內(nèi)容提要：本文通過分析勞動力數(shù)量和分布的最新變化得出結(jié)論，現(xiàn)實中存在著城鎮(zhèn)化逆轉(zhuǎn)的傾向，或者說，城鎮(zhèn)化從指標(biāo)上看似乎仍在推進(jìn)，但從功能上看卻顯現(xiàn)停滯甚或退步，即逆庫茲涅茨化的端倪。破解這個難題的關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革改革，著重推動戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，加快以農(nóng)民工市民化為核心的新型城鎮(zhèn)化步伐。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革、農(nóng)民工市民化
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的結(jié)果，同時也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動力，因此是一個歷史進(jìn)步的過程，城市相應(yīng)地成為創(chuàng)造和分享發(fā)展成果的載體。所以，“使城鎮(zhèn)化成為不可逆的過程”這個命題，一般意義上講無疑是有研究價值的。但是，對于中國現(xiàn)實來說，這個命題的針對性是什么呢？本文通過分析勞動力數(shù)量和分布的最新變化得出結(jié)論，現(xiàn)實中存在著城鎮(zhèn)化逆轉(zhuǎn)的傾向，或者說，城鎮(zhèn)化從指標(biāo)上看似乎仍在推進(jìn)，但從功能上看卻顯現(xiàn)停滯甚或退步，即逆庫茲涅茨化的端倪。破解這個難題的關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革改革，著重推動戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，加快以農(nóng)民工市民化為核心的新型城鎮(zhèn)化步伐。
一、中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與特征
按照城鎮(zhèn)常住人口的口徑，目前中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到55%。但是，這個常住人口的統(tǒng)計定義是“居住在城鎮(zhèn)6個月及以上的人口比重”。而統(tǒng)計系統(tǒng)在記錄外出農(nóng)民工時，用的定義也是“離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（到各級城鎮(zhèn)）的農(nóng)村人口”。因此，常住人口城鎮(zhèn)化率包含了進(jìn)城的農(nóng)民工。目前，城市就業(yè)存量的近40%為農(nóng)民工，而年度的新增量則完全是農(nóng)民工。在2004—2014年的十年里，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程大概有25%是由農(nóng)民工做出的貢獻(xiàn)。
由此可以看到中國目前城鎮(zhèn)化的重要特點，即該過程的非典型性或不徹底性。由于被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工并沒有獲得城鎮(zhèn)戶口，因此，雖然按照常住人口的口徑城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%，但按照戶籍人口口徑計算，目前城鎮(zhèn)化率只有37%。兩個城鎮(zhèn)化率之間高達(dá)18個百分點的差額，主要是進(jìn)城的農(nóng)民工，目前高達(dá)1.7億人。由于沒有獲得城鎮(zhèn)戶口，他們盡管在城市就業(yè)和居住，但是，就業(yè)仍然是不穩(wěn)定的，享受的基本公共服務(wù)也是不充分、不均等的。也正因為如此，沒有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工，通常在40歲以后就形成越來越明顯的返鄉(xiāng)意愿。
迄今為止，支撐傳統(tǒng)定義城鎮(zhèn)化的主要力量是大規(guī)模農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。特別是在每年新增外出人口的數(shù)量大于返鄉(xiāng)人口數(shù)量的情況下，構(gòu)成了一定的農(nóng)民工年度增長率，從而加快了城鎮(zhèn)化速度?？梢?，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移進(jìn)城的速度下降，便意味著城鎮(zhèn)化速度的下降。事實上，我們可以預(yù)期常住人口城鎮(zhèn)化的速度很可能會下降。造成這個城鎮(zhèn)化減速的原因，既包括絕對意義上的人口變化趨勢，也包括相對意義上的人口和勞動力分布結(jié)果。
首先，勞動力絕對數(shù)量即將進(jìn)入負(fù)增長。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)分析，15-59歲的勞動年齡人口，已經(jīng)于2010年達(dá)到峰值，此后進(jìn)入負(fù)增長。僅僅由于近年來勞動參與率（有就業(yè)意愿的人口占勞動年齡人口的比率）有所提高，使得經(jīng)濟(jì)活動人口（勞動年齡人口乘以勞動參與率）仍在緩慢增長，但是，預(yù)計在2017年中國的經(jīng)濟(jì)活動人口總量也將達(dá)到峰值，隨后絕對減少。根據(jù)預(yù)測，2017年中國15~59歲勞動年齡人口總量為9.18億，同年勞動參與率為87.2%，因此，屆時經(jīng)濟(jì)活動人口的高峰值為8億。
