自2004年起，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼）等糧食補(bǔ)貼政策，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的深刻變化、原有的種糧補(bǔ)貼政策凸顯出一些問(wèn)題和不足，有待進(jìn)一步調(diào)整完善。
部分地區(qū)補(bǔ)貼不到位
近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不少土地向種糧大戶集中，種糧大戶成為了實(shí)際的種糧者，按照國(guó)家政策“誰(shuí)種糧誰(shuí)得補(bǔ)貼”原則，種糧補(bǔ)貼應(yīng)歸種糧大戶。
在全國(guó)政協(xié)副秘書(shū)長(zhǎng)、民革中央副主席劉家強(qiáng)看來(lái)，目前許多地方是誰(shuí)擁有耕地承包權(quán)、誰(shuí)就享受種糧補(bǔ)貼資金，實(shí)際流轉(zhuǎn)了土地的承包人并沒(méi)有得到糧食補(bǔ)貼。
劉家強(qiáng)在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示，相對(duì)應(yīng)的是，把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民沒(méi)有種植糧食卻仍然領(lǐng)取補(bǔ)貼。另外還有少數(shù)已用于畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖的耕地、成片良田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的，以及一些撂荒地依然領(lǐng)取糧食補(bǔ)貼。因而，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)種植糧食作物的農(nóng)戶沒(méi)有按規(guī)定享受到國(guó)家糧食補(bǔ)貼。
由此可以看出，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切需要。
農(nóng)業(yè)部南京農(nóng)業(yè)機(jī)械化研究所副研究員、江蘇省小麥產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)〖?jí)分析師張宗毅博士在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示，農(nóng)業(yè)“三補(bǔ)貼”剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)，鑒于種植面積難以核查、基層主管部門裁量權(quán)過(guò)大容易滋生腐敗等問(wèn)題，最后逐漸不再核查農(nóng)戶是否種植良種、是否種植糧食，而直接跟農(nóng)戶耕地面積掛鉤。
記者在采訪中也了解到，目前，在全國(guó)一些省份，農(nóng)業(yè)三補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象是具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，而非實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。在全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積30%以上的今天，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離現(xiàn)象日趨普遍，農(nóng)業(yè)三補(bǔ)貼基本淪為具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶按承包面積發(fā)放的收入補(bǔ)貼，對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)作用越來(lái)越小。
張宗毅表示，在局部地區(qū)農(nóng)業(yè)三補(bǔ)貼反而對(duì)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性有一定的抑制，至少種糧大戶情緒受到了負(fù)面刺激。流轉(zhuǎn)數(shù)百上千畝土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大戶或合作社，由于糧食生產(chǎn)機(jī)械化水平高而非糧作物機(jī)械化水平低，所以一般流轉(zhuǎn)面積越大，種植糧食作物的概率越高，鑒于種糧的低收益和規(guī)模化帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)，他們對(duì)農(nóng)業(yè)三補(bǔ)貼的需求就更為迫切，也因此在調(diào)研中經(jīng)常聽(tīng)到種糧大戶抱怨“國(guó)家說(shuō)是重視糧食生產(chǎn)，為啥補(bǔ)貼都給了不種地的農(nóng)民，種糧食的反而沒(méi)有。”
劉家強(qiáng)指出，糧食補(bǔ)貼效果不明顯，不能充分調(diào)動(dòng)種糧積極性，補(bǔ)貼面積核實(shí)難，補(bǔ)貼面積與實(shí)際面積不符。
值得一提的是，種糧補(bǔ)貼是國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民給予的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段，它能減少農(nóng)民種糧成本支出，但是所占比例很小。
劉家強(qiáng)表示，和經(jīng)濟(jì)作物相比，種糧成本高、收益低，農(nóng)民種糧收益即使加上國(guó)家糧食補(bǔ)貼，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及種植經(jīng)濟(jì)作物的效益。從根本上講，種糧補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民種糧積極性的提高還不能起到?jīng)Q定性作用。
在采訪中記者了解，國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策是“誰(shuí)種糧誰(shuí)得補(bǔ)助”，是按照實(shí)際種植糧食的土地面積為依據(jù)。但是由于農(nóng)民田地分散，地塊小、多且分散，每年種植情況都是動(dòng)態(tài)的，如果每年都要核實(shí)種植面積，工作量特別大、很難落實(shí)到位，不少地方實(shí)際操作沒(méi)有以種植面積為依據(jù)進(jìn)行“糧補(bǔ)”，而是以承包地面積為基礎(chǔ)進(jìn)行“地補(bǔ)”。這就導(dǎo)致補(bǔ)貼面積與實(shí)際面積不符。
劉家強(qiáng)對(duì)記者說(shuō)，一是農(nóng)村稅費(fèi)改革前，有些地方?jīng)]有將低產(chǎn)田塊納入繳稅面積，目的就是少繳稅，而現(xiàn)在這些種植糧食的土地卻沒(méi)有享受應(yīng)有的糧食補(bǔ)貼。二是糧食補(bǔ)貼面積以原農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積及農(nóng)戶二輪承包面積為依據(jù)，補(bǔ)貼面積小于實(shí)際種植面積。
