區(qū)，當(dāng)公共汽車出現(xiàn)擁擠的時候，往往聽到的抱怨，就是外來人口多了，擠占了本應(yīng)由城市居民享受的公共交通；當(dāng)小學(xué)收了農(nóng)民工子弟入學(xué)的時候，也有人覺得是外來人口分得了他們應(yīng)當(dāng)享受的奶酪。若改為為納稅人服務(wù)，就可以在相當(dāng)程度上解決這樣的問題。因為不管是農(nóng)村人口還是戶籍人口，實際上你只要生活在一個地方都給當(dāng)?shù)卣暙I了一份稅收。這和以往的認(rèn)識不同，很多人過去曾經(jīng)認(rèn)為外來人口、農(nóng)村人口不對當(dāng)?shù)囟愂兆龀鲐暙I，其實不是。因為我們的稅制結(jié)構(gòu)有兩大特點：一是70%以上是間接稅，消費就是納稅，吃什么用什么，其價格中都包含有稅；二是90%以上是企業(yè)稅，企業(yè)多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉(zhuǎn)嫁范圍的稅收。所以，不管是哪來的人，不管戶籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權(quán)享受這樣的公共服務(wù)。
三是政府支出結(jié)構(gòu)。要推進城市化，政府需要花錢，需要把錢主要花在提供公共服務(wù)上。我們目前的財政支出結(jié)構(gòu)是20：40：40。即政府履行基本職能支出大概占全部支出20%，經(jīng)濟建設(shè)支出占40%，社會福利支出占40%。這與其他國家大不相同，在美國，履行政府基本職能支出30%，經(jīng)濟建設(shè)支出10%，社會福利支出60%；在歐洲國家，履行基本政府職能支出20%，經(jīng)濟建設(shè)支出10%，社會福利支出70%。在轉(zhuǎn)型國家，比如匈牙利和波蘭這樣的國家，履行基本政府職能支出20%，經(jīng)濟建設(shè)支出15%，社會福利支出65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所花的錢從哪里來？在經(jīng)濟增速下滑、財政收入總量不可能有較大增加的情況下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是必須的。不把這個結(jié)構(gòu)調(diào)過來，不走和世界趨同的道路是不成的。
四是政府收支范圍視野。一提到政府提供公共服務(wù)，大家把眼光就盯在政府財政預(yù)算上，現(xiàn)在的說法是一般公共預(yù)算。但在目前的中國，一般公共預(yù)算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%-38%停留在其他三項預(yù)算上，即政府基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。隨著新預(yù)算法在中國的實施，我們應(yīng)該有一個大預(yù)算的概念，把所有的政府收支都作為提供公共服務(wù)的財源所在，如果從非一般公共預(yù)算移入一部分資金用之于公共服務(wù)，或者將四類預(yù)算納入統(tǒng)籌視野，我們可以動用的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政資金的來源，將會多出許多。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟參考報2016年01月15日
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