未來15年，農業小部門化的推動因素將更加多元，農業增長區域分化程度將更加顯著，以糧食為代表的大宗農產品“總量不足、品種分化”格局將更加明顯，農戶兼業化、農民老齡化、村莊空心化將更加突出。應處理好發揮農業比較優勢、提高農業資源配置效率與穩產保供的關系，處理好擴大農業經營規模、優化村落布局與促進農民工市民化的關系，處理好發展鄉村“三新經濟”、優化鄉村人口結構與擴大農村土地集體產權結構開放性的關系，處理好增加鄉村振興資源要素投入、改善鄉村基礎設施和公共服務與提高資源配置效率的關系。應充分利用農業多種功能和鄉村多元價值帶來的機遇，遵循城鎮化和鄉村發展規律，以促進農業提檔升級、發展鄉村“三新”經濟和提升鄉村生活品質為主要抓手。
關鍵詞：農業農村現代化；鄉村振興；2035年
以全面建成小康社會為起點，我國邁入全面建設社會主義現代化國家的新征程。新征程的頭15年，對鄉村能否跟得上國家現代化進程至關重要。在這個階段，城鄉關系將發生更加深刻的轉型，鄉村的功能作用、產業形態、人口結構、村莊布局等將發生更加深刻的調整。保障這種轉型和調整順利進行，需要對2035年的鄉村愿景進行展望，以增強農業農村現代化建設的方向感；需要對未來15年鄉村發展的重大結構性趨勢性變化進行預判，以提高農業農村現代化建設的前瞻性；需要對未來15年影響農業農村發展的主要兩難關系進行識別，以找準促進農業農村現代化建設的突破口；需要對未來15年的鄉村振興路徑進行勾勒，以提高農業農村現代化建設的效率。
一、建設“四高”未來鄉村
鄉村是城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，其結構性特征和主體性功能會隨著國家現代化的推進而演變。對鄉村發展愿景的展望，應當以國家現代化愿景為基本參照。黨的十九大報告首次提出，到2035年我國的發展目標是基本實現社會主義現代化，并從經濟和科技實力、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、人民生活和共同富裕、社會治理格局、生態環境等6個維度展望了屆時將要達到的國家現代化情景。黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，從經濟和科技實力、現代化經濟體系、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、綠色生產生活、對外開放、人均國內生產總值和城鄉區域群體差距、國防和軍隊、人的全面發展和共同富裕等9個維度，進一步描繪了到2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標。錨定國家現代化愿景，2035年的鄉村愿景可以概括為“四高”。
（一）高品質農產品生產空間
在全面建成小康社會階段，除口糧外，我國城鄉居民人均主要食品消費量穩步提高，量的需求已基本得到滿足。目前我國居民熱量、蛋白質和脂肪的攝入水平，已接近飲食結構與我國類似、但現代化程度遠超我國的日本和韓國。在未來15年的現代化進程中，我國農業發展面臨的主要任務是全面提高農產品品質。一方面，我國城鄉居民對食品的消費需求將全面轉向以質的需求為主。這種質的需求，既體現在食物消費結構的轉型升級和對動物性產品的需求增長上，也體現在對食品質量安全的追求上，還體現在對色、香、味等風味特征物質的追求上。另一方面，我國農業競爭力的提高將更多地仰仗農產品品質的改善。面對國內外農產品生產成本和市場價格倒掛幅度的擴大，在有限的國內支持和邊境保護政策空間下，我國農業發展必須更加注重提高產品品質，讓消費者愿意為國產農產品付更高價格，走“以高價格覆蓋高成本、以高品質支撐高價格”的發展道路。因此，未來我國農業發展勢必從增產導向轉向提質導向，未來鄉村的首要功能是以經濟和生態可持續的方式生產出更多的高品質農產品。
（二）高活力創新創業空間
改革開放前期，家庭聯產承包責任制的實行激活了農業經營活力，鄉鎮企業的發展激活了農民創業活力。隨著改革重心轉向城市，我國進入快速工業化城鎮化階段，大量農村儲蓄資源流向城市地區，大量優質農業勞動力轉向城市就業，大多數有實力的鄉鎮企業也向城市工業園區集聚。農村的資金、企業家、優質勞動力等創新創業要素向城市轉移，是市場配置資源的必然結果，在工業化城鎮化的特定歷史階段有其客觀必然性。但在未來的現代化進程中，鄉村地區對創新創業要素的吸引力會逐步增強。隨著發展農業規模經營的條件逐步成熟，部分外出農民工、城市工商資本返鄉入鄉發展現代農業的情形在增多。隨著互聯網技術的滲透和數字化轉型，鄉村新產業、新業態、新商業模式在快速發展。特別是隨著城市綜合營商成本的上漲和城市群發展格局的形成，鄉村低營商成本、低生活成本的比較優勢凸顯，那些對大型基礎設施依賴度低、空間集聚效應不明顯、適合線上交流和分布式辦公的行業開始向都市周邊的鄉村布局（曹璐等，2019；卓賢，2020）。未來的鄉村，將為創新創業提供重要的空間載體。
（三）高品質居住生活空間
在全面建成小康社會階段，農村人居環境和公共服務逐步改善，農民生活質量有了很大提高。但城鄉二元結構依然明顯，相對于城鎮，農村的生活品質不高。現代化建設的重要出發點，就是要實現人民高品質生活。在未來的現代化進程中，鄉村的生活品質會大幅躍升。從需求看，隨著農民收入水平的提高，他們渴望改善人居環境、豐富精神文化生活、享受現代文明成果；隨著城市老齡化程度的加深，部分城市老齡人口渴望鄉村田園式康養生活；隨著城市群的發展，部分原先在城市居住生活的人渴望“白天在市區上班、夜晚回鄉下居住”的生活模式；隨著城市生活節奏的加快，部分城市居民渴望在節假日到鄉村休閑度假。從供給看，農村廁所和供水等基礎設施條件的改善、醫療和教育等公共服務水平的提高，特別是城鄉交通和通訊聯通性、便捷性的提高，將為提高鄉村生活品質創造支撐條件。未來的鄉村，不僅將成為世居農民的幸福家園，也將為部分城市居民實現田園生活夢想提供依托。
（四）高顏值生態空間
在過去相當長時期的工業化城鎮化進程中，鄉村的主要功能集中在提供食品和工業原料農產品、工業品銷售市場、工業化資金積累、低成本勞動力、出口創匯。工業化城鎮化對鄉村的過度攫取，不僅導致農民生活水平提高緩慢，而且導致鄉村生態系統破壞、環境污染加劇。隨著發展階段的變化和發展理念的轉變，在向全面建成小康社會目標邁進的后期，國家采取了一系列措施推動轉變農業發展方式、加強鄉村生態建設和環境保護。在未來15年的現代化進程中，鄉村提供生態產品和生態服務的功能將進一步彰顯。一方面，城鄉居民為鄉村潔凈的水源、清新的空氣、碧綠的原野、恬靜的風光付費的邊際傾向會逐步提高，對良好生態環境中生產出來的農產品付更高價格的意愿也會越來越強。另一方面，縱向轉移支付和橫向補償力度的加大，將為鄉村地區的生態建設提供利益激勵；對生態環境監管的加強、對破壞行為處罰力度的加大，將為鄉村地區的生態環境保護提供制度約束。通過市場和政府兩只手的作用，推動綠水青山向金山銀山轉變，未來鄉村的生態和環境會越來越好。
