中共十八屆三中全會(huì)提出了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的新舉措，一是在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；二是在堅(jiān)持耕地保護(hù)制度的前提下，允許農(nóng)民以承包權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)建設(shè)用地而言，就是讓農(nóng)民集體直接參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地增值收益的分配，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系；對(duì)農(nóng)用地而言，就是搞多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是中國(guó)改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度的第一次改革，成效顯著。推動(dòng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)可以說(shuō)是改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度的第二次改革，研究發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣地區(qū)在20世紀(jì)80年代啟動(dòng)第二次農(nóng)地制度改革時(shí)的狀況和我們的現(xiàn)狀十分相似，它們的改革經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
一、臺(tái)灣地區(qū)第二次農(nóng)地制度改革的背景
20世紀(jì)50年代初，臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)啟了第一次農(nóng)地制度改革，時(shí)間跨度20余年，先實(shí)行“三七五”減租，其次是公地放領(lǐng)，最終目標(biāo)是農(nóng)地農(nóng)有，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。第一次農(nóng)地制度改革使農(nóng)民獲得了自己的土地，農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高使糧食產(chǎn)量大幅增加，滿足了臺(tái)灣地區(qū)的糧食自給。有數(shù)據(jù)表明，到了20世紀(jì)80年代初期，臺(tái)灣農(nóng)村電視機(jī)的普及率為93%，電冰箱的普及率為87.7%，農(nóng)民的生活走上了小康之路。
20世紀(jì)五六十年代，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)，再以農(nóng)業(yè)扶持工業(yè)。當(dāng)工業(yè)突飛猛進(jìn)的時(shí)候，農(nóng)業(yè)卻在20世紀(jì)70年代開(kāi)始走下坡路。除去工業(yè)化過(guò)程中不可避免的自然因素外，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地制度本身也存在一些問(wèn)題。
第一，農(nóng)地面積減少。隨著人口的增加，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地、休閑娛樂(lè)用地及各類(lèi)公共設(shè)施用地隨之大增。臺(tái)灣地區(qū)的平原土地及其邊緣的山坡土地早已開(kāi)發(fā)殆盡，為了滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平提高的需要，占用農(nóng)地在所難免。
第二，農(nóng)地利用率下降。1950年以后臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地復(fù)種指數(shù)一般都在1.8左右，但是從1965年開(kāi)始臺(tái)灣農(nóng)作物播種面積開(kāi)始減少，復(fù)種指數(shù)也逐年下降，1989年降至132.3%（鄭詩(shī)華，1991）。
第三，農(nóng)地荒廢現(xiàn)象普遍。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本高出工商業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格又偏低，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益低下，致使農(nóng)民怠耕或者廢棄耕地。隨著城市的擴(kuò)張，城市郊區(qū)大量農(nóng)地被劃為建設(shè)用地范圍，致使農(nóng)地大量荒廢。
第四，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模縮小。由于人口增加、多子繼承及其他原因?qū)е碌貦?quán)分散化，家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)目逐漸增加。由于農(nóng)地總面積基本不變，必然導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的縮小。一方面，1955年經(jīng)營(yíng)0.5公頃以下的農(nóng)戶為254 000戶，占農(nóng)戶總數(shù)的34.9%；而1975年經(jīng)營(yíng)0.5公頃以下的農(nóng)戶增加到363 000戶，占農(nóng)戶總數(shù)的41.78%。另一方面，經(jīng)營(yíng)2公頃以上農(nóng)地的農(nóng)戶在1955年為86 000戶，而1975年只有67 000戶（應(yīng)廉耕，1983）。
