原題：1949-1978年我國農村政策簡析
一、《土地改革法》出臺的原因及影響
我國此階段的農村土地政策主要保持了與解放前土地政策的延續性。首先來看《土地改革法》的出臺。1950年出臺的《土地改革法》與1947年的《中國土地法大綱》的基本精神是一致的，但對富農的態度上又有所不同。該法的出臺，其政策目標是明確的，那就是鞏固農村政權、穩定民族資產階級、實行農民的土地所有制，為中國的工業化開辟道路。這個政策目標中包含有政策戰略層面中所有的三個問題，也就是從當時政治環境發展的需求來看，鞏固政權是首當其沖的任務；其次，保持土改中的階層穩定也是考慮的一個重要原因；再次，是滿足廣大農民“耕者有其田”的土地要求。在這個總體戰略的考慮下，其土地政策實施的路線選擇也是耐人尋味的，“建國后，對于土地改革，擺在我們面前的曾有這樣兩種選擇，一個是有償征購，一個是無償沒收。最后選擇了沒收政策，這是因為中國共產黨的土地改革，既是作為一項經濟制度的改革，又是作為推進政治變革的一場階級斗爭（杜潤生，2005）”。因此在政策的實施步驟上主要采取了兩階段走的辦法，第一階段開展清匪反霸、減租退押，第二階段再劃階級，分配土地。在方法上采取發動群眾、糾正“和平土改”，著重實現土改的政治目標。此外，由于這項政策與農戶的基本土地要求和道德價值觀相吻合，也得到了廣大農戶的熱烈響應。應該說，土改的意義特別重大，它直接奠定了當初的“合作化”和今天“包產到戶”的基礎。從農戶的土地權利上來看，它使農戶擁有了完整的土地產權。土改帶來的主要影響是，農村開始出現分化，以前的長期互助組開始有些渙散。
二、《中共中央關于農業生互助合作的決議》的出臺原因及影響
在土改完成后，農村出現的階層分化現象以及長期互助組的渙散問題引發了高層對農村去向的大爭論，從而爆發了1950年春關于東北富農問題以及山西老區要不要發展農業生產合作社問題的爭論。從政策分析的角度來看，這種爭論的本質是農村的發展去向與國家的核心價值觀是否吻合的問題，從現實來看就是土改后中國農村是否向社會主義過渡的問題。由于當時對社會主義農業的認知是現代化和集體化，而不應該是富農化。基于政治高層對社會主義的認知，農村土地政策必然要對背離這種方向的行為做出適當糾正。因此，政治的核心價值觀與現實農村分層、互助組渙散等當時農村矛盾的結合就導致了《決議》的必然出臺。《決議》指出，“必須提倡‘組織起來’，按照自愿互利的原則，發展農民勞動互助的積極性”，并且還指出，“這種以土地入股的合作社通常是在較好的互助運動基礎上發展起來的，是農業生產互助運動在現在的高級形式”。這樣，一個旨在調整農村發展道路的土地政策出臺了，并且主要目的是解決前面政策所帶來的農村分化和互助組渙散問題。其政策帶來的后果是互助合作運動迅速掀起了高潮。與1951年底19.2%的農戶參加互助組相比，1952年底，有40%的農戶參加了互助組、合作社，并帶動了農業的增產增收。負面影響是開始出現“急躁冒進和強迫命令”的現象。
三、對互助組、合作社冒進行為的政策調整
從1953年3月起，中央下達了一系列文件，《中共中央關于縮減農業增產和互助合作發展的五年計劃數字給各大區的指示》、《關于春耕生產給各級黨委的指示》、《關于布置農村工作應照顧小農經濟特點的指示》、《當前農村工作指南》等文件，其中第一個文件主要是對興辦合作社中急躁冒進行為的抑制，第二個主要是保證春耕生產，第三個主要是對合作社過程中“強迫命令”、“越大越好”以及過分“財產歸公”行為的矯正。這一攬子政策所帶來的效果是，到1953年6月初，我國互助合作運動中的第一次急躁冒進基本得到了糾正。農民生產情緒已趨安定。原部分地區賣土地、買耕畜、殺豬宰羊、伐樹等混亂現象已停止，抗旱播種的任務已勝利完成。
四、宏觀經濟形勢下的加快農村合作化步伐的政策選擇
