【中國不僅處于提升城市和區域協同治理的改革過程中，也同時處于中央地方關系重新調整的特殊時期，它將見證城市-區域治理和“自下而上”協同規劃的實踐】
為了應對當下城鎮化進程中遇到的困難，2014年3月，中國政府發布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》（以下簡稱《規劃》）。針對中國“超級城市”出現的社會與環境問題，可持續性成為《規劃》關注的重點內容。為了形成“以人為本”的新型城鎮化模式，城市活動密集的中國沿海地區和欠發達的中西部地區需要依靠政策力量來重新平衡。由于國家在區域發展上存在長期的不平衡，該政策強調了中、小城市和新興的城市群落的發展。
本文旨在探索《規劃》的內涵，并尋找有效的城市-區域治理政策中協調性與可持續性潛在的積極聯系。在當前中國經濟增速放緩的背景下，對于《規劃》目標能否實現，主要存在兩個方面的觀點：一種觀點認為，中國經濟下滑，因此需要使用大量的已有資源；另一種觀點來自于沿海地區，認為需運用合作規劃方法，為區域治理提供可行性方案。
區域協調治理機制關系到未來能否實現城市和區域的可持續發展，但是長期以來，中國城市之間激烈的競爭環境在很大程度上限制了這一機制的改進。主要指兩個方面：一方面，地方財政體制刺激著個人主義和爭強好勝的政府行為；另一方面，單純追求經濟增長和過分追求政績的競爭也促使該體制被進一步扭曲。《規劃》提倡城市間協同規劃發展，減少通過拍賣土地來支持地方財政的做法。
新型城鎮化規劃：形式與內容
《規劃》明確了到2020年的城鎮化目標。由于中國52.5%的人口居住在城市，其中僅有35.5%擁有城市戶口（2012年數據），《規劃》提出了“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右”的目標和要求。據此估計，到2020年，中國將有1億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。這將推動中國城市長期以來嚴格的戶籍制度松綁，并在一定程度上縮小社會貧富差距。雖然多數農民工目前還無法在城市享受基本社會保障，但他們是中國工業生產的主力軍。在中國，城市和農村戶口的雙重性，人為地降低了勞動力成本，促進了出口導向的經濟發展模式，為中國成為“世界工廠”奠定了重要基礎。近年來，從就業狀況的惡化到社會矛盾的爆發，尤其是在2008年金融危機導致出口需求銳減后，中國以出口為導向的增長模式已經不可持續。
2008年，中國政府啟動了“四萬億”刺激計劃，通過加大基礎設施投資來穩增長。然而，刺激政策的代價也比較大。由于1994年的分稅制改革，中央財政支持的不足刺激了地方政府追求土地財政模式，這就導致了地方債務狀況惡化。因此，在以消耗大量環境資源為代價的情況下，盡管那些靠近城市的農民被不公平地剝奪了土地和資源，政府的“刺激政策”依然獲得了立竿見影的增長結果?？傊袊陌l展模式被描述為，以較高的社會和環境為代價，迅速應對全球衰退、片面謀求快速增長。近年來，由于一些過去促成中國經濟奇跡的條件不約而同地發生了變化，中國的現代化之路進入到經濟下滑、環境問題緊張和政治社會體制面臨改革的新階段。
由于改革不可能一蹴而就，在當前形勢下，制定有效的針對欠發達地區的區域發展戰略，將會對城市和區域的治理和轉型非常有益。由于實際有效的中心區治理策略與復雜的城市環境中資源最大化利用有關，以及近期中國內陸地區城市群聚集式的快速發展，《規劃》將已建成和發展中的城市群的最大化作為發展方向。中國不僅處于提升城市和區域協同治理的改革過程中，也同時處于中央地方關系重新調整的特殊時期，它將見證城市-區域治理和“自下而上”協同規劃的實踐。然而，反思城市管理尺度，城市所面臨的問題是土地越來越少，城市治理策略在政治上并非易事。因此，新興城市群的發展經驗告訴我們：城市群在中國特別是沿海發達地區，存在巨大價值和潛力。對已有實踐的討論和研究將提升相關經驗在中、西部地區的應用，并將回答“實際有效的城市-區域治理在中國的下一輪城鎮化運動中是否可行”這個問題。
中國城市-區域治理現狀
為了應對中國城市日新月異的變化，比如城市增長過快、城市功能轉型、現有機構改革等帶來的實際問題，學界一直在努力探索一套有助于提高城市競爭力和促進大城市機構改革的策略。在大都市區中，城市之間的合作和政策協調是實現經濟競爭力的基礎。這不僅需要城市機構重構角色與尺度，以適應地方政治策略的轉型；還需要政策和行政界限上的連貫性。相比西方國家，中國在城市和區域基礎設施建設方面具有很高的效率，這得益于大量“自上而下”的政策。然而，地方治理對“空間上更寬松”的管理方法的訴求，或者對所謂“超越傳統行政邊界”的系統規劃和“基于新型城市關系”的政策體系的追求，在中西方都愈演愈烈。對此，大都市區所面臨的困境并不是簡單復制大城市的機械增長模式，而應全面治理城市和城市群的盲目增長。人們對“大都市區的競爭力”的關注不應當拘泥于經濟增長，而應當更多地放在發展質量上，比如公共服務、就業機會、環境質量等。
