——以海南國際旅游島為例
自2010年海南國際旅游島建設正式上升為國家戰略后，一夜間海南的土地價值成倍增長。同時，海南很多地區也出現了非常突出的土地征用問題。農民簽署了搬遷安置協議書，伴隨產生的，便是失地農民的就業問題。那些原本是以土地為生產資料的農民在土地被征用后，因失去了賴以生存的生產資料，面臨失業問題，生活沒有任何保障。
失地農民的就業問題若是得不到妥善解決，將嚴重滯后海南國際旅游島的建設進程，不利于海南地區經濟平穩、健康、快速的發展。因此，對國際旅游島建設進程中失地農民就業問題進行長遠規劃和扶持，成為政府面臨的重要任務。筆者以此為例對失地農民問題進行探究。
失地農民就業困境及其原因分析
失地農民群體呈現出老齡化，生活水平降低。目前，中國社會的老齡化問題非常突出，同時，失地農民群體也呈現出明顯的老齡化特征。原本社會的就業競爭就很激烈，老齡化的失地農民因其年齡長、文化知識水平較低、高科技技術的掌握更是匱乏，因此，失地農民在就業市場中根本沒有競爭力。①在這些失地農民群體中，也有很多的孤寡老人。他們原本的生活就很困難，失去土地又沒有打工能力，生活更加困窘。因此，尚未健全的社會保障體系，使得失地農民的長遠生存無法得到保障。過去，農民以“土地”為生，不必擔心基本生活水平的穩定。而失去土地后，農民面臨著生活習慣和生產方式的改變。很多農民離開農村，進入鄉鎮打工謀求生計。而此時，農民發現，自身沒有一技之長，難以找到一份合適、收入可觀的工作，但城鎮相對較高的消費水平卻給了他們更大的精神壓力，他們的生活水平，不僅沒有提高，反而下降了。
失地農民群體的轉產就業意識淡薄，目光不長遠。很多失地農民在土地剛剛被征用時，住進了新的安置房，還拿到一大筆土地征用款。但是，很多農民拿到這筆錢后，購買了小車，短時間內提高了生活品質。但是，等這筆錢花完了，生活又開始面臨更窘迫的局面。沒有了土地，也沒有了錢。因此，在農民剛拿到這筆征用款時，如果政府能有效引導農民創業，把這筆錢轉化為創業資金，而不是消耗掉，一定程度上，是從根本上解決了農民的就業，而且有著長遠的意義。
失地農民接受就業培訓的積極性不高。在海南建設國際旅游島過程中，政府也對失地農民問題開展了很多職業技能培訓。在這些培訓中，有些是觀念上的培訓，也有勞動技術方面的培訓。但從效果來看，培訓僅對小部分群體起到了效果。很多農民群體在接受培訓后，去到鄉鎮就業。收入并不高，但鄉鎮的生活高消費和子女的教育負擔增加，打擊了農民的就業積極性。
政府在失地農民就業工作中應承擔的角色和責任
農民的土地在被征用后，他們失去了最基本、也最可靠的收入來源和收入保障，同時，他們讓渡了原本擁有的一切土地上的權益。失地農民不得不游走于城鎮和鄉村之間。受到現實社會競爭因素和不平衡社會因素的制約，失地農民逐步成為了就業市場的弱勢群體，他們無法通過市場的資源配置實現就業，并把更多的希望投向政府的扶持。以海南為例，筆者認為在失地農民的就業問題中政府應該承擔以下角色和責任。
失地農民權益的“維護者”。在我國城鄉二元結構中，農民一直處于弱勢地位。失地農民在土地被征用后，遇到諸如土地征用標準過低、征地費用未及時付款給失地農民、農民無法分享土地的增值權益、征地權益過程不透明等問題時，因其自身法律知識和法律意識有限，他們無力維護被侵害的權益，農民缺乏真正有效的抗訴權。因此，在土地征用制度的改革和推動、失地農民權益的維護中，需要政府給予更多的扶持和幫助。
此外，在土地征用過程中，難以保障農民的所有權益。因此，在土地被征用后，有時會出現一些加劇社會矛盾或者不利于社會安定團結的因素。面對這種情況，政府對于這些失地農民的態度，直接影響著失地農民的情緒和社會的穩定。失地農民的就業問題，是一項關注地方經濟發展和社會穩定的重大民生工程，需要政府高度重視，將失地農民的就業納入地方經濟發展的整體規劃中。
失地農民社會保障的“助推器”。關于農村土地產權性質的界定，應上升至法律的層面，從根本上保障農民的土地權益。同時，也能保證農民的土地權益在受到侵害時能有章可循。政府應不斷完善土地交易制度，推動農村土地交易的市場化進程，保證土地交易過程中征地雙方地位的平等性和公平性。《土地管理法》中也有涉及市場經濟、失地農民權益保障的內容，但是仍然存在與社會現實不相適應的條款，其中制定的征地補償制度，以及涉及集體土地征用的補償標準等是否合理仍有待進一步探究，失地農民的補償標準如何提高，以滿足其生存發展的需要，這些問題都需要政府的制度來予以保障。