其次，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)部門轉(zhuǎn)移，顯著減輕了農(nóng)業(yè)勞動力剩余的程度。如果從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全國勞動力中在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重仍然高達(dá)29.5%，第二產(chǎn)業(yè)為29.9%，第三產(chǎn)業(yè)為40.6%。但是，這個統(tǒng)計數(shù)字與現(xiàn)實情況有著越來越大的差距。在一些學(xué)者研究的基礎(chǔ)上（參見都陽、王美艷，2010；Brandt and Zhu,2010），本文作者推算出，實際農(nóng)業(yè)勞動力比重已經(jīng)從1984年的64.0%下降到2014年的19.1%（參見表1）。而且，在農(nóng)業(yè)中就業(yè)的勞動力群體年齡整體偏大，大多已經(jīng)不具備向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿和能力。實際上，構(gòu)成外出農(nóng)民工增量的主要人群是16~19歲從初中和高中畢業(yè)（以及在其間輟學(xué)）的農(nóng)村青年。
二、潛在的城鎮(zhèn)化可逆性
農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，是一個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，對經(jīng)濟(jì)增長做出重要的貢獻(xiàn)。1971年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者庫茲涅茨指出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的核心，是資源從生產(chǎn)率較低的部門向生產(chǎn)率更高的部門轉(zhuǎn)移，從而經(jīng)濟(jì)整體的資源配置效率得以提高。我們可以將此視作“庫茲涅茨式”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)。如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)遵循第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的順序，不僅為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供勞動力，還使得整體資源配置效率得以不斷改善，表現(xiàn)為全要素生產(chǎn)率的提高。具體來說，勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化分別以勞動力供給、延緩資本報酬遞減、資源重新配置的形式，促進(jìn)了改革開放時期的高速經(jīng)濟(jì)增長（Cai and Zhao,2012）。
然而，如果勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化不再能夠延續(xù)以往的速度，這個過程對資源重新配置從而經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)就會減弱。事實上，中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率的下降，很大程度上反映了這種變化。不僅如此，這個過程仍在繼續(xù)。其中，一部分因素是不可避免和不可改變的趨勢，如勞動年齡人口和經(jīng)濟(jì)活動人口的絕對減少。此外還有一部分因素要求推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革，如消除阻礙勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久性安家落戶的制度性障礙。
從數(shù)據(jù)顯示的農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)看，無論是按照農(nóng)村常住人口的口徑，還是按照農(nóng)業(yè)戶籍人口的口徑，16-19歲農(nóng)村青年人數(shù)在2014年都達(dá)到峰值，此后則每年絕對減少。既然這個年齡段人口是外出農(nóng)民工從而對常住人口城鎮(zhèn)化做出貢獻(xiàn)的主要人口群體，其轉(zhuǎn)向負(fù)增長則會相應(yīng)表現(xiàn)為外出農(nóng)民工增長趨于停滯的現(xiàn)象。例如，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在2005—2010年期間，外出農(nóng)民工每年增長4%，而2014年下降到僅為1.3%，2015年上半年更下降到只有0.1%。
根據(jù)國家統(tǒng)計局（2015）的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在2008—2014年期間，農(nóng)民工中低年齡段人口的比重顯著下降，高年齡段人口的比重則相應(yīng)上升。具體來說，40歲以上農(nóng)民工所占比重已經(jīng)從30.0%提高到43.5%，同期40歲以下農(nóng)民工比重下降，其中16-20歲農(nóng)民工所占比重從10.7%下降到3.5%。另據(jù)人口數(shù)據(jù)，2014年在城鎮(zhèn)的常住農(nóng)民工中，（新進(jìn)入的）16~20歲的人口總數(shù)為1411萬，而（臨近退出的）40~45歲人口總數(shù)已經(jīng)高達(dá)2706萬。如果在轉(zhuǎn)移和進(jìn)城勞動力的新增量持續(xù)減少的同時，不能遏止年齡偏大的農(nóng)民工的返鄉(xiāng)動機(jī)，則常住人口城鎮(zhèn)化的速度就會降下來。
既然城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)來自庫茲涅茨過程，即勞動力從生產(chǎn)率低的部門和地區(qū)，向生產(chǎn)率高的部門和地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化，實現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素的重新配置，使全要素生產(chǎn)率得到顯著提高，城鎮(zhèn)化的可逆性則意味著逆向的庫茲涅茨過程，將通過勞動力供給不足和全要素生產(chǎn)率提高速度減慢等表現(xiàn)，進(jìn)一步降低中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率，妨礙經(jīng)濟(jì)中高速增長目標(biāo)的實現(xiàn)。
