編者按
目前我國尚未對農村集體經濟成員資格進行界定,各地的理解和適用標準不一,由此侵犯農民財產權益的問題屢有發生。今年兩會期間,全國婦聯的提案就強調“農村婦女的集體經濟組織成員資格,亟須法律明確” 。本文從農村集體經濟組織成員資格認定存在的問題出發,提出重新確認農村集體經濟組織成員資格需把握好相關要點。
農村集體經濟組織成員資格(亦稱村民資格),是享有集體經濟組織成員福利待遇的前提條件。過去,界定農村集體經濟組織成員資格是根據戶籍。隨著我國城鎮化的加快,土地作為稀缺資源迅速增值,農村集體經濟組織的收益不斷增多,城鄉流動性增大,居住地與戶口登記地不一致的情況大量出現,同2000年第五次全國人口普查相比,2010年第六次人口普查數據表明,離開戶口登記地半年以上的人口增長81.03%。農村特別是城郊農村的集體經濟組織成員資格的重新界定顯得越來越重要,被提到公共政策的議事日程。
農村集體經濟組織成員資格認定存在的問題
迄今為止,我國國家一級法律政策尚未對農村集體經濟組織成員資格重新認定,而是默認地方政府自行解決?；鶎诱幚沓蓡T資格通常采取兩種做法:第一,對其中一部分“人戶分離”的人群做出明文規定,比如,大學生、士兵、服刑人員和失蹤人員,要求同等享有村民待遇；第二,對爭議大的人群(如出嫁女、離異婦女)集體經濟組織成員資格認定納入村民自治范疇,交給村民會議或代表會議進行表決,乃至交給村民小組簽字同意。由此導致以下問題:
第一,多數人通過表決剝奪少數人的合法權益。出嫁女、離異婦女畢竟屬于村民自治中的少數人,當多數人與少數人成為利益相關者時,少數人得到的越少,就會增大多數人的利益,多數人就會傾向于排斥少數人的權利,而“多數決”最容易達成這一結果。在一些村民自治的村莊,通過多數決直接剝奪出嫁女的土地、征地補償款以及集體福利,已經成為司空見慣的現象。
第二,部分鄉村干部對村民表決結果進行操控。中央黨校婦女研究中心調查發現,一部分鄉村干部在村民表決時,采取恐嚇、威脅、誘導等手段,迫使村民孤立排斥出嫁女,將出嫁女排除在農村集體經濟組織成員之外。這種多數人簽名同意的分配方案,表面上是村民自治,實際上是部分鄉村錯誤地把“村民自治”變成“村官自治”。鄉村干部掌握村集體經濟組織的領導權和管理權,制定有利于自身利益的分配規則,利用手中權力剝奪部分村民特別是出嫁女等群體的集體經濟組織成員資格以及相關利益,從而化公為私,甚至出現小官巨貪現象。
第三,由于強調村莊的事情自己處理,導致農村集體經濟組織成員資格認定混亂不一?！耙淮逡徊摺薄耙唤M一策”在全國各地十分普遍,有的村完全剝奪出嫁女的成員權,有的給出嫁女50%的股權；有的村對于勝訴的出嫁女,給予全部待遇,而對沒有參與訴訟的出嫁女,只給一半待遇；有的村將農嫁非婦女(嫁給非農戶口)的待遇全部剝奪；也有的村對于打官司的農嫁非婦女一分不給,不打官司的給予全部待遇……各個村莊強調自己的事情自己管理,在集體經濟組織成員資格認定上可謂是亂象百出,嚴重踐踏了國家法律的尊嚴。
第四,缺乏對農村集體經濟組織成員資格的法律認定,使得司法機構無法可依。多年來,由于我國在農村集體經濟組織成員資格認定方面沒有立法以及司法解釋,以至于絕大多數法院對于涉及農村集體經濟組織成員資格的案件,采取回避的態度,不予受理。而少數用于捍衛法律原則的法院處理類似案件陷入無法可依的窘境,致使民間法藐視國家法的現象屢屢發生。
重新確認農村集體經濟組織成員資格需把握五個要點