失地農民的社會保障系統是個非常復雜的工程。失地農民的就業意向也與國家針對失地農民的養老、住房、失業、醫療、就業政策等緊密相關。因此，切實提高失地農民的就業質量，真正解決他們的生存和發展問題，需要建立一個科學、系統、全面的社會保障體系。雖然，這個體系的構建和完備難度很大，但仍需持續推進，讓失地農民真正實現“老有所養，住有所居，病有所醫，業有所從”。
失地農民未來發展的“引領人”。海南的農民人口基數較高，當他們的土地被征用后，勞作方式會發生根本性的變化。但是對于沒有一技之長的農民來說，即便是一次性較高的土地征用款，也無法從長遠解決他們的生存問題。因此，長遠來看，失地農民不僅需要解決眼前的就業問題以保證基本的生活來源，他們也需要未來的規劃。失地農民普遍文化水平有限，他們既缺乏適應城鎮社會發展的技術和能力，也缺乏對于自身未來的發展規劃。
政府應當承擔起失地農民未來發展“引領人”的角色，提高他們的思想意識的同時，使其擺脫過去依靠征地補償坐吃山空的狀態，針對失地農民年齡階段和文化層次，幫助其培訓和掌握適合城鎮發展的非農職業技能；引導失地農民認清自身目前所掌握的技術，并盡可能實現技術升級，通過技術創收，讓失地農民的思想也可以與時俱進，讓農民一起參與到國際旅游島的建設工作中。
對失地農民就業問題的思考
失地農民的就業問題，不僅僅是就業的問題，它是個復雜的系統工程。失地農民的就業問題，首先是個就業問題。失地農民能否就業，直接關乎著農民基本的物質生活能否得到保障，直接關乎著社會的安定。但同時，農民在失去土地后，他們失去的不僅僅是物質生活的保障，他們面臨的可能是離開故土，背井離鄉，面臨著生活環境、文化環境的轉變，當前中國不完善的社會保障機制使失地農民面臨著社會生存環境中更大的經濟和精神壓力。在海南省政府頒布的《海南省被征地農民基本養老保險暫行辦法》（2009）中曾提出全面推行被征地農民社會保障制度，這是一個很好的開端。對于農民來說，他們需要轉變的不僅是適應新的生活環境和生活方式，還需要有適應社會發展的就業理念和職業觀，逐步加入到現代化建設的洪流中，為國際旅游島的建設做出自己的貢獻。
失地農民的就業問題，解決的不僅是他們的生存問題，還有發展問題。按照“全面建成小康社會”的標準和要求，失地農民要生存，也要發展。解決失地農民的就業問題，也可以保證失地農民的基本物質生活。在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”等，這些政策的制定，一定程度上促進著失地農民群體社會保障機制的完善。②因此，真正想解決失地農民的生存和發展問題，也要依靠社會保障機制的不斷完善、戶籍制度的改革、城鄉二元結構模式的調整，失地農民的住房安置、子女教育、醫療保險等都需要配套的政策支持。這些政策更需要上升到國家的法律層面，通過法律的手段，保障失地農民的權益，消除他們的后顧之憂。
失地農民就業保障體系的構建途徑
失地農民的就業問題，不僅是簡單化的解決就業，需要一個不斷健全和完善的就業保障體系。對于海南國際旅游島來說，應該努力從以下幾個方面做好失地農民就業保障工作：
加強思想引導，提升農民的就業意識。失地農民的受教育程度普遍有限，再加上長期生活在相對比較落后的農村地區，面對土地征用款，很多失地農民都持有“一夜暴富”的心態。有了這筆錢，很多失地農民不愿去城鎮從事一些社會地位較低、待遇較低、工作強度較大的工作，他們更愿意坐等政府的支持和救助。這樣的心態，不僅不利于失地農民走出去，靠自己的雙手去創收，同時也極大地滯后了失地農民的就業工作進程。
針對性開展創業指導，提升農民的創業理念。“大眾創業，萬眾創新”絕不僅僅是針對高科技行業進行的。失地農民同樣也可以加入到創業的隊伍中。失地農民雖然沒有掌握著高精尖的技術，但是他們有著傳統的農業技術和知識。因此，針對農民現有的知識水平和條件，政府應從理念、人才、技能、資金、政策等方面給予創業扶持，關于失地農民的創業問題，不僅需要政府的投入和引導，社會企業、高等院校、創業培訓機構等都可以參與到提高失地農民創業水平的工作中。同時，新形勢下鼓勵失地農民在家鄉創業，不僅可以促進農村經濟的發展、轉型與升級，同時，可以促進失地農民就業問題的進程，增加農民收入。
引導農民科學就業、科學生產。面對失地農民，政府可以引導農民科學就業。例如，在他們原本所掌握的農業技術上，發展熱帶特色農業。政府充分利用社會資源，發揮自身融資的資源優勢，積極為農民引進投資，從政策上吸引企業家發展地方特色農業，幫助農民解決當前生活困難，脫貧致富。
