縱觀世界各國的食品安全發展歷史，食品安全問題的出現和特征，與一個國家和地區的工業化和城市化進程、態勢密不可分。
例如，工業化程度較低的非洲國家主要面臨的食品安全風險，來自于新鮮食物腐爛變質和不干凈的街頭食品；工業化快速進程中的新興經濟體（如中國、印度等）所面臨的食品安全風險，主要源自農藥的過度使用和環境污染；漸漸步入后工業化社會的歐美發達國家的人們，則更關注先進食品科技（如轉基因食品、納米食品等）所帶來的不確定性風險。
同時，工業化城市化進程還對一個國家或地區內部城市和農村地區的食品安全監管體制差異具有很大的影響，中國就是一個最好證明。
近30年來，中國巨大規模的城市化浪潮在推動經濟增長，改善人們生活質量的同時，也衍生出了城鄉差距日益擴大的社會危機，食品安全問題也不例外。更確切地說，在逐步解決了溫飽，中國農村地區開始又面臨著食品安全問題的巨大威脅。根據不完全統計，當代中國80％以上的食品中毒事故都發生在農村地區，90％以上的食源性疾病都集中在農村地區，相較城市居民，農民所面臨的食品安全問題更加突出。
客觀分析，造成這種城鄉差距的原因是多方面的，如城鄉不同的食品來源渠道、消費結構、購買力以及對食品安全的認知程度等。然而，政府在食品安全監管領域實行的城鄉二元分治體制，是形成城鄉食品安全鴻溝的重要原因。
那么，目前的城鄉二元分治體制是如何體現的？具有哪些具體的特征？為什么能夠存在和延續下來？如何能夠盡快實施體制性改革，從而使農民享受食品安全國民待遇？
城鄉分治的三維透視
長期以來，中國的城鄉發展及政府管理水平的差距已經成為一個顯性問題。
在食品安全監管領域，經過多年的重組與改革，自2009年《食品安全法》正式頒布實施，中央層面“多部門分段”的監管體制已經基本穩定下來，但是地方政府的監管體制仍然存在一定的差異。同時，即便在同一地區的城鄉不同區域，在監管架構上也存在一定的差異。下面僅以一個地級市的城鄉地區監管架構設置的區別為例。
地級市以下的城市區域一般都設市轄區，因此各個監管部門相應地都在市轄區設置了“xx分局”的監管機構，而在縣級政府中則設置的是“xx局”。在原有省以下垂直管理體制下，這種不同在監管實踐中本沒有太大差異，然而自2011年底國務院發文決定逐步取消工商、質監省以下垂直管理體制以來，這種監管架構設置則可能帶來較大的問題。
從法律和機構設置的角度分析，區級分局與縣級局存在一定的區別：作為市局的派出機構，區級分局一般都不具有獨立的法人資格，在執法權限、財務管理、人事任免等問題上要受到市級局的指導和限制，而縣級局一般具備獨立的法人資格，因此在財務、人事和執法權限上要自由寬松很多。類似的，區級分局對其區域內街道層面的基層監管機構也具有較強約束和控制力，而鄉鎮層面的基層監管機構受到縣級局的影響則相對較小。
這說明，在城市區域擁有的是一套相對集權的監管體制，而在農村區域的監管體制的分權色彩更濃。從筆者的角度看來，作為一項溢出性和流動性非常強的公共服務，食品安全監管更適合采用相對集權的監管架構，有利于保障監管部門的獨立性。因此，在同等條件下，城市地區的監管架構更有利于維護食品安全，而農村地區的分權監管架構無疑將會派生出更多的問題，甚至有可能因地方保護主義而導致監管失效。
城鄉食品安全監管體制差異的另一個重要方面體現在財政經費來源上。筆者的實證調研顯示，除了少數發達地區，由于城市是監管部門監管和防控的重點區域，在預算經費相對有限的情況下，各級政府一般在財政經費預算的分配上都采取了優先支持城區監管部門的策略，一般城區監管部門的財政預算經費可以占到其部門支出的70％－80％，相比之下，許多農村地區的監管部門支出占比只有40％－50％，這就意味著許多農村地區的監管部門必須要通過預算外渠道獲取經費來源，進而導致農村基層監管不得不陷入了“逐利型監管”的局面，嚴重損害監管行為的公平性和公正性。
此外，城鄉食品安全監管體制在人力配置上也存在較大的差距。相對于城鎮地區，農村地區各個監管部門的編制數量都相對薄弱。
