黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）中雖然沒有專門對農村金融進行論述，但提到了“統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性”的相關表述，并指出要“完善城鄉融合發展體制機制”，必須“統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”。概括來看，深化金融體制改革的主要任務就是平衡促進金融發展和防范金融風險的關系，實現金融穩定與健康發展。宏觀政策取向一致性就是要促進包括貨幣政策在內的各類經濟政策和非經濟性政策的協同發力，推動國家重大戰略的實施。實現城鄉融合發展和鄉村全面振興，需要深化農村金融體制改革、推進農村普惠金融發展、增進金融健康與韌性，并完善強農惠農富農政策統籌協調機制。
一、農村金融機構需準確把握定位、回歸本源
《決定》要求“完善金融機構定位”。對農村金融機構而言，需要圍繞城鄉融合發展、鄉村全面振興的目標，明確發展目標，正確定位、回歸本源。2018年、2019年和2021年的中央“一號文件”均強調要推動農村金融機構回歸本源。農村金融機構回歸本源，就是要更清醒地認識自己的定位，明確服務領域和對象，將更多的金融資源切實配置到鄉村振興重點領域和薄弱環節，并根據農村經濟主體的需要，創新金融產品和服務。
1.分析和判斷城鄉融合發展中不同需求主體及其金融需求。分散經營的小農戶眾多依然是中國重要的國情、農情，他們是金融需求的一類重要主體。小農戶地處分散、規模小，金融需求涉及生產生活多個領域。隨著農業適度規模經營的發展和農業社會化服務體系的完善，新型農業經營主體成為農業經營體系中的重要力量，這些主體在產業發展中的金融需求更加旺盛、規模較大。2024年6月28日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，農村集體經濟組織可依法取得特別法人資格，它們開展新型農村集體經濟活動需要金融支持。在新型城鎮化推進過程中，農業轉移人口在創業、就業培訓、社會保險、住房、子女教育等方面也會有金融需求。
2.針對農村經濟主體的特征和金融需求，找準定位并發揮各自優勢。地方法人金融機構，應發揮小銀行優勢，利用網點覆蓋面廣、與客戶距離近的優勢，結合數字化渠道，實現線上線下融合，為農戶、小規模涉農經濟主體、農村集體經濟組織及其設立的新型集體經濟主體、農業轉移人口等提供農村金融服務。大型金融機構應利用規模大、跨地區經營、金融生態系統完善的優勢，基于數字化供應鏈平臺、園區數字化管理平臺等提供集群性金融服務。同時，可利用數字化渠道和智能終端，為農民提供集金融、政務、民生、治理、電商等為一體的“金融+非金融”綜合服務。
3.圍繞建設農業強國目標，融合發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融。對于農業強國建設，習近平總書記在2022年12月23日至24日召開的中央農村工作會議上的講話中做了系統論述：“現代化越往前走、物質生活越豐富，人民群眾越喜歡山清水秀的田園風光，農業除了保障糧食和重要農產品供給，其生態涵養、休閑觀光、文化傳承的功能就越能發揮積極作用”，“向開發農業多種功能、挖掘鄉村多元價值要效益”，“依靠科技和改革雙輪驅動”。推動農業強國建設，提升農業多功能性作用，需要多維度的金融服務。金融機構應發展科技金融，有效支持農業科技創新和科技成果轉化；發展綠色金融，支持農業可持續發展；發展普惠金融，支持農戶、新型農業經營主體、農村中小微企業的發展；發展養老金融，助力補齊農村養老服務短板、促進農業轉移人口市民化；發展數字金融，提升農業農村金融服務質效。