過去，農民以種植為生，文化水平相對較低，掌握的知識有限。政府可以充分發揮引領作用，為失地農民群體提供就業技能的培訓平臺，開辦公益性的職業能力培訓班，普及生產知識，引導農民利用所學的知識，提高生產水平。同時，政府也可以提供一些公益性的工作崗位，征地企業為失地農民提供一些就業崗位，當地政府為失地農民提供“創業基地”，轉變農民就業觀念，不能只等政府的補償款，更要自主轉產就業，脫貧致富。鼓勵農民在失去土地后，充分認識現有資源優勢。國際旅游島的建設，吸引了更多旅游者。鼓勵農民充分利用本土地理和資源優勢，把小城鎮規劃為富有地方特色的家庭式公寓、特色小區等，開發地方特色小吃、餐飲等。少數民族地區，更是可以充分發揮少數民族文化特色，讓更多的旅客在體驗中了解少數民族文化，感受了特色的民族風韻，同時也增加了農民的收入。
開展持續化、符合市場需求的就業培訓服務。“各地實踐也證明，對失地農民安置工作必須堅持把做好社會保障工作和解決勞動力就業結合起來……加強對失地農民就業指導、培訓和服務，是解決大多數失地農民還停留在靠力氣掙錢、做苦力吃飯、自我‘充電’意識薄弱、就業本領和機會都較少的難題，有效提高失地農民可持續發展的重要措施。”③當然，針對失地農民開展的就業服務需要地方政府的持續關注。不斷完善針對失地農民的就業服務，加強與失地農民的溝通，掌握他們的基本情況和需求后，再開展服務活動。針對海南本土農民以及失地農民已掌握的農業技術或職業技能，開展一些針對性的提升培訓，提高他們的就業競爭力和生存能力。同時，也可依托海南現有的資源優勢和自然優勢，以及國際旅游島建設過程中的政策優勢，開設符合農業發展優勢和旅游業的培訓課程。在培訓過程中，注重與社會需求接軌，做好“訂單式”培訓，不要流于形式，幫助失地農民掌握一些真正用得上、符合社會需求的技能。此外，培訓工作結束后，政府應持續關注培訓效果，做好跟蹤調查；掌握失地農民的勞動力資源，積極了解市場需求，以便不斷調整培訓方案，培養符合市場需求的人才。
為失地農民提供更多就業機會和就業信息平臺。“保障失地農民利益必須堅持社會保障和勞動力就業安置統籌考慮”。政府可以加大對失地農民所在地區勞動密集型、小微企業的扶持力度，鼓勵周邊企業吸納失地農民就近、就地實現就業。④政府帶頭發展多種類型經濟，為失地農民就業提供更多渠道和平臺。海南屯昌曾在2012年出臺政策，對失地農民學駕照進行全額補貼，大大激發了農民學習駕照的積極性。他們不僅可以掌握一技之長，找工作也擁有了更多機會。此外，不斷推動農民與企業家利益共享和開發鄉村旅游、鼓勵農民自主創業，這也成為增加農村收入的有效來源。引導失地農民樹立主動創業發展的理念，鼓勵他們積極參加就業培訓，不斷增強自身競爭力。政府為失地農民提供就業信息的同時，鼓勵農民自主、多途徑獲取就業需求信息，掌握就業的主動權。
綜上，“在工業化和城市化進程中，農民損失的是全方位、綜合性的，農民失去的不僅僅是土地，還有就業崗位、居住房屋、生活保障以及集體資產等，從而失去了維持農民全家生存、發展的低成本生活方式和發展方式。擁有土地承包權的農民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業、養老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城市居民獲得同樣就業機會和社會保障，還要付出轉變就業方式、生活方式的成本，使不少失地農民不滿情緒和逆反心理上升，對土地征用采取了抵制態度，不僅嚴重惡化了干群關系，也直接影響了社會穩定的大局。”海南國際旅游島的建設進程中，同樣存在著諸如此類的問題。總的來說，失地農民的就業問題不僅關系到海南國際旅游島建設的進程和海南省經濟的健康發展，同時，也關注著農民自身最根本的利益，關乎著社會的穩定。
注：本文系海南省2015年度哲學社會科學規劃課題成果，項目編號：HNSK（QN）15-20
【注釋】
①國務院發展研究中心課題組：“中國失地農民權益保護及若干政策建議”，《改革》（重慶），2009年第5期，第5~16頁。
②廖小軍：《中國失地農民研究》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第257頁。
③黃寰：“以就業推動失地農民的安置”，《經濟問題探索》2009年第1期，第27~31頁。
④錢忠好，徐美銀：“我國失地農民可行能力缺失及其重構研究”，《學術研究》，2008年第12期，第69~74頁。
作者單位：海口經濟學院
中國鄉村發現網轉自：《人民論壇》2016年2月11日
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