三、通過改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化
造成潛在的逆向庫茲涅茨過程的主要原因是制度性的。由于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和居住的農(nóng)民工沒有取得城鎮(zhèn)戶籍身份，不能均等地享受基本公共服務(wù)，在勞動力市場中常常處于脆弱地位，因此，這個群體不僅要承受周期性失業(yè)的沖擊，還會在尚未達(dá)到退休年齡之前就退出城鎮(zhèn)勞動力市場，實際上加劇了勞動力短缺現(xiàn)象。因此，解決的辦法就是加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，其含義是促進(jìn)農(nóng)民工的市民化過程。對此，習(xí)近平總書記做出了具體的描述，即“讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)”。這實際上提出兩個要求：其一是讓符合條件的農(nóng)民工及其家屬取得城鎮(zhèn)戶口；其二是使那些尚未取得城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工享受到與城鎮(zhèn)居民相同的基本公共服務(wù)。
這涉及以戶籍制度改革為核心的一攬子改革。這個改革可以解決經(jīng)濟(jì)增長的兩個動力源泉。第一，在現(xiàn)行按照常住人口定義的城鎮(zhèn)化率不變的情況下，把已經(jīng)在城市的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，無論就增加勞動力供給，還是獲得資源重新配置效率，以及擴(kuò)大消費需求，都可以起到城鎮(zhèn)化過程應(yīng)該發(fā)揮的作用。正是因為如此，中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的要求，不僅深化了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，同時也為戶籍制度改革設(shè)定了倒排的時間表和倒逼機(jī)制。第二，穩(wěn)定農(nóng)民工在城市居住和就業(yè)的預(yù)期，有利于這個勞動力群體分享發(fā)展成果，強(qiáng)化新居民家庭接受教育和培訓(xùn)的激勵，從而增進(jìn)人力資本積累，與此同時，使農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工深度介入“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”過程，形成勞動力、人力資本和創(chuàng)意的集聚效應(yīng)，有利于全要素生產(chǎn)率的提高，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長動力的轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新發(fā)展。
既然戶籍人口城鎮(zhèn)化拉動經(jīng)濟(jì)的效果如此明顯，并且只有改革才能使城鎮(zhèn)化成為不可逆的過程，那么我們?nèi)绾瓮七M(jìn)戶籍制度改革呢？首先，要認(rèn)準(zhǔn)了戶籍制度改革是必須推進(jìn)的，現(xiàn)在的問題甚至不是按照某種理念是否應(yīng)該推進(jìn)改革的問題，而是應(yīng)對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增長減速的挑戰(zhàn)，現(xiàn)實中提出了實質(zhì)性地推進(jìn)戶籍制度改革的迫切性，因此要下定政治決心，樹立政治勇氣。
其次，要運用政治智慧來推進(jìn)這項改革。我們利用計量經(jīng)濟(jì)模型進(jìn)行的模擬顯示，戶籍制度改革通過增加勞動力供給和提高全要素生產(chǎn)率等，理論上可為中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率增加1-2個百分點。這固然不能理解為可以不打折扣地獲得這個改革紅利，但是，這個分析結(jié)果表明戶籍制度改革的潛在收益是顯著的和巨大的，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的改革紅利。在黨的十八屆三中全會明確部署之后，戶籍制度改革迄今尚未得到實質(zhì)性推進(jìn)的主要原因是，能夠直接推動改革的地方政府，并不確定自己在切身支付了改革成本的同時，能否合理地得到改革的收益。
在可以使部分群體獲益而不傷害任何其他群體的“帕累托改進(jìn)”式改革機(jī)會越來越少的情況下，總體上改革收益大于改革成本，因而可以用部分改革收益補(bǔ)償潛在受損者的“卡爾多改進(jìn)”式改革，應(yīng)該成為推進(jìn)改革的策略。既然戶籍制度改革一方面具有潛在的巨大收益，另一方面就像其他領(lǐng)域改革一樣，是一個產(chǎn)生公共產(chǎn)品的過程，具有正外部性，因此，中央政府應(yīng)該在看到巨大改革紅利的情況下，合理地為推進(jìn)這項改革而埋單。
一句話來說，就是要在改革實施之前和推進(jìn)過程中，通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕蜋C(jī)制設(shè)計，讓戶籍制度改革的成本，能夠在中央政府和地方政府之間，以及在社會、個人、企業(yè)之間進(jìn)行合理分擔(dān)；與此同時，讓潛在的改革紅利能夠預(yù)先有確定的期望值，并最終能夠在各個群體之間合理地分享。只有這樣，才會實質(zhì)性地推進(jìn)戶籍制度改革，加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，繼續(xù)實現(xiàn)庫茲涅茨式的資源重新配置，保持中國經(jīng)濟(jì)長期的中高速增長。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)智庫》第1卷第1期，2016年1月號
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