一個農業生產經營主體，既是普惠金融需要服務的群體，也是農業科技成果采納和使用的主體、農耕文化傳承的主體，還可能是氣候適應能力弱、易產生環境負面影響、需要采用綠色生產技術的主體。農業生產經營主體可能同時面臨金融服務獲取難、氣候韌性缺乏、生態脆弱、創新采納能力弱等多重挑戰。所以，做好金融“五篇大文章”，需同時考慮農業產業主體多維度的金融需求，開展融合性創新，開發復合型的金融產品與服務。例如，統籌考慮農村普惠金融群體的綠色農業技術創新和發展問題，開展農村普惠性綠色科技金融創新。
國家層面，應大力發展資本市場，助力縣域金融實現普惠。通過發展多元化資本市場，促進股權融資、債券融資：一方面，可提高直接融資比重，改善縣域經濟主體的資產負債結構；另一方面，可促使銀行類金融機構下沉縣域服務市場，進一步回歸本源，起到增進金融普惠的作用。
二、建立多層次風險防范體系，嚴守風險底線
防風險、強監管、求穩定是深化金融改革的重要任務和一條主線。發展農村金融，首先要防住風險底線。防險、化險是金融穩定的要求，也是農村金融機構實現自身可持續運營、增強普惠金融服務能力的內在要求。農村金融風險類型繁多、來源各異，既有金融機構微觀層面的風險，也有區域、整體層面的風險。金融機構面臨的風險，有信用風險、利率風險、操作風險、流動性風險、破產風險等。就信用風險而言，有來自客戶主體的信用風險、鄉村產業風險、政策不確定性風險等。針對眾多風險，需要建立多層次的風險防范體系。
1.完善農村金融機構法人治理結構，保障中小股東權益。要進一步健全現代金融企業制度、強化市場主體地位，健全縣域地方法人金融機構的治理結構，提高中小股東決策參與度，完善中小股東權益保障機制，提升內部治理能力，提高治理效率，有效控制操作風險。
2.構建產業資本和金融資本“防火墻”，防范經營風險。產業資本與農村金融資本具有天然的聯系。產業資本參股農村金融機構是農村金融資本的重要來源，是優化農村金融機構股權結構的重要途徑。農村金融資本投資于與農業關聯的實體領域，特別是數字化運營平臺，如園區管理平臺、智慧農業平臺、數字鄉村綜合平臺等，有助于完善金融生態體系、拓展收入來源、增強獲客能力、降低運營成本、拓展數據信息渠道、控制產業風險。但是，如果產業資本過度參與金融資本，則會分散資源和精力，影響產業資本的主業經營，不利于實體經濟發展。同時，實體企業與金融企業之間可能產生關聯交易，出現不當干預金融機構經營的情況。金融機構涉足非金融業務，也必然存在潛在的跨界風險。因此，一方面，需要促進適當的產融結合；另一方面，需要構建產業資本和金融資本的“防火墻”，構建跨部門跨界監管體系，明確投資和業務邊界，防止實體企業過度金融化，防范金融企業多元化投資帶來運營風險。
3.堅持“一省一策”原則推進農信社改革，實現改革化險。通過“一省一策”，推進農村信用社省聯社功能轉換、組織形式轉變。一方面，可以擴大規模、實現規模收益、增大市場競爭實力；另一方面，可以優化資本結構、提高資本充足率、增強破產風險抵御能力。省聯社改革要切實堅持“一省一策”原則，因地制宜，不搞一刀切。對于歷史積累矛盾突出、化解難度大、存在系統性資不抵債和潛在破產風險的省份，可以采取省級統一法人的農商銀行模式，增加國有金融資本，優化股權結構。對于多數省份，還是適宜采用兩級或多級法人的聯合銀行模式。這樣，既可以實現規模經濟、增強風險抵御能力，又可以保持地市級或區縣級法人機構的獨立性、靈活性，發揮網點多、社區性強、決策鏈條短的小銀行優勢。對于農商聯合銀行而言，無論是“上參下”模式還是“下參上”模式，都要健全法人治理結構，保障地方法人的獨立性、自主性，切實形成“大平臺、小法人”的優勢。
