埃比尼澤·霍華德（1850-1928）的《明日的田園城市》（Garden City of Tomorrow)是一本具有世界影響的書。該書的深刻之處在于它不僅僅是一本城市規(guī)劃的書，更有價值的是提出了社會改革思想。他針對英國大城市的弊端，提出用逐步實現(xiàn)土地社區(qū)所有制，建設(shè)田園城市的方法，逐步消滅土地私有制，消滅大城市，建立城鄉(xiāng)一體化的新社會。因此從城鎮(zhèn)化模式取向來看，田園城市理論是小城鎮(zhèn)取向的，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)理論。自1898年第一版出版以來，已經(jīng)過去117年了，但是對我們當(dāng)前面臨的村鎮(zhèn)發(fā)展問題，仍有許多啟發(fā)意義。我們當(dāng)前也面臨這難以忍受的大城市病問題，面臨這農(nóng)村凋敝問題，面臨這小城鎮(zhèn)沒有發(fā)揮擁有的地位和作用問題。當(dāng)前提出培育特色小鎮(zhèn)，我們有必要重讀《明日的田園城市》，挖掘其真理性思想的指導(dǎo)意義。
一、“城市-鄉(xiāng)村”磁鐵論對特色小鎮(zhèn)目標(biāo)定位的啟示
特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)定位要放在城鄉(xiāng)關(guān)系的大格局和城鎮(zhèn)體系中來考慮。 我國氣候、地理條件千差萬別，歷史悠久，人文薈萃，這是形成格局特色的小城鎮(zhèn)的自然和人文基礎(chǔ)。但是不管如何千差萬別，小城鎮(zhèn)還是有其最本質(zhì)的特征，即小城鎮(zhèn)是“城市之尾、農(nóng)村之首”，小城鎮(zhèn)既有助于發(fā)展農(nóng)村，同時也可以緩解城市的壓力。費孝通先生曾指出：“我在這十幾年里從農(nóng)村體制改革后遍地開花的家庭企業(yè)和局限在鄉(xiāng)村小天地里的小型社隊工業(yè)，一直看到正在發(fā)展中的大城市的開發(fā)區(qū)，上億農(nóng)民不同程度地離家投工，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)已換上了小城市的面貌，農(nóng)村生產(chǎn)力大大發(fā)展，人民生活普遍提高。我們這個小農(nóng)經(jīng)濟的國家已出現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的宏偉前景。”①城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目標(biāo)，城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，而是城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展，而在城鄉(xiāng)之間，小城鎮(zhèn)成為融合城鄉(xiāng)優(yōu)點的天然載體。根據(jù)小城鎮(zhèn)這一本質(zhì)屬性，把人作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，我們可以得出最大限度發(fā)揮城鄉(xiāng)兩個方面的優(yōu)點是特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的共同愿景。這個愿景已經(jīng)在一百多年前由城市規(guī)劃學(xué)的開創(chuàng)者霍華德已經(jīng)提出來過。
霍華德觀察到人們遷往大城市付出了巨大的代價，鄉(xiāng)村的停滯、落后，和城市過度的兩極分化、過度的資源浪費和愈發(fā)脫離人類賴以生存的自然環(huán)境。這種代價不僅抑制了鄉(xiāng)村的發(fā)展，也抑制了城市的發(fā)展，必須進(jìn)行重大的社會改革。他認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市，他稱之為“田園城市”。田園城市理論是針對當(dāng)時英國工業(yè)革命后大城市出現(xiàn)的擁擠、污染、疫病流行等問題而提出來的，目標(biāo)是融合城鄉(xiāng)二者優(yōu)點的城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)模式。霍華德指出：“事實并不像通常所說的那樣只有兩種選擇——城市生活和鄉(xiāng)村生活，而有第三種選擇。可以把一切最生動活潑的城市生活的優(yōu)點和美麗，愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起。這種生活的現(xiàn)實性將是一種“磁鐵”，它將產(chǎn)生我們大家夢寐以求的效果——人民自發(fā)地從擁擠的城市投入大地母親的仁慈懷抱，這個生命、快樂、財富和力量的源泉。可以把城市和鄉(xiāng)村當(dāng)作兩塊磁鐵，它們各自力爭把人民吸引過去，然而還有一個與之抗衡的勁敵，那就是部分吸取二者特色的新的生活方式。”