基于這個理論框架和最新研究，我們對于中國治理制度所面臨的挑戰可以展開以下討論。通過研究中國治理結構改革所催生的中央地方間的新型關系，我們可以看到，在中央事權下放的20世紀90年代，在地方保增長聯盟和區域一級空間協同發展的成功案例的促進下，企業化的城市治理思路已經被中國地方政府所接受。
以長三角城市群為例，一些學者認為，長三角區域的高度工業化有助于城市進一步擴張。區域內城市群協同發展是中央政府提出的目標，但在主要的戰略性基礎設施項目上，這些城市為了最大程度地吸引外國直接投資，往往獨立行事。一項針對蘇錫常都市圈規劃、長三角經濟發展論壇和江陰經濟開發區的案例研究顯示，合作與競爭的關系正在長三角的城市之間不斷發酵。但有趣的是，“自上而下”的城市區域規劃并未能有效地協調城市發展，反而是“自下而上”的或非正式的城市間論壇最終取得了積極成果。
以珠三角城市群為例，廣東省內城際鐵路規劃案例同樣有趣。研究表明，盡管有關城市間等級衡量和交易談判的制度還存在真空，這些城市為了適應協同發展的大趨勢，發展形成了一種有效的、彈性的城市行為，或者說是適應地方特色、滿足地方需要的協商方法。這個實例很好地體現了上層治理并不過多參與地方事務，而是為實現共同目標的不同行為者提供行動框架。
從區域規劃角度來看，蓬勃發展的一系列新的戰略規劃工具使得“傳統的‘自上而下’的區域規劃、管理和限制”與旨在促進地方經濟發展而沒有中央或省級政府批準的“非法定的”規劃被明顯區分開來，這是中國的區域規劃在20世紀90年代末期衰落的重要特點。然而，2005年以來，中央試圖重新集中一些國家職能，以重新明確國家在區域政策協調上的承諾。這并不是意味著“中央計劃經濟體制”的復興，而是通過國家提供動機來刺激地方政府參與高層決策過程——一種“伴隨著選擇性權力下放的權力的重新集中”。當然，這些做法的實際成效仍是未知，選擇性的權力下放可能會使地區發展不平衡加劇，甚至會產生過度的城市競爭，但依然為區域治理的討論提供了一個有用的視角。
探討和結論
本文簡要描述了中國新型城鎮化的經濟和政策背景。《規劃》宣稱解決中國長期的社會和環境難題，并強調國家在城市治理的作用。這一目標也與區域規劃理念的復蘇相一致，為應對當地財政約束，城市越來越企業化。國家所關注的、其理應承擔的城市-區域治理的主導作用能否實現，主要取決于中國城鎮化進程中因地方治理引起的社會、環境等挑戰能否處理好。為了兼顧經濟增長和環境保護，有關生態文明的討論逐漸興起，在實踐中可以采取全新的評價體系，通過不同標準來評價城市績效?！兑巹潯返闹笇г瓌t之一，是基于減輕沿海大城市人口壓力，并刺激其他新興的城市群人口穩定增長的區域發展策略。
政府在如何有效改善沿海地區大都市治理、實現經濟發展合理化和環境保護方面進行了積極的探索?？梢詺w納出以下經驗：整體來講，密集的城市化區域塑造了復雜的城市聚集狀態，在各個級別和程度上同時存在競爭和合作；這些城市仍然在吸引工業和先進服務業的投資上展開競爭，這是地方財政收入的重要來源，地方財政體制改革比如房產稅改革可能會有助于解決這一問題；這些城市已經開始在一些有關區域基礎設施（比如公路和鐵路）或者旅游開發等具體項目上展開了一系列的合作。
此外，不同層級的地方政府之間的新型關系可能啟發中國欠發達地區未來的發展思路，這些發現可以概括為以下兩點：第一，近年來，通過各種復雜的方法，國家逐漸恢復了其在采取有效的城市-區域治理中的指導作用。在眾多的實踐案例中，國家只選擇性地下放了權力，以便靈活地適應當地的利益相關者。第二，在升級或整合行政區劃的問題上，國家保持著絕對的決定權和強制執行力。這一特點從根本上區分了中國和西方民主國家，也經常被用來有效地對比西方民主國家的行政調整僵局。
然而，回到有關《規劃》如何有效地促進城市-區域治理的問題上，在新興城市群中，中國沿海地區的經驗可能并不能被直接復制。有效的政策協調機制可以應用于行政機構成熟、具有多層次治理環境的地區。顯然，行政結構再調整的效果很大程度上取決于一系列的地緣經濟因素：它可能會給整個地區帶來有益的重組，能讓城市（比如在東部沿海）在沒有明確的空間策略的情況下迅速擴張，或是可能作為一種思想工具人為地將現代化帶入到（中國中西部的）欠發達地區。這些發展密度較低的地區的特點是社會、政治、經濟和體制背景多樣化，它們的城市化主要由經濟聚集程度決定。然而，如果要通過積極的“自上而下”的策略來支持這些城市的發展，關鍵則是將領導者的發展愿望與地方資源特質相結合。一蹴而就的現代化勢必是極其危險的，但如果這樣的現代化模式伴隨著地方領導機構治理能力的改善，反而可能是高度可取的。
對尚處于城鎮化早期的中國來說，監測此類實踐在欠發達地區的應用十分重要。結合協作發展和地方政策可行性的評估體系，應當是我們推斷《規劃》能否在今后幾年落地的基本準則。
作者為西交利物浦大學城鎮化研究所主任、副教授
中國鄉村發現網自：中國經濟報告
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