第五，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口急劇減少與老齡化。臺(tái)灣地區(qū)勞動(dòng)密集型工業(yè)在20世紀(jì)70年代到80年代迅速發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求激增，大量農(nóng)業(yè)人口，特別是青壯年農(nóng)民，紛紛涌向城市的工業(yè)、商業(yè)等部門(mén)。臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村中青壯年勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移致使農(nóng)業(yè)主要工作逐漸改為由勞動(dòng)能力不強(qiáng)的婦女和老年人擔(dān)任。農(nóng)業(yè)缺乏足夠的勞動(dòng)力，降低了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和生產(chǎn)力。
二、臺(tái)灣地區(qū)第二次農(nóng)地制度改革的具體措施
臺(tái)灣地區(qū)需要解決的問(wèn)題是促進(jìn)農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)和相對(duì)集中，使土地面積能夠達(dá)到一定的規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度。1973年9月，臺(tái)灣地區(qū)頒布了《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》，提出了兩條措施：一是改變農(nóng)地所有權(quán)，政府提供長(zhǎng)期低息貸款幫助農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是不改變農(nóng)地所有權(quán)，提倡和推行共同經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)模式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)措施。由此開(kāi)啟第二次農(nóng)地制度改革的序幕。
1982年11月，臺(tái)灣地區(qū)《第二階段農(nóng)地改革方案》出臺(tái)，該方案除包括上述兩項(xiàng)措施外，又增加了加速辦理農(nóng)地重劃工程和加強(qiáng)推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化。這些措施后來(lái)并入相關(guān)計(jì)劃中繼續(xù)推動(dòng)，一直延續(xù)到現(xiàn)在。
（一）政府提供低息貸款幫助愿意耕作的農(nóng)戶購(gòu)地
政府提供長(zhǎng)期低息貸款幫助農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。政府購(gòu)地貸款優(yōu)先考慮以下幾種情況：（1）區(qū)域優(yōu)先。購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地重劃和農(nóng)業(yè)特定區(qū)的農(nóng)地優(yōu)先，而對(duì)于購(gòu)買(mǎi)臨近城市的農(nóng)地嚴(yán)格限制，防止土地投機(jī)。（2）臨近優(yōu)先。購(gòu)買(mǎi)農(nóng)場(chǎng)臨近的農(nóng)地優(yōu)先。（3）對(duì)象優(yōu)先。購(gòu)買(mǎi)那些耕地面積小而且愿意放棄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)行農(nóng)戶的土地優(yōu)先。（4）面積優(yōu)先。農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地后的農(nóng)場(chǎng)面積超過(guò)1公頃的優(yōu)先。
（二）三種模式轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式
針對(duì)臺(tái)灣地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)面積過(guò)小，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)業(yè)投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)日趨衰退的情況，同時(shí)推動(dòng)委托經(jīng)營(yíng)、共同經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)模式，這三種經(jīng)營(yíng)模式的共同點(diǎn)是不觸動(dòng)農(nóng)地所有權(quán)。
（1）委托經(jīng)營(yíng)。將家庭農(nóng)場(chǎng)的全部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都委托給農(nóng)場(chǎng)共同經(jīng)營(yíng)組織、合作農(nóng)場(chǎng)或者農(nóng)場(chǎng)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，委托方不參與任何一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)活動(dòng)。委托人和受托人之間通過(guò)簽訂協(xié)議，受托人要承擔(dān)相當(dāng)程度的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)盈虧完全負(fù)責(zé)。該模式的實(shí)質(zhì)就是土地租佃制度，只是形態(tài)發(fā)生了一些變化而已。臺(tái)灣地區(qū)正式委托經(jīng)營(yíng)的不多，比較普遍的做法是代耕方式，尤其以代整理土地、代插秧、代收獲的最多，這些應(yīng)該界定為“委托服務(wù)”。
（2）共同經(jīng)營(yíng)。土地相毗連的農(nóng)戶或者飼養(yǎng)同類(lèi)禽、獸、魚(yú)的鄰近農(nóng)戶，自愿結(jié)合成共同經(jīng)營(yíng)體。具體做法有三種：第一種是“合耕分營(yíng)”，即農(nóng)活大家一起干，最后農(nóng)產(chǎn)品的流通與經(jīng)營(yíng)各顧各；第二種是“合營(yíng)分耕”，這與第一種情況正好相反；第三種是“合營(yíng)合耕”，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)都是由共同經(jīng)營(yíng)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。共同經(jīng)營(yíng)在臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐并不理想，據(jù)臺(tái)灣地區(qū)1985年農(nóng)業(yè)普查資料顯示，只有3.63%的農(nóng)戶采取了該方式；從規(guī)模經(jīng)營(yíng)看，越是規(guī)模小的農(nóng)戶越少參加共同經(jīng)營(yíng)。