二、未來15年鄉村發展的重大結構性、趨勢性變化
隨著工業化城鎮化逐步推進，我國農業農村已發生了一系列深刻的結構性、趨勢性變化。這些結構性、趨勢性變化在未來15年將會持續進行。同時，受國家整體現代化水平逐步提高、新一輪科技革命和產業變革廣泛滲透、國際局勢深刻演變等力量推動，農業農村領域的結構性、趨勢性變化在未來15年將面臨新的變數和呈現新的特征。
（一）農業小部門化的推動因素將更加多元
改革開放以來，我國農業發展取得了巨大成就。2019年與1978年相比，第一產業增加值累計增長473%，糧食總產量累計增長117.8%，農民人均可支配收入累計增長19.7倍。盡管如此，農業仍出現“兩個比重下降”，即第一產業增加值在國內生產總值中所占比重和第一產業就業在就業總人數中所占比重持續下降。1978-2019年，全國第一產業增加值占國內生產總值比重從27.7%下降到7.1%，第一產業就業人數占總就業人數比重從70.5%下降到25.1%。同時，農業增加值的增長速度也表現出明顯的下降趨勢。全國第一產業增加值年均增長速度，1979-2012年為4.5%，2013-2019年為3.6%，2020年為3%。這是工業化和產業結構演變的必然趨勢。
未來15年，居民消費恩格爾系數下降必然導致全社會對農產品消費需求的增速相對下降，投入邊際報酬遞減和邊際產能退出必然導致農業產能提高速度趨于下降，進口依存度上升必然導致國產農產品市場空間趨于收窄。
第一，我國人均國內生產總值將逐步向中等發達國家水平靠攏，全國居民消費恩格爾系數將隨收入水平提高而繼續下降，這決定了對農產品的需求增長將慢于整體需求的增長。2019年我國居民消費恩格爾系數為28.2%，與中等發達國家相比還有較大下降空間。
第二，我國農業生產的物質消耗強度已經很高，未來在沒有重大技術突破的情況下，農業生產投入的邊際報酬將進一步下降。化肥和農藥減量力度加大，重金屬污染耕地和地下水超采地區治理推進，耕地輪作休耕制度化常態化，畜牧和水產養殖環保標準提高，地塊細碎、耕作不便地區季節性和常年化撂荒面積增加，將促進邊際產能逐步退出。
第三，隨著我國老齡化程度加深和勞動用工保障制度不斷完善，農民工工資仍將持續上漲，從而推動農業勞動力成本持續攀升，加之土地成本上升，農業比較優勢將會進一步下降。國內外大宗農產品生產成本和市場價格倒掛幅度將持續擴大，價差驅動型農產品進口規模將持續擴大，進而擠占國產農產品的市場空間。土地密集型大宗農產品面臨的進口壓力尤為顯著。
在這3種力量的作用下，未來15年我國農業增長速度將進一步下降，農業小部門化的特征將更加突出。預計“十四五”時期第一產業增加值年均增長3%左右，期末第一產業增加值占國內生產總值的比重下降至6.3%左右、第一產業就業人數占總就業人數比重下降至20%左右；2026-2030年和2031-2035年，第一產業增加值分別年均增長2%和1%左右，2030年和2035年第一產業增加值占國內生產總值的比重分別為5.8%和5.2%、第一產業就業人數占總就業人數比重分別為15%和10%。
（二）農業增長區域分化程度將更加顯著
受產業結構演進階段、農業資源稟賦、國家農業支持政策等方面差異的影響，我國不同地區間農業增長速度出現明顯分化（見圖1）。從產業結構演進階段看，農業增長速度與工業化城鎮化水平呈高度負相關關系。過去15年間，上海、北京、天津和江蘇、浙江等地農業增長速度明顯低于全國平均水平。上海已于2009年出現農業負增長，此后除個別年份出現過小幅度正增長外，大部分年份均為負增長，而且下降幅度明顯。北京2015-2019年間農業連續大幅度負增長。上海、北京的農業已出現明顯的系統性萎縮。天津農業近兩年也已接近零增長。從農業資源稟賦看，具有較高人均耕地面積、較長光照時間、較高有效積溫的地區，農業增長速度明顯高于全國平均水平。2006-2019年，甘肅、寧夏、新疆農業增長連續14年高于全國平均水平。云南、貴州、廣西也表現出明顯高于全國平均水平的增長勢頭。從國家農業支持政策看，農產品價格形成機制和收儲制度改革導致部分原先具有較高農業增長速度的地區出現明顯下降。黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古的農業增長速度曾明顯高于全國平均水平，但近年來與全國平均水平的差距逐步縮小、甚至跌到全國平均水平以下。內蒙古2014-2019年間、遼寧2014-2018年間、吉林2017-2019年間農業增長速度均低于全國平均水平，黑龍江也已于2019年結束連續13年高于全國平均水平的歷史、跌到全國平均水平以下。
未來15年，我國農業增長的區域分化程度將進一步擴大，逐步形成4種類型農業區。
一是萎縮型地區。受農業生產空間被生態空間、城市空間擠占影響，上海、北京的農業增加值不僅占地區生產總值的比重會繼續下降，而且其總量也會繼續萎縮。天津即將步上海和北京后塵進入農業負增長階段。
二是停滯型地區。有些地區農業發展水平已經較高、農業結構已有較大調整，繼續提升的空間逐步收窄，今后農業增長速度將長期低于全國平均水平，甚至趨于停滯。江蘇、浙江、福建、山東等地是這類地區的代表。
三是低增長型地區。有些地區的農業比較優勢集中在低成長行業和進口增長壓力較大行業，如糧食、棉花、油料、糖料等土地密集型大宗農產品主產區，在現有基礎上難以實現持續、較快增長，今后農業增長速度也將長期低于全國平均水平。黑龍江、吉林、內蒙古、湖南、湖北、河南、安徽、江西等地是這類地區的代表。
四是高成長型地區。有些地區由于工業化城鎮化程度滯后于全國平均水平，其農業仍處于較快增長階段。有些地區則由于其農業比較優勢集中在特色果蔬、花卉茶葉、畜禽養殖等具有較高成長性的行業，其高效特色農業發展潛力將長期釋放，從而其農業增長速度也將長期高于全國平均水平。云南、貴州、甘肅等地是這類地區的代表。需要注意的是廣東，盡管其工業化城鎮化程度較高，但由于其農業比較優勢集中在具有較高成長性的行業，其農業增長速度不僅明顯高于工業化城鎮化程度相似的江蘇、浙江、山東，而且最近兩年也明顯高于全國平均水平。
（三）以糧食為代表的大宗農產品“總量不足、品種分化”格局將更加明顯
