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農民工不愿進城?如果放開戶籍和土地政策呢

[ 作者:顧嚴  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2016-04-22 錄入:吳玲香 ]

近期,一項由中國社科院農村研究所、社科文獻出版社、河南財經政法大學聯合發布的調查顯示,中西部地區的農民和農民工,“很想”和“比較想”進城的,僅占1/3左右;而“不太想”和“完全不想”進城的,占比將近1/2。什么?農民和農民工不愿意進城了?!

人口城鎮化遭遇低落戶意愿

這一現象,至少早在五六年前,就已經被發現。中國社科院社會學所的張翼教授,對2010年全國大樣本調查數據進行分析,就曾發現:愿意在城鎮落戶的農民工,只有20%-25%?!吨袊丝诳茖W》去年發表唐宗力教授的成果也顯示,近五年來,農民工大量回流,而且落戶定居城市的行為和意愿不進反退。

按照上面的意愿比例,以2015年末全國農民工總量2.77億人為基數計算,愿意進城的農民工只有9200萬左右,愿意落戶的僅有5500萬-6900萬。這樣看來,國家新型城鎮化規劃和“十三五”規劃綱要提出的“1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”目標任務,完成起來并不輕松。

更需要注意的是,外出農民工的總量,在今年出現了下降。2月末,農村外出務工勞動力總量約1.68億人,與去年底相比,凈減少了80多萬人。有人會說,這是受春節因素的影響??墒?,今年的2月29日是農歷正月二十二,已經過了往年農民工從老家返城的時間。而且,從大趨勢看,外出農民工也很可能陷入了負增長的狀況。2010年,外出農民工人數的增長率為5.5%,此后一路下行,到2015年只有0.4%,幾乎是零增長了!同一個時期,包括外出農民工和本地農民工在內的全國農民工總規模,年度增長率也從5.4%持續下行至1.3%。

如果農民工進城落戶的意愿持續低迷,甚至延續上述不利趨向、進一步下降,不僅1億人在城鎮落戶的任務完不成,而且到2020年戶籍人口城鎮化率45%、即“十三五”時期每年提高1個百分點以上的目標,也難以實現。低意愿問題,作為阻滯人口城鎮化的一個因素,凸顯了出來。

中小城市和小城鎮歡迎來但不愿意來,大城市愿意進但不讓進——國家的戶籍政策和農民工的個人意愿在空間上嚴重錯位了

農民進城的推力與拉力

對人口城鎮化的解釋,最大名鼎鼎的是有著130多年歷史的“推拉理論”。它把影響人口從鄉到城流動的紛繁因素,簡化為兩類:一類是在農村待不下去的因素,把人們推離農村;另一類是在城市活得更好的因素,把人們拉進城市。

在人類漫長的歷史中,持續且大規模的人口城鄉遷移,幾乎只是工業革命以后的現象。芒福德在《城市發展史》中考證,古代的城市并非人們向往之地,而是與疾病、殺戮、死亡聯系在一起的。甚至在中世紀到來的前夕,大都市還被稱為“死亡之城”。那時城市發展的稀缺成果,只屬于國王、貴族和富商巨賈等少數人。上海世博會的口號“Better City, Better Life”,在當時恐怕沒人同意。

早期城市的本質,是權力的中心。根據哈佛大學格雷澤教授的研究,世界上第一個出現的百萬人口大城市是羅馬,第二個是長安(西安),第三個是巴格達,第四到第八分別是汴梁(開封)、臨安(杭州)、江戶(東京)、北京、倫敦,它們分別是羅馬帝國、唐朝、阿拉伯帝國、北宋、南宋、德川幕府、清朝、大英帝國的首都。在生產力比較落后的時期,能夠維持這么大的城市規模,只有大帝國才能做到。即便是大帝國,也只能打造出一個這樣的大城市。全國絕大部分的農業人口,是默默支撐這個唯一大城市的堅實基礎。帝國是養不起第二個大城市的,也養不起以大城市標準生活的更多的人口,因此借助交通等客觀條件的限制,以及法令或行政禁令的限制,在城鄉之間設置了嚴格的制度高墻。從這個角度看,把城鄉二元結構說成是中國特有的存在,顯然是對歷史的漠視或無知。