應該說此階段的農村土地政策既包含有一種對共同富裕的社會主義道路的探索，又是現實國家戰略發展的需要。此時國家高層的戰略考慮有以下幾點：（1）辦好合作社可以帶動互助組的大發展，進而可以帶動互助合作運動的發展，并且可以有效地解決兩極分化，防止農民賣地；（2）只有先改變農村的所有制，解放生產力，才能使生產力大發展；（3）只有改變小農經濟的分散狀況，才能使農村、農業的發展同工業化協調起來。而此時的宏觀國家發展總戰略是“過渡時期總路線”，而“總路線”是將發展工業化與實現社會主義改造同時進行，這就決定了我國當時的農村土地政策必須為此服務。此外，由于工業化發展與落后的農業之間的矛盾主要表現在糧食的購銷關系上，由于工業的快速發展，糧食供給緊張局面開始出現。1953年夏糧食統購統銷政策的出臺也要求國家對糧食生產進行掌握和控制。這是直接促使合作化運動大發展的非常重要的因素，而且開始出現政策的連鎖效應。此時的主要政策是《關于發展農業生產合作社的決議》，這個政策的出臺使全國各地在1954年底共達到了48萬個合作社，其發展勢頭開始越來越迅猛。其政策的負面影響是攀比風、強迫命令開始盛行，此外由于1954年收購了過頭糧，使得農民口糧嚴重短缺，農村關系開始全面緊張。
鑒于以上原因，中央從1955年1月到3月開始連續發布四道緊急指示，并開始實行“停、縮、發”的方針。對于合作社的總方針是“停止發展，全力鞏固”。其政策結果是整頓掉了2萬多個不合格的社，合作社迅猛發展的勢頭逐步被遏止下來。但中央高層卻對合作社發展速度的快與慢上產生了分歧，并最終認為應該擴大發展速度。因此，從1955年10月通過的《關于農業合作化問題的決議》中提出了更為激進的要求，這個政策的直接后果是到1956年底，高級社增加到54萬個，入社農戶的比重也達到了87.8%。而且它對于我國農村社會的改造意義卻是深遠的，它將以血緣關系為紐帶，家庭為基本單位的中國農村社會改造成了聯系緊密的，以高度集中為特征的新型農村社會結構。其負面效應則是帶來了1957年春的“退社風潮”，并使“包產到戶”模式開始閃現。
五、高層核心政治價值觀指導下的農村政策選擇
此時期農村政策的出臺主要源于幾個歷史事件，一是，1957年春“退社風潮”和“包產到戶”的出現；二是，國際上社會主義國家所發生的波蘭事件和匈牙利事件；三是，如何全面建設社會主義問題的提出。在這種情況下，政治上政權鞏固需要的重要性開始遠遠大于農村經濟社會中出現問題的解決需要，階級斗爭被提上日程。這些方面的綜合考慮也催生了這個時期一系列農村政策的出臺，1958年3月《關于把小型的農業合作社適當的合并為大社的意見》、8月《關于在農村建立人民公社問題的決議》，作為配套政策，還下發了《關于今冬明春在農村中普遍開展社會主義和共產主義教育運動的指示》，以及《衛星人民公社實行簡章（草案）》等文件，其政策所帶來的直接結果是：（1）到1958年10月底，參加人民公社的農民達到了99.1%，組成了26500個人民公社（新華社，1958）；（2）徹底改造了傳統農村的社會結構，土地產權結構；（3）具有空前巨大而深遠的歷史意義。其政策實施成功的重要條件是中國共產黨、毛澤東同志的空前威望以及人民群眾對其的巨大信賴。政策所帶來的負面效應在1959年就開始顯現：（1）公社管理混亂；（2）社員勞動積極性下降；（3）糧食問題突出。
針對以上問題，我國的農村政策開始得到調整，在1959年4月制定的《關于人民公社的十八個問題》，1960年12月的《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，1961年3月的《農業六十條》，1962年2月的《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》等文件，開始逐步承認社員利益，允許社員經營少量的自留地和小規模的家庭副業，并逐步將核算單位從大隊下放到生產小隊。在1962年9月發布的《農村人民公社工作條例修正草案》中明確規定了，“這種制度定下來以后，至少30年不變”。從1958年底到1962年底，僅僅4年內，在如此短的時間通過一系列政策的出臺就將我國農村的制度體系確定下來，這在歷史上都是絕無僅有的。而這也恰恰印證了前面政策分析中所提到的“任何對現行政策的略微加強都會為未來改變該政策設置巨大的變動成本”。
此后，從1963年發布的《前十條》、《后十條》，1965年的《二十三條》等，開始逐步從“四清”運動走向“文革”，并出現了“農業學大寨”的風潮。農村也開始從經濟建設全面轉向階級斗爭，此時的農村政策基本從“政治掛帥和思想領先”轉變到“以階級斗爭為綱”，已經完全成為政治價值觀的產物，我國的農村政策開始走向非正常化。
作者單位：中國土地政策與法律研究中心
中國鄉村發現網轉自：土地學人 微信公眾號
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