改革開放以來，我國主要農產品的生產和消費普遍大幅度增長。但受農業綜合生產能力提高與農產品需求增長不同步的影響，我國糧食和其他主要農產品長期處于供求失衡局面。這種失衡局面可以概括為4種狀態：第一種狀態是“全面短缺”。改革開放初期，盡管實行家庭聯產承包責任制后農民生產積極性得到調動、農業連年豐收，但由于基數低，農產品依然普遍短缺。直到1984年獲得豐收后，才有所改善。第二種狀態是“總量大體平衡、豐年有余”。1985-1986年、1991-1992年、1999-2002年，我國糧食、棉花等主要農產品在連年豐收后一度出現“賣難”，由此對我國農產品供求狀況得出比較樂觀的判斷。第三種狀態是“總量基本平衡、結構性矛盾突出”。2011-2016年，糧食等主要農產品總量基本平衡，但卻出現庫存與進口同步增加的新現象，品種結構、品質結構失衡問題突出。第四種狀態是“總量不足、品種分化”。受供需兩端變化影響，我國糧食供需格局正在向這種狀態轉變。據測算，2018年全國糧食消費量約13600億斤，產量13277億斤，產不足消約323億斤；在總量不足的同時，不同品種的產消平衡狀況出現分化，稻谷和小麥產大于消分別約為711億斤和518億斤，玉米和大豆產不足消分別約為590億斤和1600多億斤。
未來15年，“總量不足、品種分化”的格局將進一步凸顯。
第一，糧食總量缺口將逐步擴大。據我們測算，我國糧食總需求將在2029年達到8.54億噸的峰值，比2019年的國內產量高出1.9億噸，考慮到2019年我國糧食凈進口量已達到1.03億噸、凈進口畜產品折糧食約0.2億噸，未來仍有0.67億噸的缺口需要通過增加國內糧食生產或增加進口糧食、畜產品填補。
第二，口糧過剩與飼料糧不足并存。我國稻谷消費峰值已過，人口總量的增加不足以對沖人均消費量的下降，稻谷消費總量已出現下降。以2018年為例，城鎮居民和農村居民人均稻谷消費量分別下降3.6%和9.6%，稻谷需求總量下降3.8%。小麥消費增量下降，2018年全國小麥消費僅增加40多億斤，即將邁過消費峰值。玉米經歷了連續多年的產大于消后，已于2017年起出現產不足消，未來隨著飼用消費的增長，缺口將會逐步擴大。大豆的消費量和凈進口量也將繼續增長。對產大于消的稻谷和小麥，為確保口糧絕對安全，短期內難以在“減量提質”上形成共識；對產不足消的玉米和大豆，未來會加大增產導向型政策實施力度，但產量增長難以趕上消費增長，需要增加進口。這將是未來我國糧食供求格局的新常態。
第三，畜產品產消缺口趨于擴大。在飼料成本高、轉化效率低的格局下，我國主要畜產品國內價格高于國外價格的幅度將逐步提高，進口增長的壓力將越來越大。以奶類為例，我國奶類產量于2008年超過3200萬噸后長期處于徘徊狀態，奶類消費增長基本被進口增長占領。我國乳制品折原料奶的凈進口量，已從2008年的60萬噸，增加到2019年的1500多萬噸。隨著中國—新西蘭、中國—澳大利亞自貿協定相關條款的落實，未來乳制品凈進口規模還會繼續擴大。
（四）農戶兼業化、農民老齡化、村莊空心化將更加突出
隨著工業化城鎮化深入推進，迄今我國農村就業、收入、人口領域的結構性、趨勢性變化已較為明顯。從農戶就業和收入看，非農化程度已達到較高水平。2019年，全國從事二三產業的農民工人數達到28961萬人，約占全國從事二三產業農民工人數和全國第一產業就業人數之和的59.8%。這意味著全國已有約六成農村戶籍勞動力轉向非農產業就業。1995年，全國農民人均純收入中，工資性、家庭經營、財產性和轉移性純收入所占比重分別為22.4%、71.4%、2.6%和3.6%。2020年，全國農民人均可支配收入中，工資性、經營、財產和轉移收入所占比重分別為40.7%、35.5%、2.4%和21.4%。2020年與1995年相比，工資性收入所占比重提高了18.3個百分點。如果考慮到農民人均可支配轉移收入中包括外出務工人員寄回或帶回的收入，工資性收入所占比重提高的幅度更大。從鄉村常住人口構成看，老齡化程度已超過城市和鎮水平。全國城市、鎮、鄉村60歲及以上人口所占比重，分別從2010年的11.47%、12.01%和14.98%，提高到2018年的15.8%、16.61%和20.46%；同期65歲及以上人口所占比重，分別從7.68%、7.98%和10.06%上升到10.36%、11.07%和13.84%（見表1）。從農村戶籍人口居住地看，常住地與戶籍地分離導致的村莊空心化已較為普遍。據對全國第三次農業普查數據的分析，2016年底，全國79%的行政村呈現人口凈流出，其中凈流出人口占戶籍人口比重不低于5%的空心村比例為57.5%，其空心化率為24%（李玉紅、王皓，2020）。2019年底，全國按戶籍地統計的農村人口為77870萬人，而按常住地統計的鄉村人口為55162萬人，這意味著全國約有22709萬人離開農村戶籍所在地，占農村戶籍人口的29.2%。不同地區、不同年段人口外出比例差異明顯（見表2）。總體而言，欠發達地區村莊空心化程度已達到更高水平。以寧夏回族自治區鹽池縣皖記溝行政村為例，已有約2/3的農戶不在村里常住（見表3）。
未來15年，我國農村就業、收入、人口領域的結構性、趨勢性變化將會發生更加劇烈的演進。
第一，農戶分化程度將會繼續提高。據全國農村經營管理系統統計，2018年全國27325.3萬戶匯總農戶中，純農戶、農業兼業戶、非農業兼業戶和非農戶所占比重分別為63.7%、18.1%、8.7%和9.6%。未來15年將有兩種力量影響農戶分化走勢：一方面，隨著農業勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移、農村土地流轉比率提升，有利于部分小農戶發展成為專業農戶和家庭農場；另一方面，農業生產性服務業的發展將提高小農戶經營農業、特別是發展糧食生產的便利程度，退出城市就業市場、返鄉務農的高齡勞動力將會增多，使小規模兼業農戶長期存在下去。在這些力量的作用下，未來我國農戶將分化為以經營租賃土地為主的家庭農場、以經營自家承包地為輔助收入來源的兼業型小農、以經營自家承包地豐富老年生活為主要目的的休閑型小農、以提供農業社會化服務為主的服務型專業農戶。
第二，農村集體經濟組織成員的代際分化問題將更加明顯。在全國大部分農村，如果以第一輪農村土地承包為界，此前出生和此后出生的農村集體經濟組織成員，是在人生經歷、價值取向、行為特征等諸多方面存在明顯差異的兩代人。第一輪農村土地承包后新增的集體經濟組織成員大多直接進入非農就業，沒有務農經歷，在對土地的依賴和對鄉村的眷戀程度、對城市的適應能力等方面與其父輩截然不同。還要看到，第一輪農村土地承包前出生的存量集體經濟組織成員目前最年輕也在40歲左右、大多數超過60歲，他們中的部分人已退出農業生產和非農就業市場，其他大部分人在未來15年也將陸續退出，包括新生代農民和新生代農民工在內的新生代集體經濟組織成員所占比重將急劇上升。兩代人的行為分化、占比消長，將對農村土地制度、集體經濟組織制度和城市戶籍制度、公共服務制度等帶來越來越直接的挑戰。