筆者曾經進行實證調查，如果按照每萬常住人口，以及每平方公里轄區面積的監管隊伍人數進行計算，發現許多農村地區只有同一地區的城鎮區域中的三分之一，甚至四分之一，全國80％以上的縣鄉鎮村沒有專職人員和機構負責食品藥品安全監管和百姓飲食用藥知識普及，這充分反映出農村地區監管人力資源的嚴重短缺。同時，我們還發現，一旦遇到重要的專項整治運動，城鎮區域的監管隊伍不夠用的時候，為了優先保障城鎮區域的執法需要，一些市局甚至直接從縣級局抽調人員，而抽調人員一旦到了城市區域，往往都會因為留戀城鎮較好的發展條件而想方設法留在城市，從而更加削弱了農村原本就薄弱的監管隊伍。
此外，由于食品安全監管是一項專業性、法律性較強的工作，對監管者的學歷和質量也有較高的要求，由于農村地區的經濟生活條件相對較差，很難吸引學歷高、能力強的人才，反倒是在農村監管部門做出優秀成績的人才經常會借此調入城市區域的監管部門，這就導致農村地區的監管人才嚴重流失，在一些鄉鎮基層地區甚至只能依靠兼職性的非專業群眾來開展監管工作。
城鄉二元的三大成因
由以上的分析可以看出，中國現階段已形成了具有中國特色的食品安全城鄉二元監管體制。那么，究竟有哪些原因導致了二元監管體制的形成？又該如何分析這些原因在保持和維護這種二元監管體制中的作用？
最為明顯的一個解釋因素在于監管體制的歷史慣性。自1949年新中國成立以來，中國在很長的一段時期內都實行了一種“城市優先、工業優先”的發展戰略導向，無論是工農產品的“剪刀差”，還是城鄉二元分割的戶籍制度，都是這種發展戰略的充分體現。自改革開放以來，城鄉差距的成因逐步由原來的行政原因轉化為市場原因，市場經濟的發展同樣也擴大了城鄉發展的鴻溝，這導致了城市和農村之間的政府管理體制和公共服務水平都存在明顯差異，食品安全監管自然也不例外。
早在計劃經濟時代，中國的食品安全管理體制就體現為明顯的城鄉二元體制：在城市區域，由于大部分食品生產、流通和加工企業都屬于國有企業，因此往往采用了政府行業管理部門直接管理、內部控制、微觀介入的管理體制；在農村區域，人民公社體制并不能很好地完全控制小農經濟式的農產品生產方式，農村的食品衛生管理主要依靠當時的衛生防疫站以及各種業余群眾組織（如赤腳醫生），而衛生防疫站的管理能力和強度遠不如行業管理部門，因此導致農村的食品衛生基本上處于無人管理狀態。雖然這套“行業管理部門－衛生防疫站”的管理體制在今天已經不復存在，但是其歷史慣性依然十分強大，同時市場化的力量更加激化了城鄉之間的發展差距，導致現階段城市食品安全監管的專業化能力和基礎設施建設仍然明顯高于農村地區。
其次，城市和農村地區的政府在食品安全問題上的激勵結構方面也存在巨大差異，而這種激勵結構的差異可以在很大程度上解釋城鄉二元體制的長期維系。現階段，大部分對中國食品安全問題的批評與抱怨都來自城市而非農村。與城市居民相比，由于農民家庭的經濟收入相對較低，受教育程度也普遍不高，導致農民對食品價格比對食品安全更加敏感，也致使農民對食品安全的容忍度相對較高。此外，農民往往不能像城市居民那樣擁有強大的社會資源和媒體聯系，因此即便碰到了食品安全的危害，也往往不會造成較大的社會影響，這些都導致農民在食品安全問題上的集體失聲。
這種完全不同的訴求結構導致農村地區的政府部門既缺乏壓力，也缺乏動力去開展食品安全監管工作。相對而言，城市政府部門由于面臨的輿論壓力更大，更容易做出成績讓居民認可，因此也就具有更加強大的壓力和動力結構去重視和改善食品安全工作。換言之，食品安全工作在城市和農村政府的議程設定和工作重點中的優先性存在較大差別。
最后，城市和農村地區的經濟增長模式具有明顯差異，這也為城鄉食品安全二元監管體制的存在和發展提供了條件。
中國的經濟奇跡源于農村經濟的起飛，然而對于大多數中西部農村地區而言，雖然地方政府都想盡快邁入工業化主導的發展階段，但從現實條件來看第一產業仍然是農村地區的主導和支柱，因此農業經濟的發展仍然是許多農村地區經濟增長模式的主要源泉。
