原題:1979-2010年的我國農(nóng)村政策簡析
一、國家政治核心觀念改變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同決定下的農(nóng)村政策走向
這個階段基本從1979年到1983年人民公社解體。到1978年，我國的政治環(huán)境開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)，十一屆三中全會的召開將國家發(fā)展的戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并全面清理徹底糾正10年文革及此前的“左”傾錯誤。這是我國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的前提條件。在1978年12月原則通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中就分為兩派思想，一方面規(guī)定保護(hù)自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，另一方面仍然做出了“不許分田單干”、“不準(zhǔn)包產(chǎn)到戶的規(guī)定”。這反映了政策本身就是兩種思想勢力妥協(xié)的產(chǎn)物。這種爭論在1980年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》（75號文件）的文件中也得到體現(xiàn)。但此時，社會經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展也開始在政策松動的土壤中尋求新的突破，在政策操作層面中農(nóng)戶對土地經(jīng)濟(jì)效能的追求逐步開始影響到政策制定。1979年是農(nóng)村是非大爭論的一年，同時也是大規(guī)模試驗各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的一年。在當(dāng)年出臺的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》正式文件中，將“不許分田到戶”改為了“不要分田到戶”，這樣我國的“包產(chǎn)到戶”開始獲得政策上的突破。此時，高層的價值傾向與底層的農(nóng)業(yè)承包實踐開始逐步吻合，而1982年“一號文件”的出臺，宣告了兩種爭論的結(jié)束，“雙包”以排山倒海之勢席卷全國。隨后在1983年的“一號文件”中確立了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的理論地位，完成了對“雙包”的法律承認(rèn)。此文件規(guī)定，“為了經(jīng)營好土地，這種社區(qū)性的合作經(jīng)濟(jì)組織（即實行聯(lián)產(chǎn)承包后的生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊）是必要的。其名稱、規(guī)模和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置由群眾民主協(xié)商決定。原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來，應(yīng)根據(jù)具體情況，與群眾商定”，這從一定程度上說明，來自底層的實踐的力量開始影響到了政策制定。該政策的后果是到1982年11月全國實行“雙包”的比例由上一年的50.8%上升到78.8%，而到1983年，全國農(nóng)村雙包到戶的比重已經(jīng)達(dá)到了95%以上。而且聯(lián)產(chǎn)承包制開始向林、牧、漁、副、工等各業(yè)擴(kuò)展，幾乎囊括了農(nóng)村的所有領(lǐng)域，各項產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展。而1983年10月出臺的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》首要目的是建立鄉(xiāng)政府，實行政社分離，則標(biāo)志著人民公社制度的最后終結(jié)。而在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題主要是：（1）土地按照勞動力或人口均分；（2）承包期過短，一般僅為2-3年，土地調(diào)整頻繁，農(nóng)戶無穩(wěn)定感；（3）無承包合同或承包合同不健全等。
從中可以看到，在我國農(nóng)村政策的出臺很大程度上決定于高層的政治意愿與現(xiàn)實中農(nóng)業(yè)實踐相吻合的程度，是一個各方勢力博弈妥協(xié)的結(jié)果。此外，以前政策所確立的農(nóng)村體制框架對今后的農(nóng)村政策改革具有舉足輕重的影響，是今后改革的基礎(chǔ)和前提。從本質(zhì)上講，截止到1983年的農(nóng)村政策實際上既是對原有操作體制的打破，又是對既有農(nóng)村體制框架的保留和維護(hù)。
二、以逐步穩(wěn)定土地承包權(quán)為核心的農(nóng)村政策選擇
這個階段基本從1984年到1998年。針對在土地承包過程中出現(xiàn)的承包期過短，調(diào)整頻繁的現(xiàn)象，1984年1月出臺的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中指出，“土地承包期一般應(yīng)在15年以上。在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定，小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分協(xié)商，由集體統(tǒng)一調(diào)整。鼓勵土地逐步向種田能手集中。”這就保證了土地承包經(jīng)營權(quán)在較長時間內(nèi)的問題，穩(wěn)定了農(nóng)戶的土地預(yù)期。而此后陸續(xù)在1987年的《把農(nóng)村改革引向深入》、1990年的《關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》、1991年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)村工作的決定》中進(jìn)一步強(qiáng)化要穩(wěn)定完善土地承包制，并且最終指出要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。
而隨著第一輪土地承包期的到期，各地開始出現(xiàn)一些損害農(nóng)民積極性的問題，如不按照承包合同隨意收回承包地、大量預(yù)留機(jī)動地、實行“兩田制”、收回組級集體組織的土地歸村里所有等問題，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展使農(nóng)民有了更多的就業(yè)選擇機(jī)會。因此，從1993年到1998年的政策出臺主要解決更長期的穩(wěn)定農(nóng)戶土地使用權(quán)的問題，如在1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提到，（1）在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變；（2）提倡增人不增地，減人不減地；（3）適度規(guī)模經(jīng)營等。第一條是針對農(nóng)民承包期到期，穩(wěn)定農(nóng)戶土地使用預(yù)期而提出的；第二條主要針對頻繁的土地調(diào)整現(xiàn)象而提出的；第三條主要針對發(fā)展較快地區(qū)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提出的。1995年《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》主要是穩(wěn)定現(xiàn)有的土地權(quán)利關(guān)系，強(qiáng)化合同的規(guī)范作用，這標(biāo)志著市場意識開始進(jìn)入農(nóng)村政策的范疇。1997年的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》則開始規(guī)定要向農(nóng)戶頒發(fā)統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，開始通過規(guī)范合同的形式進(jìn)行固定土地的長期使用權(quán)。而在1998年的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出，“要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，我國農(nóng)村的土地政策開始向法律層次轉(zhuǎn)變。