霍華德用城市磁鐵、鄉(xiāng)村磁鐵和城市——鄉(xiāng)村磁鐵來說明城、鄉(xiāng)各自的優(yōu)缺點和建立“城市——鄉(xiāng)村”磁鐵即田園城市的必要性。
左面的磁鐵：城市——遠(yuǎn)離自然；社會機遇；群眾相互隔閡；娛樂場所；遠(yuǎn)距離上班；高工資；高地租；高物價；就業(yè)機會；超時勞動；失業(yè)大軍；煙霧和缺水；排水昂貴：空氣污濁；天空朦朧；街道照明良好；貧民窟與豪華酒店；宏偉大廈。
右面的磁鐵：鄉(xiāng)村——缺乏社會性；自然美；工作不足；土地閑置；提防非法侵入；樹木、草地、森林；工作時間長；工資低；空氣清新；地租低；缺乏排水設(shè)施；水源充足；缺乏娛樂；陽光明媚；沒有集體精神；需要改革；住房擁擠；村莊荒蕪。
下面的磁鐵：城市-鄉(xiāng)村——自然美；社會機遇；接近田野和公園；地租低；工資高；地方稅低；有充裕的工作可做；低物價；無繁重勞動；企業(yè)有發(fā)展余地；資金周轉(zhuǎn)快；水和空氣清新；排水良好；敞亮的住宅和花園；無煙塵；無貧民窟；自由；合作。
霍華德提出：城市磁鐵和鄉(xiāng)村磁鐵都不能全面反映大自然的用心和意圖。人類社會和自然美景本應(yīng)兼而有之。兩塊磁鐵必須合而為一。正如男人和女人互通才智一樣，城市和鄉(xiāng)村亦應(yīng)如此。城市是人類社會的標(biāo)志，鄉(xiāng)村是上帝愛世人的標(biāo)志。“城市和鄉(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結(jié)合將進(jìn)發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明。”他說寫《明日的田園城市》一書“目的就在于構(gòu)成一個城市一鄉(xiāng)村磁鐵。”
霍華德提出城市-鄉(xiāng)村磁鐵理想模式在資本逐利占主導(dǎo)地位的資本主義社會很難實現(xiàn)，但是在我國生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，應(yīng)該有了用武之地。當(dāng)然，我們今天對城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)缺點有了更深入的認(rèn)識，我們也更有條件通過特色小鎮(zhèn)的培育實現(xiàn)霍華德融合城鄉(xiāng)優(yōu)點的田園城市夢想。在新的經(jīng)濟、技術(shù)條件下，特別是在大城市郊區(qū)，更容易實現(xiàn)田園小鎮(zhèn)理想。其主要動力是城鎮(zhèn)化后期之后郊區(qū)化和人們對詩意的棲居的理想的疊加。小城鎮(zhèn)的山水人文之美加上城市化的優(yōu)良公共服務(wù)會為搭建城鄉(xiāng)優(yōu)勢整合的新載體提供基本條件，并成為城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新平臺。特色小鎮(zhèn)比一般小城鎮(zhèn)在自然環(huán)境、文化遺產(chǎn)、建設(shè)風(fēng)貌和產(chǎn)業(yè)特色方面更加突出和鮮明。特色小鎮(zhèn)培育只要把握了融合城鄉(xiāng)優(yōu)勢的目標(biāo)定位，發(fā)展就有了正確的坐標(biāo)系。內(nèi)蒙古自治區(qū)提出：“依托鄉(xiāng)村田園風(fēng)光，以打造生態(tài)宜居為核心，強化鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理，加大環(huán)境保護(hù)力度，打造生態(tài)優(yōu)良、清潔舒適、風(fēng)貌優(yōu)美的宜居小鎮(zhèn)。”遼寧省提出：抓好以農(nóng)村垃圾、污水、畜禽糞便、秸稈治理為主的鄉(xiāng)村環(huán)境治理工程，完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系建設(shè)，建設(shè)生態(tài)宜居型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些都體現(xiàn)了融合城鄉(xiāng)優(yōu)點的理想愿景的追求。
