原題:1979-2010年的我國農村政策簡析
一、國家政治核心觀念改變與經濟發展共同決定下的農村政策走向
這個階段基本從1979年到1983年人民公社解體。到1978年，我國的政治環境開始出現重大轉機，十一屆三中全會的召開將國家發展的戰略重點轉移到社會主義現代化建設上來，并全面清理徹底糾正10年文革及此前的“左”傾錯誤。這是我國農業政策轉變的前提條件。在1978年12月原則通過的《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》中就分為兩派思想，一方面規定保護自留地、家庭副業和集市貿易，提高農產品價格，另一方面仍然做出了“不許分田單干”、“不準包產到戶的規定”。這反映了政策本身就是兩種思想勢力妥協的產物。這種爭論在1980年出臺的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》（75號文件）的文件中也得到體現。但此時，社會經濟自身的發展也開始在政策松動的土壤中尋求新的突破，在政策操作層面中農戶對土地經濟效能的追求逐步開始影響到政策制定。1979年是農村是非大爭論的一年，同時也是大規模試驗各種農業生產責任制的一年。在當年出臺的《關于加快農業發展若干問題的決定》正式文件中，將“不許分田到戶”改為了“不要分田到戶”，這樣我國的“包產到戶”開始獲得政策上的突破。此時，高層的價值傾向與底層的農業承包實踐開始逐步吻合，而1982年“一號文件”的出臺，宣告了兩種爭論的結束，“雙包”以排山倒海之勢席卷全國。隨后在1983年的“一號文件”中確立了“家庭聯產承包責任制”的理論地位，完成了對“雙包”的法律承認。此文件規定，“為了經營好土地，這種社區性的合作經濟組織（即實行聯產承包后的生產隊或生產大隊）是必要的。其名稱、規模和管理機構的設置由群眾民主協商決定。原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經濟聯合組織保留下來，應根據具體情況，與群眾商定”，這從一定程度上說明，來自底層的實踐的力量開始影響到了政策制定。該政策的后果是到1982年11月全國實行“雙包”的比例由上一年的50.8%上升到78.8%，而到1983年，全國農村雙包到戶的比重已經達到了95%以上。而且聯產承包制開始向林、牧、漁、副、工等各業擴展，幾乎囊括了農村的所有領域，各項產業得到迅猛發展。而1983年10月出臺的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》首要目的是建立鄉政府，實行政社分離，則標志著人民公社制度的最后終結。而在政策執行過程中出現的問題主要是：（1）土地按照勞動力或人口均分；（2）承包期過短，一般僅為2-3年，土地調整頻繁，農戶無穩定感；（3）無承包合同或承包合同不健全等。
從中可以看到，在我國農村政策的出臺很大程度上決定于高層的政治意愿與現實中農業實踐相吻合的程度，是一個各方勢力博弈妥協的結果。此外，以前政策所確立的農村體制框架對今后的農村政策改革具有舉足輕重的影響，是今后改革的基礎和前提。從本質上講，截止到1983年的農村政策實際上既是對原有操作體制的打破，又是對既有農村體制框架的保留和維護。
二、以逐步穩定土地承包權為核心的農村政策選擇
這個階段基本從1984年到1998年。針對在土地承包過程中出現的承包期過短，調整頻繁的現象，1984年1月出臺的《關于1984年農村工作的通知》中指出，“土地承包期一般應在15年以上。在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩定，小調整’的原則，經過充分協商，由集體統一調整。鼓勵土地逐步向種田能手集中。”這就保證了土地承包經營權在較長時間內的問題，穩定了農戶的土地預期。而此后陸續在1987年的《把農村改革引向深入》、1990年的《關于1991年農業和農村工作的通知》、1991年《關于進一步加強農村和農村工作的決定》中進一步強化要穩定完善土地承包制，并且最終指出要把以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，作為鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來。
而隨著第一輪土地承包期的到期，各地開始出現一些損害農民積極性的問題，如不按照承包合同隨意收回承包地、大量預留機動地、實行“兩田制”、收回組級集體組織的土地歸村里所有等問題，而且農村經濟發展使農民有了更多的就業選擇機會。因此，從1993年到1998年的政策出臺主要解決更長期的穩定農戶土地使用權的問題，如在1993年《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提到，（1）在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變；（2）提倡增人不增地，減人不減地；（3）適度規模經營等。第一條是針對農民承包期到期，穩定農戶土地使用預期而提出的；第二條主要針對頻繁的土地調整現象而提出的；第三條主要針對發展較快地區適應經濟發展而提出的。1995年《關于穩定和完善土地承包關系的意見》主要是穩定現有的土地權利關系，強化合同的規范作用，這標志著市場意識開始進入農村政策的范疇。1997年的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》則開始規定要向農戶頒發統一印制的土地承包經營權證書，開始通過規范合同的形式進行固定土地的長期使用權。而在1998年的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出，“要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權”，我國農村的土地政策開始向法律層次轉變。