第三，鄉村人口占比繼續下降、老齡化水平快速上升。未來15年我國城鎮化率將繼續提高，多數人認為2035年將達到70%左右，鄉村人口占比在2020年基礎上還將下降近10個百分點。由于從鄉村到城鎮的人口遷移以年輕一代及其子女為主，未來15年鄉村人口的老齡化速度會繼續快于城市和鎮。據預測，農村60歲及以上老年人口比例2033年左右將突破30%，2050年將達到38%左右；農村60歲及以上老年人口規模將在2034年左右達到1.54億人的峰值，2038年左右下降到1.5億以下，2043年下降到1.4億以下，2050年下降到1.28億左右（林寶，2015）。在鄉村人口繼續向城市遷移的同時，未來城市創新創業人群、向往田園生活人群、高齡農民工、醫療和教育等公共服務從業者也將向鄉村遷移，呈現人口城鄉雙向流動新格局。
第四，村莊空心化問題將長期存在。擁有農村集體經濟組織成員權的鄉村人口持續向城市遷移，將導致大量農村戶籍人口居住地和戶籍地分離，相應產生大量空心屋、空心村。通過“合村并居”解決空心村問題，易招致行政強制和部分村民的反對；通過空心屋退出和復墾復綠、改善留守戶人居環境等途徑以解決空心村問題，需要較大資金投入。受此掣肘，未來15年大部分地區的村莊空心化問題將始終存在。
三、未來15年促進鄉村發展需要處理好的重大關系
經過改革開放以來40多年的努力，特別是經過黨的十八屆三中全會以來的全面深化改革，阻礙農業農村發展的體制性、機制性障礙有了明顯削減。但受城鄉二元體制慣性、改革邊際成本上升、發展階段變化等因素影響，未來15年促進農業農村發展仍需要付出艱苦努力處理好一系列重大關系。
（一）處理好發揮農業比較優勢、提高農業資源配置效率與穩產保供的關系
在我國農業現代化建設新征程中，提高質量效益和競爭力將是貫穿始終的一條主線。為此，需要從兩個維度發揮農業比較優勢，有所為有所不為：第一，從國際競爭的維度，需要發揮我國小規模農業的比較優勢。隨著國內外成本倒掛和價格倒掛幅度的逐步擴大，未來我國農業面臨的國際競爭壓力會越來越大。應對這種壓力，一方面應創新我國農業經營方式、提高農業勞動生產率，在拼成本、拼價格、拼全產業鏈方面竭盡全力；另一方面應實施差異化競爭策略，發揮我國勞動密集型農業比較優勢和特色品種、特殊氣候等資源優勢，在拼品質、拼特色、拼品牌方面持續發力。第二，從區域差異的維度，需要發揮各地農業的比較優勢。受資源稟賦、發展階段、市場半徑等因素影響，未來我國各地農業的成長性將會出現較大差異，農業發展的方向和著力點也會不同，大宗農產品大集中、小分散與小宗農產品小集中、大分散將成為我國農業區域布局的必然趨勢，糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區建設等農業區域布局政策應當順應這種變化趨勢。
然而，我國重要農產品穩產保供的壓力也在增加。從國際看，我國人口眾多、市場體量大，主要農產品對外依存度過高帶來的風險在上升。為了統籌發展和安全，需要立足國內保障主要農產品供給。從國內看，越來越多的地區退出糧食、生豬等重要農產品生產，凈調出地區越來越少、凈調入地區越來越多。為分擔穩產保供責任，需要銷區保持一定的產能和自給率。從這些角度看問題的人越多、話語權越大，在政策形成過程中對重要農產品總體自給率和地區自給率的重視程度就會越高。目前我國對部分重要農產品的總體自給率和地區自給率的要求越來越清晰（見表4）。
如何處理好國家層面和地區層面發揮比較優勢與保持重要農產品自給率的關系，將是未來我國農業政策的核心議題之一。發揮市場在資源配置中的決定性作用，應該適用于農業領域。為此，需要為統籌利用國內外兩個市場兩種資源保障國內供給、挖掘利用各地農業特色資源留出足夠空間。更好發揮政府作用，同樣應該適用于農業。為此，需要通過加大對糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區的正向激勵，引導農業區域布局符合國家政策導向和比較優勢原則。
（二）處理好擴大農業經營規模、優化村落布局與促進農民工市民化的關系
隨著農業勞動力逐步向非農產業轉移和鄉村人口逐步向城市遷徙，農業經營方式和村落布局結構需要隨之發生調整。從農業經營方式看，擴大經營規模的可能性逐步提高、必要性逐步增強。農業勞動力的減少，意味著留守農業的勞動力人均耕地等農業資源占有量提高。國內產業結構演進將加劇部門間的資源爭奪，國內外農產品生產成本倒掛和市場價格倒掛幅度的擴大將凸顯提高我國農業競爭力的迫切性，我國農業生產具有擴大規模攤薄成本、融合發展提高價值創造力的內在需要。從村落布局結構看，調整優化是大方向。對人口凈流出較多、留守人口生計對小規模農業依存度較高的村莊，需要對村落內部布局進行調整優化，將長期閑置的宅基地復墾復綠、對凌亂的坑塘和溝渠等進行整治，改善村容村貌，提升村莊生活品質。對人口空心化程度較高、留守人口生計對小規模農業依存度較低的村莊，以及就地改善生活品質所需投資大大超過集中居住所需投資的村莊，需要以一定地理空間為單元進行全域國土空間結構優化、對區域內的村落體系進行調整，逐步實現相對集中居住。
在以上這些調整中，人口流出是決定性變量。人口流出的多少、返鄉概率的高低，均將深刻影響到農業經營規模擴大、村落布局優化的未來進程。受城市戶籍制度和公共服務供給制度的阻滯、農村集體產權制度改革不到位的拖拽，在我國城市化進程中出現了獨特的農民工現象，大量轉移進城農業勞動力及其隨遷人口未能真正實現市民化、在城鄉之間漂移。這種人口城鎮化模式有利于應對城市經濟的波動，當城市經濟體系遭遇沖擊、就業暫時性減少時，部分進城農民工可以返鄉、降低生活成本。這是我國經濟具有較強韌性的重要原因。但也需要注意的是，農村轉移人口市民化長期滯后將對農業經營規模擴大、村落布局優化構成明顯制約：