另外，以建制鎮(zhèn)整體提升開展的特色小鎮(zhèn)培育不能就鎮(zhèn)區(qū)論鎮(zhèn)區(qū)，應(yīng)該鎮(zhèn)村聯(lián)動，以鎮(zhèn)帶村，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)水電路氣信等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)環(huán)保設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局建設(shè)。推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
二、限制城市人口和用地規(guī)模思想的啟示
霍華德在《城市-鄉(xiāng)村磁鐵》一章中對田園城市的結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行了詳細(xì)的描述，但是我認(rèn)為更有意義是他對城市人口和土地面積總量控制的思想，這種總量控制思想暗合當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)對城市發(fā)展的要求。從生態(tài)經(jīng)濟學(xué)角度來看，只有把握了總量規(guī)模問題，再來談內(nèi)部結(jié)構(gòu)和效率才有意義。
1919年，英國“田園城市和城市規(guī)劃協(xié)會”經(jīng)與霍華德商議后，明確提出田園城市的含義：田園城市是為健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設(shè)計的城市，它的規(guī)模能足以提供豐富的社會生活，但不應(yīng)超過這一程度；四周要有永久性農(nóng)業(yè)地帶圍繞，城市的土地歸公眾所有，由一委員會受托掌管。
霍華德對他的理想城市作了具體的規(guī)劃，并繪成簡圖。他建議田園城市占地為 6000英畝（1英畝=0.405公頃）。城市居中,占地1000英畝;四周的農(nóng)業(yè)用地占5000英畝，除耕地、牧場、果園、森林外，還包括農(nóng)業(yè)學(xué)院、療養(yǎng)院等。農(nóng)業(yè)用地是保留的綠帶，永遠(yuǎn)不得改作他用。在這6000英畝土地上，居住32000人，其中30000人住在城市,2000人散居在鄉(xiāng)間。城市人口超過了規(guī)定數(shù)量,則應(yīng)建設(shè)另一個新的城市。田園城市的平面為圓形，半徑約1240碼（1碼=0.9144米）。中央是一個面積約 145英畝的公園，有6條主干道路從中心向外輻射,把城市分成6 個區(qū)。城市的最外圈地區(qū)建設(shè)各類工廠、倉庫、市場，一面對著最外層的環(huán)形道路，另一面是環(huán)狀的鐵路支線，交通運輸十分方便。霍華德提出，為減少城市的煙塵污染，必須以電為動力源，城市垃圾應(yīng)用于農(nóng)業(yè)。
城市部分1000英畝大約4平方公里，與浙江等省設(shè)定的特色小鎮(zhèn)3平方公里規(guī)模尺度恰好比較接近。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積3平方公里，建設(shè)面積1平方公里。這樣安排符合三生空間協(xié)調(diào)的原則，生態(tài)空間的底線、滿意、理想格局應(yīng)該分別占陸地總面積的32%、61%和82%，因此保留66%以上綠色空間（非建設(shè)面積）是使特色小鎮(zhèn)達(dá)到滿意的生態(tài)格局的基本要求。
截止2014年，我國1.77萬個建制鎮(zhèn)中，80.23%建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域人口在1-6萬。鎮(zhèn)域人口20萬以上只有16個。91.0%建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口在2萬人以內(nèi)，80.93%建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積在3平方公里以內(nèi)。
控制特色小鎮(zhèn)人口和空間規(guī)模有兩個意義：一是保持小鎮(zhèn)的特色。如果人口和建成區(qū)面積過大，就變成小城市了，不成其為小鎮(zhèn)。二是由于與小尺度范圍的生態(tài)環(huán)境承載力相適應(yīng)，保持尺度宜人，看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁。
三、以小城市群（社會城市）代替大城市的啟示
有條件的小城鎮(zhèn)，包括特色小鎮(zhèn)很可能成長為小城市，但是除了向中小城市發(fā)展外，也可以有另一種空間發(fā)展模式，這就是霍華德提出的用若干個小城市構(gòu)成的小城市群替代一個單一的大城市發(fā)展模式。