三、市場力量下農村政策逐步在法律層面得到固定和制度化
此階段主要從1999年至今。如果要長期的穩定農村政策就必須將政策進行法律化，這是農村政策的一個必然走向。因此，從1999年《土地管理法》的出臺開始，我國的農村政策開始步入法制化進程。其中明確規定，“土地承包經營期限為30年。農民的土地承包經營權受法律保護”，農民的土地承包權利開始在法律層面確立。此后，在2003年集中出臺了《農業法》、《農村土地承包法》等一系列法律，我國的農村土地政策在一定程度上得到了細化、規范化和法律化。特別是《農村土地承包法》的出臺，不但從法律層面正式確立了我國農村的土地承包制度，并且為農戶的土地承包權利提供了法律保障。這為下一步農村土地的市場化進程奠定了基礎。2001年又發布了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，糾正了土地流轉過程中出現的問題，農村的土地承包經營制度得到了進一步鞏固。此后，從2004年到2007年分別以農民增收、提高農業綜合生產力、新農村建設、建設現代農業為主題連續出臺了四個“一號文件”，農業的地位得到了黨中央、國務院的高度重視。在這四個“一號文件”中，開始涉及城市對農村土地使用權干涉的問題，農業稅取消的問題，以工哺農的問題，農村政策開始逐步與工業政策、城市政策發生統籌和融合。特別是在2007年的“一號文件”中提出：“堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系，規范土地承包經營權流轉，加快征地制度改革”。這表明了中央對穩定土地承包關系的進一步確認，并開始規范土地的流轉規則，逐步開始涉及農村土地制度的深層次改革。從此階段農村政策的變化可以看出，農村政策開始逐步走向穩定、成熟、持續和法制化，且市場的作用開始逐步顯現。同時，這也為我國農村政策指出了下一步發展的方向，那就是隨著市場經濟的確立，農業與工業、服務業的逐步融合，農民選擇機會的增多，我國的農業政策需要解決的是一個如何協調它們之間關系的問題，如何讓市場機制在農村、農業中建立起來。
四、我國經濟社會發展階段轉型影響下我國農村政策開始發生重要轉變
2008年到2010年是我國農村政策，特別是土地政策轉變的關鍵階段。2008年的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，“國際形勢繼續發生深刻變化，我國改革發展進入關鍵階段”、“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”、“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度”、“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”、“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”等重要觀點和政策方向。這是對我國土地制度與市場配置聯結的一種政策嘗試，市場的力量進一步得到了認可，應該說這與我國當前的發展階段和整體宏觀形勢也不無關系。
2010年是后金融危機時代的第一年，也是我國“十一五”的最后一年，不但面臨“十二五”的戰略型規劃，而且要對我國經濟社會整體發展階段和環境做出重要判斷。“十二五”是我國經濟社會發展大轉型的關鍵階段，我國已經開始處于三個轉型的時期，首先，我國面臨由生存型社會向發展型社會轉型的重要時期，人民的生活訴求開始產生重大轉變；其次，我國面臨由經濟大國向經濟強國轉型的關鍵時期，國家地位和國際社會的期待也發生重大轉變；再次，我國發展模式開始由規模擴張型向集約可持續發展方式發生重大轉型，整體經濟、產業、社會的結構調整開始提到重要議事日程。2010年的中央“一號文件”提出，“力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”，“加快修改土地管理法”，“大力發展縣域經濟，抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中”等重大戰略性舉措，這一方面反映了我國土地制度在市場力量下對自身體系的修正，另一方面也折射出社會已經進入了重大的轉型期，需要對土地制度進行相應的調整，這必將對我國經濟社會的長遠發展產生重大而深遠的影響。
中國鄉村發現網轉自：中國土地政策與法律研究中心
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