第一，對承包地的流轉集中形成阻滯效應。我國人多地少的資源稟賦本來就是擴大農業經營規模的先天不足，疊加農民工市民化滯后，使問題更加復雜。部分已長期在城市就業和生活的農村集體經濟組織成員，盡管其收入和生計對老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸納、對未來缺乏穩定預期和安全感，仍不愿退出承包土地。這些人的承包土地即便通過多種方式流轉他人經營，也普遍存在流轉期限過短、土地租金過高等問題，不利于實際經營者對農業生產進行長期投資。第一代農民工中部分人達到一定年齡、退出城市就業市場后，由于生活不習慣、生活成本高等原因，傾向于返鄉務農，但這種務農已不再是其生計的主要保障途徑，而是一種補充收入式、休閑生活式務農。尤其需要注意的是，為把小農戶納入現代農業，一種解決方案是發展作業外包服務，既獲取外包作業環節的規模效益，也降低小農戶務農的勞動強度、提高其務農的便利性和舒適度。這是把雙刃劍，從長周期看，其造成小規模農業錯失現代化轉型窗口期的負面作用終將暴露無遺。日本的情況就是前車之鑒。
第二，對宅基地的流轉騰退形成阻滯效應。農村土地集體所有制和宅基地免費分配制度，造成各村農民只能獲取本村土地修建住宅，使農民住宅選址陷入畫地為牢的局面、農村居民點布局呈現高度分散狀態。在人口不流動的農耕文明時代，這種布局使農民生活空間最大可能地接近農業生產空間，有其有利的一面。隨著工業化城鎮化深入發展，越來越多的農村集體經濟組織成員離村進城、越來越多的村莊出現空心化，無論是基于提高農村存量建設用地的使用效率、降低農村居民點的公共服務成本，還是基于提高農村留守人口的生活品質，都需要改進農村空間治理，對農耕文明時代已奠定脈絡、集體所有制時代進一步固化的村落布局進行調整優化。但進城集體經濟組織成員大部分只完成“半城市化”，還沒有完全實現市民化，即使在城市有穩定的住所，也不愿退出農村住宅和宅基地。還需要清醒地看到，允許城鎮居民繼承農村住宅及該住宅所占用宅基地使用權的政策，有可能使村莊空心化問題尾大不掉。
對于處理好擴大農業經營規模、優化村落布局與促進農民工市民化的關系而言，未來15年是重要窗口期，人的流動是關鍵變量。既要保持歷史耐心、避免操之過急，又要因勢利導、防止“溫水煮青蛙”。應抓住農民工市民化這個矛盾的主要方面，促進農民穩定有序地離農進城，在此基礎上促進擴大農業經營規模、優化村落布局。應根據流動半徑，分類制定農民工發展戰略，把市民化的重點放在流動半徑較大的那部分農民工上（見表5）。
（三）處理好發展鄉村“三新經濟”、優化鄉村人口結構與擴大農村土地集體產權結構開放性的關系
促進鄉村振興，需要注入產業和人口新動能。從產業看，在提高農業質量效益和競爭力的同時，需要發展新產業新業態新商業模式。在農村人口和勞動力占全社會人口和勞動力的比重遠遠大于第一產業在國內生產總值中所占比重的情況下，要想縮小城鄉居民收入差距、把農民收入增長建立在勞動生產率提高的基礎上，就必須促進農村一二三產業融合發展，把農產品初加工放在鄉鎮、深加工放在縣城，延長農業產業鏈，提升農業價值鏈，讓農民盡可能多地分享增值收益。從人口看，在爭取留住年輕人口、培養本土人才的同時，需要引進外來人口。只有引進外來的創新創業人才，才能把鄉村建設成為高活力創新創業空間。只有引進外來人口居住生活，才能使鄉村高品質生活空間的功能得到發揮。然而，無論是創新創業要素的進入，還是普通居民的進入，都會遇到農村社區封閉性、特別是土地集體產權結構封閉性的制約。
第一，農用地和集體建設用地產權結構封閉性不利于創新創業要素的進入。資本、技術、管理等外來創新創業要素進入鄉村，需要實現與土地資源緊密結合才能落地生根。進入農業，需要獲得作為最主要生產要素的農用地。在“三權分置”的制度框架下，獲得農用地經營權已無大的障礙，但通過流轉獲得的農用地經營權的產權強度依然較弱。進入非農產業，需要獲得集體建設用地使用權。在2019年《土地管理法》修正以前，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，外來資本只能獲得農村集體經濟組織以入股、聯營等方式提供的土地使用權，這種土地使用權得不到用益物權保護，不能用于抵押、擔保。2019年《土地管理法》修正后，外來資本獲得農村集體建設用地使用權的途徑大大拓寬，不僅可以通過農村集體經濟組織以入股、聯營等方式提供的土地使用權，還可以通過出讓、出租等方式獲得集體經營性建設用地使用權；所獲得的土地使用權，產權強度也大大提高。2019年修正后的《土地管理法》第六十三條規定，“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”“通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押”。盡管如此，依然面臨土地利用總體規劃和城鄉建設規劃與鄉村產業散點式布局不相適應、土地用途管制制度與鄉村產業融合式發展不相協調等問題。
第二，農村宅基地產權結構封閉性不利于外來居民的進入。無論是隨資本、技術、管理等創新創業要素進入鄉村的人才，還是為追求田園生活進入鄉村的普通城市居民，都需要解決長期居住問題。目前唯一的合法途徑是租賃農民現有住房，合同期限不得超過20年。這種期限下無法進行重建，顯然不能適應外來者對居住品質的需求。在近年來的政策性文件和地方實踐中，逐步出現了一些邊際突破，如外來人出資金與本村居民出宅基地合作建房、按約定比例占有和使用所建住房，農村集體經濟組織以宅基地或閑置農房入股、聯營等方式與外來資本共同發展休閑觀光養老產業。這些邊際突破能走多遠還有較大不確定性。在“三權分置”制度框架下，新的宅基地使用權可以通過哪些方式流轉、流轉期限有多長、受讓人范圍如何確定、此使用權具有哪些權能，也需要在未來的改革進程中逐步明確。
總之，農民離農退村進城、市民進村休閑生活、資本下鄉興業將越來越普遍，人口和資本流動性與農村集體產權結構封閉性的矛盾將越來越突出。特別是農村建設用地管理制度與鄉村產業發展規律之間的矛盾、農村宅基地制度與城鄉人口雙向流動之間的矛盾、全域土地整治與農村土地按組（村）集體所有形成的畫地為牢格局之間的矛盾，需要面對和化解。
（四）處理好增加鄉村振興資源要素投入、改善鄉村基礎設施和公共服務與提高資源配置效率的關系
促進鄉村振興，需要增加大量投入。發展現代農業，需要加強農業科技創新，支持重大農業科技專項，建設重點實驗室和實驗基地，提升重大科研裝備水平；需要建設高標準農田，做到“田地平整肥沃、水利設施配套、田間道路暢通、林網建設適宜”；需要加強農業面源污染治理，推進化肥和農藥減量，促進畜禽糞污資源化利用，加強重金屬污染和地下水超采區治理；需要建設農產品產地預處理設施和以冷鏈為核心的農產品物流體系。實施鄉村建設行動，需要改善農村供水、電力、道路、燃氣、網絡、物流等基礎設施；需要持續改善農村人居環境，因地制宜建設衛生廁所，處理好垃圾和污水，推進村容村貌整治；需要加強農村養老、學校、醫院、文體設施建設。加強農村生態建設，需要加強水系治理，推進重大生態建設工程，管護好生態建設成果。加強鄉村國土空間治理，需要順應村莊興衰演變規律和生產、生活、生態功能分區大趨勢，編制好鄉村國土空間規劃，開展全域土地綜合整治。