三、市場力量下農(nóng)村政策逐步在法律層面得到固定和制度化
此階段主要從1999年至今。如果要長期的穩(wěn)定農(nóng)村政策就必須將政策進(jìn)行法律化，這是農(nóng)村政策的一個必然走向。因此，從1999年《土地管理法》的出臺開始，我國的農(nóng)村政策開始步入法制化進(jìn)程。其中明確規(guī)定，“土地承包經(jīng)營期限為30年。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)”，農(nóng)民的土地承包權(quán)利開始在法律層面確立。此后，在2003年集中出臺了《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律，我國的農(nóng)村土地政策在一定程度上得到了細(xì)化、規(guī)范化和法律化。特別是《農(nóng)村土地承包法》的出臺，不但從法律層面正式確立了我國農(nóng)村的土地承包制度，并且為農(nóng)戶的土地承包權(quán)利提供了法律保障。這為下一步農(nóng)村土地的市場化進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)。2001年又發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，糾正了土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營制度得到了進(jìn)一步鞏固。此后，從2004年到2007年分別以農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主題連續(xù)出臺了四個“一號文件”，農(nóng)業(yè)的地位得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。在這四個“一號文件”中，開始涉及城市對農(nóng)村土地使用權(quán)干涉的問題，農(nóng)業(yè)稅取消的問題，以工哺農(nóng)的問題，農(nóng)村政策開始逐步與工業(yè)政策、城市政策發(fā)生統(tǒng)籌和融合。特別是在2007年的“一號文件”中提出：“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快征地制度改革”。這表明了中央對穩(wěn)定土地承包關(guān)系的進(jìn)一步確認(rèn)，并開始規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)規(guī)則，逐步開始涉及農(nóng)村土地制度的深層次改革。從此階段農(nóng)村政策的變化可以看出，農(nóng)村政策開始逐步走向穩(wěn)定、成熟、持續(xù)和法制化，且市場的作用開始逐步顯現(xiàn)。同時，這也為我國農(nóng)村政策指出了下一步發(fā)展的方向，那就是隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)的逐步融合，農(nóng)民選擇機(jī)會的增多，我國的農(nóng)業(yè)政策需要解決的是一個如何協(xié)調(diào)它們之間關(guān)系的問題，如何讓市場機(jī)制在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中建立起來。
四、我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段轉(zhuǎn)型影響下我國農(nóng)村政策開始發(fā)生重要轉(zhuǎn)變
2008年到2010年是我國農(nóng)村政策，特別是土地政策轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段。2008年的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“國際形勢繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我國改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段”、“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”、“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”、“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等重要觀點和政策方向。這是對我國土地制度與市場配置聯(lián)結(jié)的一種政策嘗試，市場的力量進(jìn)一步得到了認(rèn)可，應(yīng)該說這與我國當(dāng)前的發(fā)展階段和整體宏觀形勢也不無關(guān)系。
2010年是后金融危機(jī)時代的第一年，也是我國“十一五”的最后一年，不但面臨“十二五”的戰(zhàn)略型規(guī)劃，而且要對我國經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展階段和環(huán)境做出重要判斷。“十二五”是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，我國已經(jīng)開始處于三個轉(zhuǎn)型的時期，首先，我國面臨由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)型的重要時期，人民的生活訴求開始產(chǎn)生重大轉(zhuǎn)變；其次，我國面臨由經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，國家地位和國際社會的期待也發(fā)生重大轉(zhuǎn)變；再次，我國發(fā)展模式開始由規(guī)模擴(kuò)張型向集約可持續(xù)發(fā)展方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，整體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、社會的結(jié)構(gòu)調(diào)整開始提到重要議事日程。2010年的中央“一號文件”提出，“力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”，“加快修改土地管理法”，“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中”等重大戰(zhàn)略性舉措，這一方面反映了我國土地制度在市場力量下對自身體系的修正，另一方面也折射出社會已經(jīng)進(jìn)入了重大的轉(zhuǎn)型期，需要對土地制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這必將對我國經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地政策與法律研究中心
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