目前,在全國至少四家中高級人民法院(天津、重慶、西安、邢臺)已經頒布了《農村集體經濟組織成員資格界定辦法》,基本做法是將戶籍作為確定農村集體經濟組織成員資格的形式要件,將常住、履行村莊義務、依靠本集體經濟組織所有的土地作為其基本生活保障實質要件,依法依規解決農村集體經濟組織成員資格的爭端,由此引發的土地權益糾紛直線下降。這一成功經驗值得提升為公共政策進行頂層設計,亟待公共政策重新確認農村集體經濟組織成員資格。在重新確認農村集體經濟組織成員資格時,需把握以下幾個要點:
第一,立法層面要對農村集體經濟組織成員資格進行重新界定,以便形成依法、規范和統一的標準。
嚴格禁止采用民主表決方式確定農村集體經濟組織成員資格。村民自治中的一人一票的民主決策只適用于選舉、公共事務管理,比如選舉村主任、村務管理等,而不適用于針對個人基本權利的決定,包括農村集體經濟組織成員資格的確認。涉及村民集體經濟組織成員資格的認定,不應遵循少數服從多數原則,而應遵循法治原則。民主表決確認村民集體經濟組織成員資格應屬于無效的表決行為。
第二,把握農村集體經濟組織成員資格認定的公平原則。
切實保障每一位農民都擁有法律賦予的農村集體經濟組織成員資格,但不能同時擁有兩個集體經濟組織的成員,也不能同時兼有城市居民與農民兩個身份。既要防止村民集體經濟組織成員資格“兩頭有”,又要避免集體經濟組織成員資格“兩頭空”。對于婚出婚入的男女村民,根據男女雙方的約定,可以選擇成為男方所在地的集體經濟組織成員,也可以選擇成為女方所在地的集體經濟組織成員。
第三,建立農村集體經濟組織成員資格的獲取和退出機制。
凡是已經取得了其他村莊的集體經濟組織成員資格,享有其政治權利、社會權利和經濟權利,或者取得非農業戶口與穩定的經濟收入,取得城鎮戶口,且納入國家公務員的職務序列或城鎮企業職工社會保障體系的人員,凡是死亡注銷戶口的人員,要取消其集體經濟組織成員資格。
凡是世居本地且戶籍在本集體經濟組織所在地的；土地承包時,已經取得本集體經濟組織土地家庭承包經營權的；父母雙方或者一方為本集體經濟組織成員,本人戶籍一直在本集體經濟組織所在地的；因合法的婚姻關系,在本集體經濟組織所在地生活居住的；本集體經濟組織成員的新出生子女暫未上戶籍的,均可以獲得本集體經濟組織成員資格。
第四,關于農村婦女結婚保留或者取得集體經濟組織成員資格。
對未婚或者已婚婦女,未遷出本集體經濟組織所在地常住戶口,并在本集體經濟組織所在地居住生活的,應當繼續保留集體經濟組織成員資格,其子女與配偶可以獲得集體經濟組織成員資格。對于離異、喪偶婦女,未遷出本集體經濟組織所在地常住戶口,并在本集體經濟組織所在地居住生活的,應當繼續保留集體經濟組織成員資格,其子女由女方撫養的,同樣保留集體經濟組織成員資格。
對因婚姻關系喪失原集體經濟組織成員資格、取得新集體經濟組織成員資格的,在離婚或喪偶后,返回原集體經濟組織所在地生產、生活的,可以取得原集體經濟組織成員資格；若在新集體經濟組織內已經分得宅基地、承包地,返回原集體經濟組織所在地生產、生活后又不愿放棄的,認定具有新集體經濟組織成員資格；若在兩個集體經濟組織內都沒有宅基地、承包地的,則認定為具有原集體經濟組織成員資格。
第五,對以下四類人員進行動態管理。
村民升學、參軍遷出戶口,就讀、服役期間享受村民待遇。學業結束、服役期滿后,自謀職業的,不論戶口是否遷回,兩年內保留集體經濟組織成員資格。兩年后戶口仍未遷回本村的,取消集體經濟組織成員資格。
村民服刑期間,擁有集體經濟組織成員資格。但是,法律法規和政策另有規定不得享受的除外。
村民失蹤期間,四年內可享有農村集體經濟組織成員資格,四年后仍無音信的中止村民待遇。四年后又出現的,恢復村民待遇,但是中止期間的村民待遇不補。
作者為中央黨校婦女研究中心教授、博導
中國鄉村發現網轉自：中華女性網
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