然而，增加對鄉村振興的資源要素投入面臨多重制約。在產業發展等競爭性領域和具有一定回報能力的基礎設施、公共服務、生態建設領域，在市場配置資源的情景下，人地錢等資源要素趨向于流向效率更高的城鎮地區。在非競爭性領域，由于農村居住分散、人口密度低，決定了要做到城鄉基礎設施要件大體相當、基本公共服務均等化，就必須以遠高于城市的人均水平向農村投入公共資源，從而強化與城市在公共資源分配上的競爭。無論是應對競爭性還是非競爭性領域鄉村在資源要素分配上面臨的不利處境，都需要在財政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于鄉村的調整。但做出這種調整本身也面臨著制約。
第一，從公共財政資源的分配看，要想使鄉村地區、欠發達地區的人均公共財政支出高于城市地區、發達地區，將面臨現行財政體制的制約。盡管現行財政轉移支付制度在相當程度上縮小了城鄉和地區間的人均財力差距，但離鄉村和欠發達地區人均財力反超城市和發達地區還有很長的路要走。
第二，從金融資源的分配看，以政府有形之手校正市場無形之手將面臨現行銀行制度的制約。在現行商業銀行法等制度框架下，市場在信貸、保險、基礎金融服務等金融資源分配上發揮著決定性作用，政府通過差異化監管、財政貼息等手段促進金融資源向鄉村傾斜的效果有限。
第三，從土地增值收益分配看，鄉村從中分一杯羹的窗口期正在消失。脫貧攻堅期間，作為超常規舉措之一，國定貧困縣和深度貧困縣先后獲得了省內跨縣域、跨省交易城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的照顧。為推進高標準農田建設，也允許糧食主產區將因開展高標準農田建設而新增的耕地指標，作為耕地占補平衡指標在一定范圍內出售給既要占用現有耕地、又難以在當地完成補充耕地任務的地區。這兩類指標交易，本質上是難以城市化的地區分享高度城市化地區的土地增值收益（唐仁健等，2014）。然而，高度城市化地區的大規模、外延式城市擴張過程已近尾聲，越來越多的城市化地區將進入以城市更新為主的內涵式發展階段，上海、北京甚至已進入收縮存量建設用地總規模的減量化發展階段，通過分享城市化地區土地增值收益為鄉村振興籌集資金的空間越來越小。
處理好增加鄉村振興投入與提高資源配置效率的關系，需要強化大歷史觀和大系統觀。從大歷史觀看，對我國這種具有悠久農耕文化傳統和強大鄉村文化基因的國家而言，民族要復興，鄉村必振興。從大系統觀看，城市和鄉村是命運共同體，鄉村建設具有很強的外溢效應，把鄉村建設好不僅是生活在鄉村的人的需要，也是生活在城市的人的需要。只有牢固樹立大歷史觀和大系統觀，才能辯證地看待鄉村振興投入的必要性和全部價值所在。
四、促進未來15年農業農村現代化建設的基本思路
持續、快速、高質量地促進農業農村現代化建設，需要順應農業農村發展的結構性、趨勢性變化，充分發揮工業化城鎮化深入發展產生的輻射作用，充分利用社會主要矛盾變化為彰顯農業多種功能和鄉村多元價值帶來的歷史機遇，充分遵循城鎮化和鄉村發展規律，以瞄準城鄉市場需求為基礎，以促進農業提檔升級、發展鄉村“三新”經濟和提升鄉村生活品質為抓手，實現農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。
（一）圍繞城鄉居民對高品質農產品的新需求，促進農業品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，提升農業價值創造和市場競爭能力
瞄準城鄉居民對農產品的數量需求得到滿足后對品種、品質、品牌的新需求，深化農業供給側結構性改革，推動農業提檔升級，著力提升農產品質量安全、食味值、風味物質等新評價指標水平。
促進農業新“三品一標”。在從產品角度發展綠色食品、有機農產品、地理標志農產品生產和推行食用農產品達標合格證制度的基礎上，應更加注重從生產方式角度促進農業品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，培育農產品的品種、品質和品牌優勢，提升農業的品種、品質和品牌溢價。應充分發揮我國農業氣候類型多樣、地理環境多元、物種資源豐富的優勢，選育具有特定地域適應性的優良品種，增強各地農業的唯一性、差異性和辨識度、美譽度。調整農業科技進步路線，從過度追求產量指標轉向注重營養、風味物質指標。通過提高標準、強化制度、嚴格監管，倒逼農產品質量安全水平提升。提升農產品認證的權威性，加強對區域公用品牌和地理標識的法律保護，發揮品牌和認證的增信作用，鼓勵各類經營主體注冊自有品牌和申請產品認證。培育品質消費文化，通過多種途徑促進國內消費者提高對“國產農產品質優價高”的接收程度和形成“國產口味依賴”的消費習慣。
提高農業設施化水平。以新的機制推進農業基礎設施和高標準農田建設，提高建設標準，健全維護機制。既要加大國家投入力度，也要調動受益者投入積極性。注重耕地質量的保護和提升，加強耕地整理和土壤改良，在相對集中連片區域內實現耕地質量均等化。加強產地倉儲、電商配送、冷鏈物流、大數據中心等新型農業基礎設施建設。
創新農業經營體系。通過“一戶一塊田”“按戶連片耕種”等方式解決家庭承包土地的細碎化問題，促進耕地、園地宜機化改造，提高田間管理的便利性，為提高機械化水平創造條件。支持發展托管服務、聯耕聯種、土地股份合作等規模經營形式，有效內化地租成本。順應承包戶人口轉移進城的大趨勢，促進承包地長期流轉，穩定家庭農場、涉農企業等租賃經營主體的投資預期。注重發揮范圍經濟在提高生產率、降低平均成本方面的作用，支持糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區建設區域性創新中心、交易中心、展示中心。
重塑農業支持保護政策體系。2014年以來，我國已對2004年后逐步形成的重要農產品支持保護政策進行了較大力度的調整（見表6）。應在此基礎上，進一步按“量能分治、功能分設、產補分離”的思路調整完善農業國內支持政策體系。“量能分治”，就是將對產量和產能的調控分開，發揮市場對產量的調節作用、政府對產能的培育作用。“功能分設”，就是把同一個政策承擔的互相排斥的多個功能分開，交由不同的政策承擔。“產補分離”，就是補貼盡量與當期生產脫鉤，降低各種支持措施對市場價格的影響，理順農產品價格形成機制。應以“黃箱”政策轉向“藍箱”政策為重點，在吃透世貿組織規則、借鑒歐盟經驗的基礎上，調整完善稻谷和小麥最低收購價、棉花目標價格補貼、玉米和大豆生產者補貼的操作辦法。