而且，從現實情況來分析，由于中國農業發展的科技水平不高，農作物種植和飼養的環境存在一定的污染，農民的食品安全知識普及不夠，導致一些農產品確實存在較大的質量安全問題，而作為農產品產出地的農村政府不得不在食品安全監管與當地農業經濟增長中尋求一種微妙的平衡，從而在一定程度軟化了農村地方政府在食品安全監管問題上的力度。
對于工業和服務業發展相對較為成熟和集中的城市區域，由于其經濟增長基本上不再依靠第一產業，而大量的農副產品從農村地區輸入城市地區，這就使得城市地方政府在食品安全監管問題上不需要像農村政府那樣進行策略的平衡。換而言之，加強食品安全監管的力度，并不會在很大程度上影響城市地區的經濟增長，反而能夠增加市民的生活滿意度，因此這也促使城市地方政府能夠更加重視食品安全監管工作。
改革二元分治的政策建議
一部分官員和學者可能會認為，當前中國食品安全問題突出，處于風險高發階段，而政府的監管能力有限，因此只能優先解決城市的食品安全問題，然后再兼顧農村的食品安全問題。
筆者認為，這是一種非常錯誤的認識，理由很簡單：與醫療衛生、基礎教育、社會治安問題的最大不同在于，食品安全問題具有非常強的地區溢出性，由于全國的食品生產和流通市場已經形成，任何一個地區都不可能僅僅依靠自己的高效監管而獨善其身，必須要依靠全國統一的監管與協作才能事半功倍。
同樣的道理，想力圖以犧牲農村食品安全為代價來換取城市食品安全監管的高效，不僅有悖國民待遇的公民價值，也完全不可行，因為沒有農村的食品安全，城市的食品安全也根本無法保障。
由此可見，食品安全城鄉二元分治的改革勢在必行。通過以上的種種分析，最終的目的是希望找到形成和維持二元分治體制的制度根源，在此為改革這種二元分治體系提出以下四點政策建議：
第一，優化制度激勵，推動地方政府重視農村食品安全監管工作。加強對農村地區食品安全形勢的報告和統計工作，以便準確反映農村地區的食品安全形勢。中央政府各個監管部門都應當將農村地區的食品安全監管工作單獨列項，細化考核指標，將其作為對地方政府食品安全監管績效考核的重要內容。重點考察和協調城市和農村地區監管力量配備差異，防止監管力量配備的差距過大。鼓勵地方政府在食品安全監管財政預算過程中，設置對農村地區食品安全扶持和補助的專項資金，中央政府可以考慮對其進行配對轉移支付。
第二，加快農村經濟轉型，提高農業產業發展質量。農村食品安全問題的根本解決途徑在于優化農村產業結構，提高農業產業發展質量，優化農產品的安全和質量水平。為此，在保障中國糧食安全的前提條件下，應當鼓勵農業產業內部的更新換代和淘汰升級，淘汰一些質量低下、安全風險較大的農產品生產技術，通過強有力的產業政策引導來強化農產品質量的體系建設。另外，要破除農村地方政府政績考核的唯GDP論，從制度上防止農村地方政府為了保護落后的農業生產力及發展而犧牲食品安全的做法。
第三，實施政策傾斜，鼓勵城市政府幫扶農村地區。繼續充分發揮地區和城鄉對口支援制度的優勢，試行城市政府和監管部門一對一幫扶農村監管部門的配對方法，促使城市地區具有優勢的人才、技術和設備的監管優勢能夠為農村地區共享，能夠為農村地區的食品安全監管發揮更大的作用，從而保障城市與農村食品安全的同步提高。
第四，加強農民的食品安全知識宣傳，構建新型的農村食品安全文化。農民既是食品的生產者，又是食品的消費者，這種雙重身份導致有時候農民會成為食品安全的肇事者，有時候又會成為食品安全的受害者。因此無論是從生產者還是從消費者的角度出發，都應當重視對農村的食品安全知識宣傳。
基層政府應當充分運用農民群眾喜聞樂見的各種形式，宣傳食品安全對于農業生產和公共健康的重要性，盡量避免過多使用與農村日常生活脫節的學術術語，破除“不干不凈，吃了沒病”的錯誤觀念，構建新型的農村食品安全文化，從而為縮小城鄉食品安全二元分治體制提供群眾和文化基礎。
作者系中國人民大學公共管理學院副教授、博士生導師,研究方向:比較政治與公共行政、風險治理與政府監管、公共安全管理、衛生政策
中國鄉村發現網轉自：《財經》雜志2015年第47期
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