霍華德設(shè)想：當(dāng)一個田園城市增長到達(dá)到32000人，它將靠在其“鄉(xiāng)村地帶”以外不遠(yuǎn)的距離建設(shè)另外的城市來增長，因此新城鎮(zhèn)也會有其自己的鄉(xiāng)村地帶…隨著時間的推移，形成一個城市群，即“社會城市”。各個田園城市在行政上相互獨立。
扉頁中的“無貧民窟無煙塵的城市群”圖，用圖解的方式介紹了“社會城市”的結(jié)構(gòu)形態(tài)和主要內(nèi)容：
(1)一個面積12000英畝、人口53000人的中心城市和若干個面積9000英畝(正文為6 000英畝)、人口32000人、名稱和設(shè)計各異的田園城市，共同組成了一個有農(nóng)業(yè)地帶分隔的總面積66000英畝、總?cè)丝?50000人的城市群，即社會城市。從中心城市中心到各田園城市中心約4英里；從中心城市邊緣到各田園城市邊緣約2英里。
(2)各城市之間放射交織的道路(Road)、環(huán)形的市際鐵路(Inter Municipal Railway)，從中心城市向各田園城市放射的上面有道路的地下鐵道(Under Ground with Roads over)以及環(huán)行的市際運河(Inter Municipal Canal)和從中心城市邊緣向田園城市放射的可通向海洋的大運河(Grand Canal)等，在交通、供水和排水上，把社會城市聯(lián)結(jié)成一個整體。
(3)在田園城市四周，有自留地(Allotments)；在城市之間的農(nóng)業(yè)用地上，有新森林(New Forest)、大農(nóng)場(Large Farms)、癲癇病人農(nóng)場(Epileptic Farms)、水庫和瀑布(Reservoir ＆ Water fall)、療養(yǎng)院(Convalescent Homes)、工業(yè)療養(yǎng)院(Industrial Homes)、流浪兒童之家(Homes for Waifs)、戒酒所(Home for Inebriates)、精神病院(Insane Asylum)、農(nóng)學(xué)院(Agricultural College)、盲人學(xué)院(College for Blind)、墓地(Cemetery)、采石場(Stone Quarries)、磚廠(Brickfields)。
從“無貧民窟無煙塵的城市群”這一命名可以看出霍華德社會城市群的設(shè)想意義所在，就是避免大城市病。他認(rèn)為社會城市不僅可以新建，也可以用來改造倫敦這樣既有的大城市。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要因地制宜，在適宜的條件下，可以把地理上接近的若干特色小鎮(zhèn)通過交通、綠道等網(wǎng)絡(luò)有機聯(lián)系起來構(gòu)成一個特色小鎮(zhèn)群。既整體上發(fā)揮一個幾十萬人口規(guī)模城市的作用，又保各自的特色，避免單一大城市的各種城市病。
四、土地社區(qū)共同擁有對處理特色小鎮(zhèn)用地問題的啟示
傳統(tǒng)的用地擴張模式是把農(nóng)村集體土地征收為國有，然后通過招拍掛等方式出讓給開發(fā)者使用。這種模式在土地財政驅(qū)動下，造成土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)。特色小鎮(zhèn)的土地不應(yīng)該繼續(xù)采用傳統(tǒng)的征地模式，完全可以結(jié)合農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置改革，采取創(chuàng)新的解決方式。霍華德所提出的田園城市土地由社區(qū)全體居民共同擁有的模式也很有借鑒意義。
霍華德的基本設(shè)想是通過發(fā)行債券購買田園城市的用地，土地歸社區(qū)共同所有，在法律上列在4位德高望重的人士的名下，委托他們代管。他分別測算了農(nóng)業(yè)用地和城市用地的租金收入和支出。全部收人來自地租，用于四個方面的支出：(a)支付購地資金的利息，(b)提供償還本金的償債基金，(c)建設(shè)并維護(hù)那些通常由市政府或其他地方當(dāng)局用強制征收的地方稅來建設(shè)和維護(hù)的各項工程，(d)(在還清債務(wù)以后)提供大量公積金，用于老年撫恤金或事故保險和疾病保險等其他方面。可以看出，霍華德希望通過土地社區(qū)所有制避免土地私有制下的高地價和盲目擴張。他認(rèn)為社區(qū)所有制之下，能夠自覺保持小城市群的結(jié)構(gòu)。這種設(shè)想的本質(zhì)是社區(qū)共同體將土地租金收入用于市政建設(shè)和公共服務(wù)，自我監(jiān)督，自我良性循環(huán)。