（二）圍繞城鄉居民對鄉村功能的新需求，著力發展鄉村新產業新業態新商業模式，充分釋放農業多種功能和鄉村多元價值
瞄準城鄉居民對休閑觀光、鄉土文化、生態環境等的新需求，促進鄉村經濟多元化，以新產業新業態新商業模式挖掘農業的多種功能、釋放鄉村的多元價值。
促進鄉村一二三產業融合發展。這是人多地少國家延長農業產業鏈、提高農業就業增收密度的重要出路，也是滿足城鄉居民新需求、拓展農業新功能的重要途徑。一方面，應注重促進農業與農產品加工業的融合發展，提高農產品加工轉化率。農產品加工業應盡量布局在農產品產區，把加工增值留在當地。對直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業，應布局在農產品生產基地周邊。對具有較大規模要求的農產品加工業，應布局在縣城或有條件的鄉鎮。另一方面，應注重促進農業與第三產業的融合發展，提高農業價值創造和就業吸納能力。積極發展觀光采摘、農耕文化體驗、垂釣、市民菜園等建立在農業生產基礎上的新型服務業，促進產區變景區、產品變禮品、農房變客房，使農民的剩余勞動時間得到充分利用。無論是與第二產業融合，還是與第三產業融合，抑或三次產業融合，出發點是使農民有機會獲得農業生產之外的全產業鏈增值收益，立足點是以農業生產為基礎拓展其價值鏈，保障農民獲益是融合發展的根本，建立契約型或產權型利益連接機制是融合發展的關鍵（唐仁健等，2016a）。
促進鄉村休閑、居住和創業功能的釋放。從促進休閑功能的釋放來看，應鼓勵有條件的地區利用良好生態、傳統習俗、民族風情等特色資源，發展農家樂、民宿美食、戶外探險等新產業。從促進居住功能的釋放來看，應鼓勵城市周邊鄉村利用集體土地建設面向在城市就業的年輕人的租賃住房，鼓勵生態環境良好、交通便利的鄉村利用閑置農房或宅基地發展面向城市老齡人口的健康養老產業。從促進創業功能的釋放來看，應依托鄉村低密度、低成本優勢有選擇地承接城市無污染生產環節的轉移，借助鄉村田園生態、恬靜宜人的環境吸引城市創新、創意、創業等人才進駐發展科技、文化等服務業。釋放休閑、居住、創業等新功能，對經營理念、市場渠道、資金投入等有較高要求，有必要引入外來資本和經營團隊，但要處理好與當地農民的利益關系。應通過資源變股權、資金變股金、農民變股東等方式，保障當地農民對鄉村土地、生態、文化等資源的占有權和收益權（唐仁健等，2016b）。
促進鄉村生態價值的充分實現。應利用市場和政府兩只手，打通鄉村綠水青山向金山銀山轉化的通道。一方面，應充分利用生態資源發展鄉村經濟。扶持發展兼有觀賞價值與產品產出的油菜、向日葵、蓮藕等產品生產，以花為媒舉辦旅游節事、促進農旅融合。支持有條件的地區發展森林康養、郊野公園等生態旅游產業。加大對生態良好地區農產品的宣傳力度，提高這些地區農產品的生態溢價。另一方面，應加大對鄉村地區生態效應的補償力度。自上而下加大對各地生態保護和建設的縱向補償，鞏固和拓展退耕還林、退牧還草、退耕還濕、退養還灘成果，逐步提高森林生態效應補償標準。鼓勵經濟發達地區對水田實行濕地生態效應補償，遏制水田面積下滑勢頭。探索建立受益地區對保護地區的橫向補償機制，促進生態共同體建設。
（三）圍繞提升鄉村生活品質，實施鄉村建設行動，合理劃分縣域內城、鎮、村的節點功能，著力改善鄉村基礎設施和公共服務質量
堅持以人為中心促進鄉村振興，在振興產業、增加就業的同時，還應以建設宜居鄉村為目標，實施鄉村建設行動，在物質和文化層面改善鄉村人居環境，著力提升鄉村基礎設施和公共服務質量。
合理劃分縣域內城、鎮、村的節點功能。以縣域為空間單元，順應人口和產業聚集大趨勢，制定前瞻性的縣域村鎮體系規劃和村莊建設規劃，發揮規劃的引領和約束作用。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點和大部分農民工的最終歸宿，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，強化縣城綜合服務能力、對鄉村的輻射作用、對農民工的吸附效應。根據經濟發展水平、人口聚集規模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮區的功能。有些鎮區聚集的人口在增加，在承擔社會治理功能的同時，可以發揮服務周邊農民生產生活的功能；有些鎮區聚集的人口在減少，在繼續承擔社會治理功能的同時，其承擔的服務周邊農民生產生活的功能被轉移至縣城甚至更高層級的區域性中心城市。分類推進村莊建設，對常住人口增加的村莊應加強規劃引領和建設管控，對城郊型村莊應納入城市基礎設施和公共服務建設規劃統籌推進，對搬遷撤并類村莊應恢復田園或自然景觀和生態功能，對有歷史文化價值的古村古建應全面修繕保護，對人口外流、空心化嚴重的村莊應加強村內布局優化和環境美化。
循序漸進實施鄉村建設行動。加強農村公用基礎設施建設，以通自然村和農戶家庭為重點，進一步提升村內道路、供水、供電等基礎設施覆蓋率和質量檔次，大幅提升農村互聯網基礎設施水平。加強農村基本公共服務建設，建立農村基本公共服務項目和服務標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農村教育、醫療等基本公共服務質量。促進城鄉社會保障體系并軌，允許返鄉入鄉人員繼續參加或享受其原有的城鎮職工社保，探索建立同土地經營權流轉或承包權有償退出掛鉤的老年農民離農補償金制度。持續改善鄉村人居環境，分類推進“廁所革命”、逐步實現衛生廁所全覆蓋，積極推進農村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進農村污水無害化處理，逐步實現建設生態宜居美麗鄉村的目標。
（四）圍繞提升鄉村治理效能，合理界定自治、法治、德治的邊界，探索自治、法治、德治的有效實現形式，促進傳統治理資源和方式與現代治理理念對接
農村現代化既包括“物”的現代化，也包括“人”的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化。隨著時代的發展，鄉村治理體制會面臨很多新情況。應順應鄉村治理主體和客體的深刻變化，以改革創新的思路，進一步健全鄉村治理體制機制。