4.完善農村金融基礎設施，潤滑農村金融交易。建設安全高效的金融基礎設施并加以統籌監管，是提高金融服務實體經濟水平、防范風險的重要手段。金融基礎設施是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排，其中，基礎征信系統是六類金融基礎設施之一。政務數據整合、融資信用信息體系完善、生物資產和農村產權融資登記系統的建立健全，將助力提升農村金融服務水平、降低信用風險。
5.完善金融法律體系，加強農村金融消費者服務和保護。健全農村金融風險防范、化解和處置機制需要有法可依。在健全金融法律體系基礎上，依法加大對非法金融活動的打擊力度，切實保護農村金融消費者權益。對于農村民間金融監管，應盡可能將有產生矛盾糾紛潛在風險的民間金融活動納入登記監管范圍，保護農村民間金融參與方的合法權益，健全民間借貸矛盾糾紛解決機制，降低司法處置成本，減少對公共司法資源的占用。對農村非法金融打擊與風險防范，核心工作是要加強農民金融素養教育，提升農民對非法金融活動的識別能力、判斷能力，增強農民金融風險防范意識；同時，切實促進正規金融服務供給，讓非法金融活動失去滋生土壤，讓農民遠離非法金融的襲擾。
三、優化金融支農措施，推進支農惠農政策協同
堅持農業農村優先發展，需要完善鄉村振興投入機制。其中，政府財政投入是鄉村振興和農業強國建設多元投入格局的重要支柱。深化農業農村政策改革，需要優化支農措施，選擇適當的金融支農方式和工具，并促進各類支農政策協同，形成合力。
1.完善支農政策體系，優化金融支農措施。一方面，要充分發揮財政支農制度優勢，完善財政直接投資、補貼、獎勵等支持方式；另一方面，要選擇適當的金融工具，如政策性信貸及貸款貼息、政策性保險、擔保、基金等，以金融工具為載體，激勵和撬動更多的金融資源、社會資本進入鄉村。適當的金融工具，可以起到放大財政支持鄉村振興的杠桿效果。
2.促進各類惠農富農支持政策協同，增進金融支農效果。農業和鄉村富民產業的不確定性風險，是制約金融機構提供農村金融服務積極性的重要因素。通過財政支農政策、農產品價格支持政策、農村電商與流通體系建設支持政策、農村科技創新促進政策、農村社會治理體系完善政策、生態產品價值實現機制完善政策、結構性貨幣政策等的協同發力，可以降低鄉村產業風險、改善鄉村誠信環境，進而促進金融機構提供高質量的普惠金融服務。第一，通過對農業基礎設施和高標準農田建設等直接投資，可以改善農業生產條件，提高防災減災能力，實現“風險減量”，減少農村經營主體面臨的風險，緩解涉農金融機構面臨的信用風險，促進普惠性服務供給積極性。第二，通過價格支持、補貼、政策性保險、縣域流通基礎設施建設等手段，可以保障農民種糧等生產收益，提升收入穩定性、降低不確定性，減少生產者風險，激勵金融機構提供普惠性服務。第三，通過生態補償、完善生態產品價值實現機制，可促進農業綠色技術采納，降低環境風險誘發的金融風險。第四，政策性擔保和政府設立風險補償金可分散金融機構的涉農服務風險；政府參與設立引導性基金和鄉村振興基金可采取直接投資方式緩解農村經營主體的融資問題，改善其資產負債結構，增強其融資能力；政策性銀行直接提供低成本信貸，可促進金融普惠性。第五，結構性貨幣政策是促進農業發展、綠色發展的重要宏觀政策手段，可以降低金融融資成本，激勵金融機構對農村經營主體的普惠性金融服務，但其有效性需要相關配套政策的協同實施來保障。
（作者系中國人民大學吳玉章講席教授，農村經濟與金融研究所常務副所長，農業與農村發展學院“農業農村數字化發展與大數據分析” 科研創新團隊首席科學家。鄉村發現轉自《中國農村觀察》2024年第5期》）
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