集體經營性建設用地入市流轉的收益分配關系
集體經營性建設用地入市收益，是指集體經營性建設用地使用權在初次流轉和再次流轉過程中所產生的收入與利得的總和。集體經營性建設用地入市收益存在三層分配關系。第一層分配關系是入市總收益在農民集體和政府間的分配關系，決定了農民集體的土地凈收益；第二層分配關系是政府所獲收益在各級政府和不同地區間的分配關系，關系到地區利益的平衡；第三層分配關系是農民集體的土地凈收益在集體與成員、成員與成員間的分配關系。
由于入市收益的分配涉及多元利益主體，要想平穩推進土地制度改革，就必須合理安排分配格局，平衡各方利益關系。
收益分配矛盾
區域收益分配矛盾。按照十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求，入市的集體經營性建設用地須以符合規劃和用途管制為前提，即現狀用途和規劃用途均為集體經營性建設用地。而且，在國家層面的試點文件中，入市流轉的客體被嚴格限定為存量集體經營性建設用地。然而，從歷史的角度看，改革開放初期鄉鎮企業在各地發展極不平衡，珠三角、長三角等東南沿海地區規模巨大，而中西部地區卻微不足道，因此集體經營性建設用地的數量也差異巨大。土地數量上的差異將導致東西部農民在土地收益上出現差距。即使將來增量集體經營性建設用地也可以合法入市，經濟發展水平和市場發育水平的差異也會導致中西部地區有地無市，區域收益矛盾突出。
另外，從區位因素的角度看，集體經營性建設用地距離中心城市越近，增值空間就越大，快速城市化時期尤其如此，正如一些學者指出，農民群體已經嚴重分化為5%的城郊農民和95%的非城郊農民。可以想見，在集體經營性建設用地入市流轉后，因為土地位置的差異，城郊農民和非城郊農民這兩個群體的土地收益差距會進一步擴大。
城鄉收益分配矛盾。集體經營性建設用地入市打破了地方政府在土地一級市場中的雙向壟斷格局。在需求不變的條件下，土地供給的增加會降低城市土地價格，進而減少地方政府的土地出讓收益。同時，入市收益和征地補償間的利差將增加征地工作難度，要想順利實現土地征收，只有提高補償標準，而征地成本的增加進一步壓縮地方政府收入。
解決收益矛盾的對策建議
土地制度和經濟體制、發展方式休戚相關。特定的土地制度必然與特定的經濟體制和特定的發展方式相適應。以城鄉二元分割和政府壟斷供地為特征的傳統土地制度，支撐的是低成本擴張的城鎮化模式和高污染、高能耗、高成本的經濟增長模式，與這新的城鎮化模式和經濟增長模式難以兼容。因此，在整體發展視角下對土地制度、經濟體制和發展方式進行配套性改革才是解決現有問題的出路。然而，制度框架的調整不是一朝一夕就能完成的，在過渡期內、現有制度框架下，可通過改革土地稅制、建立地票機制和完善股權管理等措施，分別從宏觀、中觀和微觀層面化解集體經營性建設用地入市收益分配中的矛盾。
改革土地稅制。目前，尚無面向集體經營性建設用地流轉而征收的稅收，這方面的稅制建設應當跟進。
首先，新一輪土地制度改革是市場導向的，市場經濟保證的是作為過程的公平，而公平又是以承認差異為前提的，收益的多寡取決于生產要素在生產過程中發揮的效率，故而市場條件下形成于初次分配領域的收入差距具有一定的客觀必然性。也就是說，集體經營性建設用地入市收益的初次分配導致東西部經濟發展水平差距擴大化，這在一定程度上是市場取向的經濟改革的必然產物。于是政府就需要發揮稅收的調節功能，對形成于初次分配領域的收入差距進行有效調節，以緩和社會成員間因起點不同——例如存量集體經營性建設用地在東、西部地區的分布不均——等因素導致的收入懸殊。
其次，如前所述，集體經營性建設用地直接入市將使地方政府收入減少，通過稅收獲取部分土地增值收益增加地方收入，使之能持續承擔城市建設和工業發展的責任。同時，收入的增加有助于調動地方政府推動集體經營性建設用地入市的積極性，為建立城鄉統一的建設用地市場創造條件。
從稅收范圍上看，現行土地稅收的征稅對象，大都不包括農民集體土地，稅收范圍較窄，滯后于社會經濟發展實踐。從稅負分布環節看，土地流轉環節稅負較重，而保有環節稅負較輕，這樣的稅負分布結構強調對土地流轉環節征稅，抑制了土地的流轉，不利于土地資源的集約利用和土地要素的有效配置。