其實(shí)，上述一些問(wèn)題，國(guó)家已在進(jìn)行探索和改革。目前中央已經(jīng)啟動(dòng)調(diào)整農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)工作，明確提出支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)糧食補(bǔ)貼有根本性的方向調(diào)整。
去年5月，農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”、“農(nóng)業(yè)‘三項(xiàng)補(bǔ)貼’新增資金”重點(diǎn)向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜和將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”在部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)等，以支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
糧食補(bǔ)貼要“適度”
那么，究竟該如何加大糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼？對(duì)此，劉家強(qiáng)提出了4個(gè)建議。
其一是補(bǔ)貼種植面積要適度，不宜過(guò)大。劉家強(qiáng)介紹，我國(guó)廣大的西部地區(qū)農(nóng)村耕地基本在丘陵山區(qū)，以四川為例，四川省現(xiàn)有種糧大戶的門檻面積為30畝，可對(duì)丘陵地區(qū)補(bǔ)貼面積確定為20畝，同時(shí)設(shè)定最大補(bǔ)貼面積上限，比如超過(guò)1000畝，就只補(bǔ)貼1000畝等。應(yīng)鼓勵(lì)中小規(guī)模種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社，一定要根據(jù)實(shí)際情況適度發(fā)展規(guī)模，防止他們因貪大而失敗，造成不良影響。
其二是鼓勵(lì)種糧大戶拾荒種糧并提高種糧大戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。為解決撂荒問(wèn)題，應(yīng)鼓勵(lì)主動(dòng)拾荒種地的大戶，只要種植面積達(dá)到要求，并經(jīng)鎮(zhèn)、村、社證明，就應(yīng)給予糧食補(bǔ)貼。現(xiàn)有的種糧大戶補(bǔ)貼較低，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的幫助十分有限。調(diào)研中我們了解到，種糧大戶在人工和土地流轉(zhuǎn)金兩個(gè)方面開(kāi)支所占比例較大，稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)虧損局面，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)特別大。建議提高種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以較大幅度地減少種糧大戶的生產(chǎn)成本。
其三是增加對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼種類。劉家強(qiáng)表示，補(bǔ)貼分為3個(gè)種類：一是對(duì)土地流轉(zhuǎn)金進(jìn)行補(bǔ)貼，建議按租地金額的80%左右進(jìn)行定額補(bǔ)貼，緩解種糧大戶租地成本過(guò)高的問(wèn)題；二是對(duì)全程機(jī)械化技術(shù)作業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，以水稻為例可補(bǔ)貼軟盤旱育秧、插秧或機(jī)收以及病蟲(chóng)害防治等具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也可對(duì)專門從事農(nóng)機(jī)服務(wù)的社會(huì)化服務(wù)組織進(jìn)行補(bǔ)貼；三是對(duì)晾曬場(chǎng)、糧食倉(cāng)庫(kù)等設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)貼，減少糧食在儲(chǔ)藏環(huán)節(jié)中不必要的損失。
其四是集中使用資金，充分發(fā)揮有效性。農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼資金巨大，但是兌付到農(nóng)戶后資金分散、數(shù)量小，發(fā)揮的作用很受局限。以2015年四川某市農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼資金為例，總補(bǔ)貼資金達(dá)2.8億元，到戶后平均僅128.12元/畝。建議在適當(dāng)時(shí)機(jī)將這些分散的資金集中使用，用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，比如修建蓄水池、囤水田坎、農(nóng)機(jī)便民道，改善田型便于農(nóng)機(jī)操作等內(nèi)容。
對(duì)于如何進(jìn)行糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼， “農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”的方向是對(duì)的，支持地力保護(hù)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)都非常有必要，但完全沒(méi)有必要過(guò)度強(qiáng)調(diào)糧食，也不一定只給糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼。”張宗毅認(rèn)為。
在老百姓對(duì)食品需求日益豐富的今天，糧食直接消費(fèi)總量是穩(wěn)定并略有下降的。其實(shí)，所有跟生產(chǎn)資料、種植作物、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格掛鉤的補(bǔ)貼都會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成扭曲，糧食該生產(chǎn)多少應(yīng)由市場(chǎng)說(shuō)了算，否則一方面國(guó)家糧庫(kù)滿倉(cāng)、另一方面糧食進(jìn)口不斷增加的情況會(huì)繼續(xù)持續(xù)下去。
“今后的補(bǔ)貼重點(diǎn)應(yīng)該是給予直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)貼比如秸稈還田禁燒、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼比如田間道路、土地平整等，還有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等‘綠箱’補(bǔ)貼范疇。” 張宗毅認(rèn)為，根據(jù)WTO規(guī)則，我國(guó)“黃箱”支持政策上升空間有限，今后應(yīng)重點(diǎn)增加“綠箱”補(bǔ)貼資金，不僅有利于“藏糧于地、藏糧于技”，還有利于優(yōu)化資源配置、減少市場(chǎng)扭曲。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞2016-03-22（記者 梁文艷）
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