借鑒霍華德的思想，我們在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中不一定要把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，可以保留集體所有制，或者按照承包面積量化到村民家庭或個人，改造成股份制公司持有，以公司與外來投資對接，集體或村民共同持有的土地只許租賃，不許買賣，可以繼承，從而保持農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定。土地出租收益一部分作為公積金用于集體的社會保障和公共服務(wù)，一部分作為村民土地流轉(zhuǎn)收入。在不改變土地性質(zhì)的前提下，讓村民參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，分享特色小鎮(zhèn)發(fā)展的效益。做到不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。開發(fā)者不必一次性付出高額的征地成本，村民又可以增加持續(xù)的土地租金收入。
五、人民城市的啟示
金經(jīng)元先生在《明日的田園城市》譯者序中指出：霍華德“在城市規(guī)劃指導(dǎo)思想上擺脫了顯示統(tǒng)治者權(quán)威的舊模式，提出了關(guān)心人民利益的新模式。這是城市規(guī)劃立足點的根本轉(zhuǎn)移。”
在第十二章“社會城市”中，霍華德談到田園城市發(fā)展應(yīng)遵循的正確原則時說：“田園城市一直增長到人口達(dá)到32000人。它將怎樣繼續(xù)發(fā)展? ……它是否要在環(huán)繞它的農(nóng)業(yè)地帶上進(jìn)行建設(shè)，從而永遠(yuǎn)損壞它稱為‘田園城市’的名聲?肯定不是。如果環(huán)繞該城鎮(zhèn)的土地，像環(huán)繞我們現(xiàn)有城市的土地一樣，屬于那些迫切想從中牟利的私人，這種災(zāi)難性后果肯定會出現(xiàn)。……但是幸而環(huán)繞田園城市的土地不在私人手中，而在人民手中：不是按個人設(shè)想的利益，而是按全社區(qū)的真正利益來管理。”霍華德在序言中說：“大家似乎一直認(rèn)為人民，至少是勞動人民，……現(xiàn)在不可能，而且永遠(yuǎn)不可能住在農(nóng)村而從事農(nóng)業(yè)以外的職業(yè)；擁擠而有礙健康的城市是經(jīng)濟科學(xué)的結(jié)論；我們現(xiàn)在這種把工業(yè)和農(nóng)業(yè)截然分開的產(chǎn)業(yè)形式必然是一成不變的。這種謬誤非常普遍，全然不顧存在著各種不同于固有成見的可能性。”霍華德設(shè)想土地社區(qū)共同所有制就是要把土地收益和公共服務(wù)的決策權(quán)掌握在田園城市全體市民手里。
金經(jīng)元先生認(rèn)為：“《明日的田園城市》的人民性，吹響了人民城市的號角。這號角聲始終在全世界回蕩。它提醒我們不要陶醉于當(dāng)前城市的亮麗外表而不求進(jìn)取。以貪婪為動力，不關(guān)心絕大多數(shù)人民利益的城市，不可能真正促進(jìn)社會的繁榮。”
中央城市工作會提出了“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”的原則，特色小鎮(zhèn)建設(shè)同樣必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，遵循社會發(fā)展規(guī)律，走一條包容性的發(fā)展道路。堅持包容性發(fā)展核心是要處理好特色小鎮(zhèn)建設(shè)與原住民的關(guān)系。特色小鎮(zhèn)發(fā)展要堅持以人為本，民生優(yōu)先的原則，讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c建設(shè)，共享發(fā)展成果。地方政府要正確引導(dǎo)，不能把好的資源和土地一賣了之，造成失地農(nóng)民，影響社會穩(wěn)定。不能讓野蠻下鄉(xiāng)，圈占優(yōu)勢資源，而應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，通過確權(quán)，在制度上保障農(nóng)村的參與權(quán)、收益權(quán)。
作者單位：全國市長研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院）
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