（3）合作經(jīng)營(yíng)。政府通過(guò)舉辦合作農(nóng)場(chǎng)，吸收附近家庭農(nóng)場(chǎng)參與合作經(jīng)營(yíng)，這是一種自上而下的政策。合作農(nóng)場(chǎng)的合作經(jīng)營(yíng)方式是由參加合作的農(nóng)場(chǎng)所有者將其部分或全部農(nóng)地委托合作農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用全部由參加合作的農(nóng)場(chǎng)所有者出，農(nóng)場(chǎng)收益也全部歸參加者。合作經(jīng)營(yíng)的另外一種方式是專(zhuān)業(yè)化合作，即按照農(nóng)產(chǎn)品類(lèi)別，實(shí)行合作經(jīng)營(yíng)；在農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)區(qū)內(nèi)，所有參加合作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，生產(chǎn)同一種農(nóng)作物，所有產(chǎn)品共同制作、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售；這種形式的合作經(jīng)營(yíng)發(fā)展很快，到了20世紀(jì)80年代末，已經(jīng)有近30個(gè)品種的農(nóng)產(chǎn)品搞了專(zhuān)業(yè)化合作經(jīng)營(yíng)，參加的農(nóng)戶近30萬(wàn)戶，農(nóng)地面積超過(guò)15萬(wàn)公頃，占全臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地的1/6。合作經(jīng)營(yíng)模式值得中國(guó)大陸認(rèn)真學(xué)習(xí)。
（三）農(nóng)地重劃改善農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)條件
農(nóng)地重劃由政府主導(dǎo)，政府投入大頭，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，極大地提高了農(nóng)民配合農(nóng)地重劃的積極性。政府同時(shí)把農(nóng)地重劃與推行農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、共同經(jīng)營(yíng)或興辦合作農(nóng)場(chǎng)等結(jié)合起來(lái)，擴(kuò)大了農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。臺(tái)灣地區(qū)從1962年啟動(dòng)農(nóng)地重劃工程，到2013年為止，近半的農(nóng)地經(jīng)過(guò)了重劃工程，政府大約擔(dān)負(fù)了工程費(fèi)用的75%。農(nóng)地經(jīng)過(guò)平整、重劃、基本建設(shè)、再分配，面積較小的家庭可以轉(zhuǎn)業(yè)，使農(nóng)地向?qū)I(yè)大戶轉(zhuǎn)移集中，擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模。同時(shí)，由于農(nóng)地重劃是以農(nóng)田道路為單元，布局合理，農(nóng)路和水利設(shè)施完善，便于機(jī)械化作業(yè)和推廣先進(jìn)技術(shù)，因而也提高了農(nóng)地利用率和生產(chǎn)率。
三、臺(tái)灣地區(qū)第二次農(nóng)地制度改革的成效與問(wèn)題
政府提供購(gòu)地貸款，推動(dòng)共同、委托及合作經(jīng)營(yíng)，其目的是擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。這一階段的農(nóng)業(yè)機(jī)械化取得了很大成績(jī)，但擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模這個(gè)首要任務(wù)的成績(jī)卻很小，步履艱難。臺(tái)灣政治大學(xué)地政系林英彥教授做過(guò)調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)在以增加面積擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的改革中，買(mǎi)賣(mài)雙方都是問(wèn)題，一是農(nóng)民不愿出售土地，理由有：（1）土地為祖遺財(cái)產(chǎn)，不可輕易處分；（2）當(dāng)時(shí)沒(méi)有使用大筆資金的需要，賣(mài)了土地所得價(jià)款不知如何投資；（3）土地留著可以待價(jià)而沽；（4）萬(wàn)一子女在都市失業(yè)，回來(lái)有地可種，農(nóng)地等于保險(xiǎn)金。二是農(nóng)民不想購(gòu)買(mǎi)土地，理由有：（1）農(nóng)業(yè)收益不高，買(mǎi)地?zé)o利可圖；（2）地價(jià)較貴，借款買(mǎi)地，得不償失。
相比而言，政府主導(dǎo)的農(nóng)地重劃成效顯著：（1）將產(chǎn)權(quán)分散的農(nóng)地集中，每宗土地面積擴(kuò)大，形狀整齊，便于耕作；（2）整理后的農(nóng)田灌溉及排水條件、農(nóng)村道路狀況都大大改善；（3）促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展，土地整理后的農(nóng)村生活環(huán)境改善，農(nóng)村面貌煥然一新，城鄉(xiāng)差距逐漸在縮小。
四、臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)給大陸深化農(nóng)地制度改革的啟示
