武漢大學中國鄉村治理研究中心
近年來，我們在全國各地縣域調研時發現，中西部縣級城市普遍陷入建設熱潮中。一些省份推動“百城建設”行動，或者文明城市創建工作，都將縣城作為建設重點，并以“省長工程”、“市長工程”名義，要求各地縣級政府積極行動，進行大規模縣城建設。不少縣城建設動輒投資幾十個億，大搞“造城運動”，中西部縣城過度建設已經成為普遍問題，帶來較大負面影響。
一、中西部縣城過度建設狀況
第一，縣城盲目擴張，城市建設定位出現明顯偏差。中西部縣城經濟基礎薄弱，大多都屬于勞動力流出地，城市服務的人口與經濟規模十分有限。縣城是連接城鄉的區域公共服務中心，而非經濟發展中心。“十四五”規劃明確提出“強化縣城綜合服務能力”，“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”。然而，大部分中西部縣城建設遠遠偏離了公共服務定位，地方政府的建設理念不切實際，一味求大求全，盲目擴大縣城面積。以中部某省A縣為例，A縣位于該省西部，全縣總人口50萬，外出打工人口10萬，屬于典型的中西部人口流出縣。但該縣著力打造中部商貿中心，規劃建設了大量星級酒店、商務中心、商貿城等高端設施。近年來，該縣一年使用的城市建設用地面積就達到2000畝左右。
第二，大拆大建現象嚴重，縣域建設規格過高，遠超地方需求。為了美化縣城面貌，“棚戶區改造”、“老舊小區改造”等政策被大規模推行，大拆大建現象突出。B縣2018、2019拆除改造棚戶區達4000多戶，征收面積達54萬平方米，投入資金超過20億。同時，縣城的建設規格不斷攀升，地方政府普遍追求精致化的城市景觀，甚至不顧這些建設的實際效能。仍以B縣為例，該縣總人口僅29萬人，外出打工人口5萬，縣城常住人口稀少，但縣城主干道均采取8車道的高規格建設，遠超本地城鄉居民需求。此外，縣城公園、步行街、商業區等建設也越來越“高大上”，在景觀上與一些大城市不相上下，服務人口卻遠少于大城市，利用效率低下。
第三，縣級城市建設超越地方財政能力，地方財力透支嚴重。中西部縣域經濟的發展空間有限，縣級政府的財政能力普遍不強，可支配的財政收入更少，主要依賴自上而下的轉移支付。城市建設的成本較高，縣城大規模、高成本的建設模式對地方的財政能力提出了更高要求，國家盡管有一定的項目與資金補助，但遠遠不足以應對縣城的過度建設。一些地區的棚戶區改造動輒十幾個億、幾十個億，城市公園建設動輒幾千萬，甚至上億，完全超出了縣級政府的財政能力。以上面提到的A縣為例，該縣2020年公共預算收入僅有6.14億，土地財政收入2億，是典型的“吃飯財政”，但該縣用于城市建設的資金就達到30多億，嚴重透支了地方財政。
二、引發的問題
中西部縣城的過度建設已經對地方的良性發展造成了較大負面影響：
第一，地方性政府債務風險急劇增大，縣城建設引發的巨額債務已經成為縣級政府債務的主要來源。近來，國家對各級地方政府過度舉債的行為進行嚴格管控，以防范金融風險。但不少地區的省市政府強力推進縣級城市建設，并采取了各式各樣的排名考核，向縣級政府施加壓力。這迫使縣級政府不得不采取激進的縣城建設策略，并大量舉債補充縣級財政能力的不足。一些縣級政府不惜以各種“打擦邊球”的方式，干預融資平臺的運作，將大量政府的公益性資產與儲備土地注入融資平臺公司，以獲取銀行融資，獲取城市建設資金。相比其他建設，城市建設的成本最高，縣城過度建設產生的債務正逐漸成為地方債務的主要構成部分，嚴重影響了金融安全。
第二，擠壓縣域的公共服務職能，不利于中西部縣級城市的良性發展。縣城是區域公共服務中心，承擔著為城鄉居民提供城市化公共服務的重要職能，良好的縣城建設有利于城鄉融合的推進。但政府透支公共財政推動縣城建設并未真正改善區域公共服務，一方面，大量公共資源被投入到低效的城市景觀建設中，與城鄉居民的公共服務需求并不契合，造成資源大量浪費；另一方面，城鄉居民真正需求的公共服務與公共設施卻無法得到地方財政的支持。以醫療為例，隨著城鄉居民對醫療健康的日益重視，中西部縣城普遍存在醫療資源短缺的情況，但在地方政府集聚資源透支建設縣城的背景下，公共服務資源被高度擠壓，大量縣城普遍面臨著床位短缺、醫院經費不足等問題。
第三，誘發地方政府的短期行為，損害農民的基本利益。縣城過度建設的資金主要依賴土地融資，為了維持縣城較高的土地價格，就必須吸引農民進城。縣城的激進建設幾乎都伴隨著地方政府激進推動農民城市化的短期行為。從調研來看，地方政府主要采取兩種手段，一是集聚教育資源，將縣鄉村三級優質的教育資源向縣城集聚，迫使農民為了孩子享受更好的教育進城購房；二是緊縮鄉村的宅基地指標，限制農民在鄉村建房，即使農民符合正常的宅基地申請要求，地方政府一般也不予以批準，從而制造農民購房需求。地方政府的短期行為，迫使農民向縣城集中，并為縣城的過度建設買單。這顯然損害了農民的正常利益，破壞了鄉村公共服務均等化的供給結構，不利于鄉村社會的穩定。
三、建議
中西部縣城過度建設的負面影響較大。為了更好地履行縣級城市的功能和保護廣大農民的利益，可以從以下兩個方面規范中西部縣城建設：
第一，明確中西部縣級城市的功能定位。中西部縣城的經濟發展空間狹小，屬于人口流出地區，很難成為城市化的結點。在城市化的整體格局中，人口與經濟要素向大城市與東部城市帶地區聚集，中西部縣級城市主要扮演著區域公共服務中心的角色，提升城鄉居民享受的公共服務水平是縣級城市建設的根本目標。
第二，基于基本定位，一是要禁止各類“造城運動”，并控制中西部縣城建設規模，規范地方政府的融資借貸行為，避免各類激進的城市建設，造成公共資源不必要的浪費。二是要強化縣級政府的公共服務職能，提高公共服務支出水平，處理好資源集聚與均等化的平衡關系，增強縣城與鄉村兩級的聯動，真正提升縣城的綜合服務能力與城鄉聯動能力。
（作者單位系武漢大學中國鄉村治理研究中心；中國鄉村發現網轉自：《田野來風》 2021年第13期）
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