工業革命的孕育和發展,使得現代意義的人口城鎮化進程得以啟動。推力方面,“羊吃人”的圈地運動導致農民失去了最基本的生產資料,在農村活不下去了,必須另謀生路。拉力方面,工業和服務業的崛起,提供了大量的工作崗位,以及更高的收入,吸引農民進入城市。生產力的提升,支撐了交通基礎設施的改善,也使人口從鄉到城的遷移越來越便捷。更為重要的是,統治者站在了資本主義的經濟基礎之上,也就能自覺地拆除限制人口流動的制度藩籬,甚至積極地創造條件,讓農民從土地上走出來,進入城市,轉變為產業工人或服務業者。

農村生活條件的改善,也讓城市對農民工失去了吸引力,圖為甘肅省清水縣新農村面貌

兩種力量的歷史性轉換

新中國成立之初,百廢待興,經濟基礎十分薄弱。在那個條件下,限制農民進城,維持80%-90%農村人養活10%-20%城市人的格局,實在是歷史局限下的無奈之舉。改革開放初期,仍然擔心城市養活不了那么多人,因而采取了發展鄉鎮企業、推進農民“離土不離鄉”就地城鎮化的策略。少部分進城的農民,也是“自帶口糧”,不能占用城市的資源。20世紀90年代以后,外向型經濟突飛猛進,沿海地區勞動密集型產業迅速成長,才有了大量涌入城市的農民工。此后的近二十年,農民工進城的意愿還是比較強的——愿意進城落戶或長期留在城市的比例,大體上在60%上下;其中,第二代或稱新生代農民工的這一比例,高達80%左右。從推力看,農村條件落后、耕種收入較低、公共服務不足,特別是年輕一代很多人都沒有農業生產經驗。從拉力看,城市生活豐富多彩、打工收入高于務農、教育醫療明顯更優,而且有著農村完全不具備的發展機會。

然而,2008年國際金融危機的沖擊,一度放慢了農民工進城的腳步,一些地區甚至集中出現“返鄉潮”。農村原本并不存在的失業概念,殘酷地從城市傳導了過來。不過,很快人們便發現,現實并沒有那么殘酷,回到了家鄉的農民工,踏踏實實住著自己建的房子,安安心心吃著自家地里種的糧食,慢慢悠悠花著多年來打工的積蓄,除了沒有城市里宣泄的燈紅酒綠,竟也生活的不賴。賀雪峰教授在《城市化的中國道路》一書中寫道:“當前體制性城鄉二元結構已由過去的剝削性結構變成了保護型結構”。

大家真真切切地看到,對于農民工來說,在農村保留土地,是那么的重要。它能夠在進城受阻甚至失敗的時候,提供一條不錯的退路。于是,農村不僅有推力,而且也有了拉力。張翼教授的數據表明,如果必須交回承包地,那么農民工愿意進城落戶的比例會進一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢?原來有三大引擎,一是收入高,二是福利好,三是生活豐富。2010年以來,農村居民的收入增長一直快于城鎮居民,城鄉收入差距縮小了,也就弱化了城市吸引農民工的拉力。近十年來,基本公共服務加快覆蓋城鄉、加快覆蓋常住人口,城市戶口的含金量變得沒那么高了。前幾年,還有城市管理者不無傲慢地提出,讓農民工用農村“三件衣服”換城市“五件衣服”?,F在看來,他所說的城市戶籍上附著的養老、醫療、教育、住房、就業,要么是你有我有全都有,要么是我的比你的強,那我為啥還要苦苦相求呢?反而是我擁有的農村土地的承包權、宅基地的使用權、集體收益的分配權(即“三權”),非我莫屬,而你望塵莫及。此外,農村交通條件和基礎設施的改善,尤其是互聯網的快速普及,也縮小了生活豐富程度的城鄉差距,這方面的拉力也弱化了。

與此同時,城市開始產生推力:房價和房租快速上漲,生活成本激增;勞動密集型傳統產業和過剩產能出清,工作崗位流失;優質公共服務資源過度集中,辦了居住證甚至是有了城市戶口,孩子也上不了好學?!?