改革開(kāi)放30多年來(lái)，農(nóng)業(yè)在中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比重不斷下滑，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，1985年達(dá)到最高的28.4%，而后便不斷萎縮，2012年降至10.51%的歷史最低點(diǎn)。現(xiàn)在農(nóng)村基本無(wú)青壯年，變成了老少留守地，農(nóng)村家庭的主要收入來(lái)源已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)。中國(guó)大陸要完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的同時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，除了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的外部投入，必須推動(dòng)農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)地制度深化改革。
第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記是農(nóng)地制度改革的基石。臺(tái)灣地區(qū)第一次農(nóng)地制度改革和農(nóng)地重劃的巨大成功，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記與地籍整理功不可沒(méi)。兩岸第二次農(nóng)地制度改革的共同點(diǎn)都是推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，都是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰是基礎(chǔ)。結(jié)合第二次土地調(diào)查和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)，我們應(yīng)積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)的登記工作，加大土地登記對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)力度。另外，應(yīng)探索農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。
第二，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，還是生存保障來(lái)源，因此現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不僅要保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，而且還要賦予農(nóng)民權(quán)利內(nèi)容更豐富的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激勵(lì)農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)和土地投資的積極性。同時(shí)，鼓勵(lì)效益低下的農(nóng)地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。更為重要的是，根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)大陸最近十幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)的無(wú)序發(fā)展問(wèn)題，政府有義務(wù)引導(dǎo)農(nóng)民走“合作經(jīng)營(yíng)”之路。
第三，中國(guó)大陸推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有得天獨(dú)厚的條件。臺(tái)灣地區(qū)地少人多，決定了臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)只能是小面積的適度規(guī)模；另外一個(gè)很重要的限制條件是，臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的是農(nóng)地私有制，土地產(chǎn)權(quán)分散，政府提供購(gòu)地貸款幫助農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的效果并不理想。中國(guó)大陸農(nóng)村集體土地所有制可以規(guī)避土地私有制的一些局限，在經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村可以基于集體土地大力發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)或者農(nóng)民以承包權(quán)入股發(fā)展“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
第四，政府主導(dǎo)土地整治，推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開(kāi)良好的農(nóng)地耕作條件，中國(guó)大陸不少農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，“望天田”的比重不小。借鑒臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃的做法，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起農(nóng)村土地整治的責(zé)任，在各地有計(jì)劃地展開(kāi)農(nóng)地整治工作，這是一項(xiàng)巨大的工程，整治模式應(yīng)該多樣化，需要國(guó)土管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)和水利部門(mén)積極配合才會(huì)有良好效果。臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)地整治應(yīng)該與“新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”合并進(jìn)行，既可以改善農(nóng)地耕作條件，也可以提升農(nóng)民的生活品質(zhì)，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：：公共管理與政策評(píng)論 2014年1期
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