在自治方面，應與時俱進地調整完善村級自治組織的基本功能和實現形式。一方面，應合理設置自治半徑。隨著農民與國家關系的深刻調整，村級自治組織作為國家代理人承擔的職責在發生變化，將更多地在分發各類農業補貼、協助開展社會救助等方面發揮作用。隨著農民與村落共同體關系的深刻調整，村級自治組織將更多地在管理集體資金資產資源、開展村莊建設等方面發揮作用。順應這些變化趨勢，應根據“組間差最大化、組內差最小化”的聚類原則，合理設置自治半徑，推動鄉村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數、減輕農民負擔而擴大行政村規模的地方，探索以村民小組或自然村為單元開展自治，有利于尋找最大公約數、降低協調成本。另一方面，應充分利用新的自治資源。在村落自治體系里，除了村民委員會這一法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，應充分發揮其作用。對新的治理主體，包括告老還鄉的干部、教師、工商人士等新鄉賢，也應注重發揮其在鄉村自治中的積極作用。另外，隨著人口凈流出村越來越多的集體經濟組織成員不在本村常住，人口凈流入村越來越多的常住人口不是本村集體經濟組織成員，集體經濟組織成員與村民自治組織成員重疊度下降，通過深化農村集體產權制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長遠看，集體經濟組織承擔的很多公共產品供給職能，應該剝離出來交給政府；集體經濟組織承擔的很多村民自治功能，也應該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后，集體經濟組織本身就變為一個純粹的市場主體。
在法治方面，應樹立依法治村的理念。重視法治作用的一個重要前提，是要有良法可依。現行《村民委員會組織法》《農業法》《農村土地承包法》《農民專業合作社法》《土地管理法》等一系列涉農法律都需要根據時代發展不斷修改完善。改進鄉村治理，還有新的法律空白需要填補，包括《鄉村振興促進法》《農村集體經濟組織法》等。應加大農村普法宣傳力度，引導農民遵法、守法、用法，逐步養成用法律手段維護自身權益、處理矛盾糾紛的習慣。
在德治方面，應強化道德教化作用。引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。應建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區別，是約束力不強，但有利于降低自治和法治的成本。
自治、法治、德治各有其適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步減少，鄉村的村落共同體與城市的社區共同體在基本職能和運行機制上應逐步趨同。
（五）圍繞為農業農村發展注入新動能，構建“人、地、錢”政策保障體系
促進鄉村振興，關鍵在于針對工業化城鎮化進程中導致鄉村衰退的主要因素，注入對沖和反制力量。為此，需要徹底打破城鄉二元體制壁壘、疏通城鄉大循環的堵點，促進以“人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉之間自由流動、平等交換和均衡配置。
建立優化鄉村人力資本、鼓勵各類人才入鄉留鄉的政策體系。應加強鄉村發展“帶頭人”隊伍培養，從各領域遴選鄉村發展需要的人才，在鄉村實際工作中挖掘本地人才。完善農民職業技能培訓制度，逐步建立起職業農民認證體系。吸引外出農民工、大學生等返鄉、入鄉創業，支持各地因地制宜建設農民創業園、農業創客空間、農村電商孵化園等各類創新創業平臺，為創業者提供綜合配套服務。鼓勵專業人才為農服務，完善專業人才職稱評定制度，將農村基層工作成績作為城市科技工作者、教師、醫生職稱評定的加分項，讓到農村基層工作的專業人才獲得更多的職稱晉升機會。
建立與人口和資本流動相適應的土地資源配置政策體系。在堅持農村土地集體所有制的基礎上有效盤活土地資源是推動鄉村振興的關鍵。應順應人口和資本在城鄉之間的流動趨勢，深化農村土地產權制度改革，以擴大土地產權結構對非本集體成員的開放性為核心，以空間功能布局優化和土地整合效率提升為方向，為鄉村振興提供土地資源保障。在承包地方面，應完善“三權分置”辦法，按照“促進利用、防止撂荒”的原則，引導農村土地承包權和經營權有序流轉，鼓勵集體內部成員之間為消除土地細碎化而開展土地承包權互換或經營權流轉，鼓勵離農成員將剩余承包期內的土地經營權一次性流轉給其他經營主體，注重對經營權的保護、調動新型經營主體長期投資的積極性（祝國平等，2021）。在宅基地方面，應針對外遷的集體成員缺乏順暢的退出通道、外來的非本集體成員缺乏順暢的進入通道等突出矛盾，按照“‘三權分置’、差別賦權，立足存量、先房后地，保障居住、拒絕投機”的思路深化改革，在落實集體所有權、保障成員使用權的基礎上著力放活宅基地的流轉使用權，著力提高存量農房和宅基地的利用率、優先擴大現有農民住房財產權對外流轉的空間，在滿足非本集體成員居住需求的同時防止資本圈地和游資炒作。在農村集體建設用地方面，應拓展入市范圍，在做好村莊建設規劃的基礎上，把村莊廢棄土地、閑置農村學校等公益性建設用地調整為經營性建設用地后允許其入市。在土地利用規劃和管理制度方面，應以鄉鎮或村為單位開展全域土地綜合整治，優化生產、生活、生態空間布局，將農村建設用地存量整理和增減掛鉤節約出來的建設用地指標優先用于支持農村建設項目，根據休閑、觀光、養老等產業分散布局的實際需要探索點狀供地、混合用地等新機制。
建立體現農業農村優先發展原則的資金保障政策體系。合理劃分政府和市場在鄉村產業發展、基礎設施和生態建設等領域的邊界，該由政府承擔的應通過調整公共資源分配結構加大對農業農村的投入力度，該由市場承擔的應調動農民和其他市場主體對農業農村的投入積極性。應強化財政資金投入的先導作用，嚴格落實《農業法》對農業投入的要求和《農業技術推廣法》對提高農業技術推廣投入的規定，將城鄉基本公共服務投入水平的均衡化、城鄉基本社會保障標準一體化作為對各級政府的考核指標，落實提高土地出讓收入用于支持農業農村發展比例的規定，將新增耕地指標和建設用地增減掛鉤節余指標交易收益全部劃入農業農村支出預算專項，支持省級政府發行鄉村振興專項債。強化金融資源回流農村的激勵約束機制，落實涉農貸款業務差異化監管制度，適度下調農戶和農村經營主體貸款、農村資產抵押貸款的風險權重，建立涉農信貸保險制度，拓展對農村金融機構涉農信貸的稅收優惠，促進縣域金融機構對農信貸投放。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員。中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2021年第4期，pp.98-111。）
(掃一掃，更多精彩內容！)