城鄉之間的推力與拉力,發生了重大的轉換。這就是為什么,在2014年國務院推動新一輪戶籍制度改革以來,在目前28個省份都出臺了本地區戶改方案的情況下,在一些建制鎮和小城市完全放開了戶籍限制、中等城市已將戶籍門檻降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以后,農民和農民工進城落戶的意愿仍然低迷的根源所在。

農民工進城意愿低,改革戶籍和土地政策是關鍵

戶籍和土地制度亟需新的突破

農民工落戶意愿不提高,數以億計的農業轉移勞動力就要長期處于“兩棲”狀態,奔波于城鄉兩地,一邊是奉獻了青春與血汗、卻難以最終融入的傷心之地,一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個問題不解決,“以人的城鎮化為核心”的新型城鎮化,就難以宣告順利和成功。

低意愿的背后,仍有制度性的掣肘。當前,迫切需要從戶籍制度和土地制度著手,突破人口城鎮化的發展瓶頸。筆者試提出四點建議:

第一,試點放開大城市落戶限制,實現國家政策與個人意愿在空間上的對接。根據全國范圍的大樣本調查,有意愿進城落戶的農民工中,有70%左右的落戶意向是大城市。可是,目前的戶籍政策恰恰賦予了大城市設置高門檻的權力。很多城市正在利用這種權力,不僅限制農民工的落戶,而且還想出各種辦法,剝奪他們作為常住人口的權利。中小城市和小城鎮歡迎來但不愿意來,大城市愿意進但不讓進——國家的戶籍政策和農民工的個人意愿在空間上嚴重錯位了。

放任此狀況下去,不但1億人的落戶目標實現不了,就連本文前面粗算的五六千萬人的落戶數量,都還要再打一個吐血的折扣。因此,筆者建議,先選3-5個城區常住人口300萬-500萬的I型大城市,再挑1-2個500萬-1000萬人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬人口以上的超大城市,進行放開落戶限制的試點。同時,要密切監測試點大城市的人口流動、公共服務、財政支出、資源環境等方面的動態,如確認沒有不可控的異常波動,可以進一步推開。

第二,開辟重點人員落戶綠色通道,優先解決存量問題。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見(國發〔2014〕25號)》的要求,先對“進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境”的重點人員進行摸底,看看到底有多少人滿足這三個條件,其中又有多少有落戶意愿。然后在現行落戶政策的基礎上,對他們適當降低門檻,開辟綠色通道,優先解決落戶。對于這部分群體的落戶,可能會有擔心,地方政府能接得住嗎?負擔得了嗎?承載得起嗎?實際上,他們早就在城市穩定下來了,已經在接受著基本公共服務,也就不存在新增負擔和承載加壓的問題。況且,他們曾經為城市的發展做出了不小的貢獻,未來也能夠適應城市新的發展方向,即便是在大城市,放開限制讓他們落戶,也順理成章。

第三,擴大農村“三權”確權范圍,免除農民工后顧之憂。對于大部分目前不想落戶城鎮的農民工,恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解決后顧之憂,以更大范圍的確權頒證作為基礎工作,用公開透明、可操作執行的制度安排,來確認并保障他們在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。尤其是,要確保不會因為進城落戶而被剝奪這些權利。

第四,搭建城鄉一體的產權交易平臺,提升農民工進城落戶能力。在確權后,更高的要求是還能流轉,把死的資源變活,讓不能移動的資產擁有更寬的創收渠道和更強的變現能力——這需要建立透明、公平、高效的交易平臺。我不是說要鼓勵大資本下鄉搶農民的地,堵農民工的退路。我是想說,如果農村的土地或者其他資產,能夠賣出好價錢,能夠為有意愿進城落戶的農民工插上新生活的翅膀,比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯、面積不小的城市房產,我們為什么非要設置制度障礙來阻攔他們呢?我們為什么不能改革土地制度來成人之美呢?

(作者系 國家發改委宏觀經濟研究院副研究員)

中國鄉村發現網轉自:觀察者網


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