針對稅收范圍過窄的問題，應將集體經營性建設用地納入征稅范圍。針對稅負分布環節不科學的問題，應在保有環節對房地產統一開征不動產稅，并在流轉環節對土地增值稅進行全面改革。
1.開征面向集體經營性建設用地的不動產稅。不動產稅是財產稅性質的土地稅。實行中央與地方分享稅制的國家，大多由地方政府征收不動產稅。該稅種從價計征，計稅依據通常是土地和房屋的市場評估價值，納稅人為不動產產權的所有人。面向集體經營性建設用地的不動產稅的納稅人是農民集體，課稅對象是集體經營性建設用地和地上建筑物，計稅依據是集體經營性建設用地及其上建筑物的市場評估價值。參考國際經驗，宜將面向集體經營性建設用地的不動產稅作為地方稅，由地方政府享受絕大部分甚至全部稅額，以彌補集體經營性建設用地直接入市造成的土地出讓金缺口。
2.全面改革土地增值稅。建議對土地增值稅進行全面改革。土地增值稅的納稅人是轉讓土地使用權、地上建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，課稅對象是土地的增值額，征稅方式為從價計征。土地增值稅通常是以中央稅為主的共享稅。現階段，我國土地增值稅一直征收不力，原因在于稅制繁復，稅率高，稅基窄，而征管寬。本文建議，在保留土地增值稅的基礎上，從拓寬稅基、降低稅率、簡化稅制和嚴格征管4個維度對其進行全面改革。
所謂拓寬稅基，是將集體經營性建設用地的初次流轉收益和再次流轉收益納入土地增值稅的征收范圍。所謂降低稅率，是指改四級累進稅率為比例稅率，從各方面接受程度出發，根據試點地區各級政府在初次分配中直接參與分成的比例測算出基準稅率，在中央政府設定稅率上下限的條件下，地方政府可據當年收支規模自行規定當地適用稅率。所謂簡化稅制，是指在集體經營性建設用地初次流轉時，初次流轉增值稅額可由初次流轉收入總額乘以比例稅率直接得出。再次流轉時沿用原增值稅額計算公式，但將四級累進稅率簡化為比例稅率，同時采取合并同類項等方式簡化法定扣除項目。所謂嚴格征管，是通過相應提高地方政府的土地增值稅分享比例來調動地方政府的積極性，進而從根本上改善土地增值稅的征管效果。
建立地票機制。遠郊地區和中西部地區農村集體經營性建設用地“有地無市”的困局可以通過地票機制的合理運用來破解。在符合規劃和用途管制的前提下，遠郊地區和中西部地區農村集體經濟組織征得農民同意后可對富余的集體經營性建設用地實施復墾。復墾所得耕地由當地土地部門進行驗收，在保證數量的基礎上要重點把關復墾地質量。騰出的集體經營性建設用地指標形成地票，進入農村土地交易所公開交易，所得價款扣除復墾成本和管理費用后全部歸農村集體經濟組織所有，政府不參與分成。獨立市場主體通過競買取得地票證書后，可在東南沿海或城市近郊等發達地區按規定取得符合規劃的待開發土地。
完善股權管理。在農民集體的土地股份制改革中，于股權設置環節，于某一時點上將存量集體資產折股按份量化到人的做法，是公平向技術的妥協，有效劃定歷史存量分配格局、實現便利管理的同時卻不利于對未來的變化進行調控。在股權管理環節，股權不隨人口變動而調整的靜態管理模式則進一步固化了這一分配格局，股權的固化不僅有礙于股份組織的發展壯大，在集體經營性建設用地因入市而凸顯資產價值后，更會帶來新老集體成員間的利益分配矛盾。
為解決現存問題，建議參考宅基地使用權以戶為單位的管理辦法，可在“分股到人”的基礎上按戶進行股權管理。也就是說，股權雖然量化到人，但股權證書按戶頒發，一戶一本，股份紅利同樣按戶分配，這樣可以在戶內自行調節人口變動矛盾，如此既解決了代際收益分配矛盾，又可以控制管理成本。
在“股權設置量化到人、股權管理按戶進行”的基礎上，還要建立股權流轉機制和股權退出機制，允許股權在農民集體內部繼承、贈予和轉讓，待條件成熟后，逐步放寬流轉范圍，最終實現股權流轉的社會化。同時，集體成員在自愿的前提下可將所持股權份額退出提現，進而實現集體經營性建設用地入市收益分配關系的動態平衡。
（作者分別就讀和供職于中國地質大學（北京）土地科學技術學院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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