原題:“村賬鄉管”模式下，農民獲取涉農財務信息不暢現象的解析
自從2006年10月，中紀委、監察部、財政部和農業部下達了“中紀發（2006）24號”《關于進一步規范農村財務工作的通知》后，農村財務管理出現了一個劃時代的管理模式，即從之前的村級民主管理模式變革為村會計委托代理管理模式，即村賬鄉管的管理模式。大量事實顯示，此管理模式適應了當前農村社會發展需要，在一定程度上和某些方面有效遏制了農村干部不規范報賬現象發生。但筆者在H省一些地方走訪過程中了解到很多涉及到農村特殊財務管理如征地補償款、安置補助費的支付、土地出讓金的管理及政府替失地農民繳納社會保障費等等涉農財務管理卻出現了很多問題。很多農民想了解相關信息卻遭遇了“腸梗阻”。本文筆者根據走訪了解到實際情況解析當前“村賬鄉管”模式下農村財務信息公開存在的一些問題。
一 農民獲取涉農財務信息的方式與結果
自從中央四部委推行“村賬鄉管”的農村財務管理模式后，農民們想了解某些涉農財務信息的方式由之前的向鄉鎮政府信訪要求村委會公開演變成依法向鄉鎮政府申請專項政府信息公開。鄉鎮政府應該依照《政府信息公開條例》規定的法定期限（15個工作日）依法、如實給予答復。但筆者在一些地方走訪中了解到其結果并非如此。一些農民為了解相關信息，在遭到拒絕或得到的不是自己所申請公開的信息后，不得不將鄉鎮政府訴至法庭，即使在法院的判決下（讓鄉鎮政府對農民申請公開的政府信息給予答復）鄉鎮政府以種種理由或不予答復，或給予不如實答復（也就是變相的拒絕答復）。
第一種結果：鄉鎮政府拒絕答復。按照相關法律、政策之規定可知，鄉鎮政府在收到農民遞交的的政府（財務）信息公開申請后就應該在法定時間內無條件（《政府信息公開條例》規定的應該公開范圍內）的對農民申請公開的信息給予答復。但有些鄉鎮政府卻以種種理由給予拒絕，特別是有些鄉鎮政府即使在法院的判決下（讓其答復的情況下）仍給予拒絕。如J市D辦事處（之前是鎮政府）Y村村民向辦事處申請公開村干部出讓3.8畝土地的15萬元土地出讓金和村干部建樓房的600多萬元的集資款管理的政府信息、當農民向辦事處遞交了政府信息公開申請書后，在法定期限內沒有收到辦事處的答復。為此，申請政府信息公開的農民將辦事處訴至法院。一審期間 ，辦事處辯稱以“我們辦事處是區政府的派出機構，不是一級政府，不是訴訟主體”為由拒絕答復。法官問辦事處：Y村是否歸辦事處管轄，Y村的賬務是否由辦事處管理？辦事處答：是。最后，法院作出判決，判決辦事處在法定期限內依法對農民申請公開的政府信息給予答復。但辦事處不服此判決，進行了上訴。市中級人民法院的判決是維持原判。但辦事處仍拒絕答復。
第二種結果：鄉鎮政府答非所問的答復。這種現象主要表現在有些鄉鎮政府為了在形式上進行所謂的“履行答復的職責”，對農民申請公開的政府信息進行“答非所問”的答復。也就是鄉鎮政府答復的內容不是農民申請公開的政府信息。這種答復實際上就是變相的不予答復。如X市G鎮Z村農民向鎮政府申請公開的 關于石武高鐵征地補償標準和政府替失地農民繳納社會保障費的案件。農民向鎮政府遞交政府信息公開申請書后，政府拒絕答復。農民將鎮政府訴至法院。在法院的判決下，鎮政府進行了所謂的“答復”。但其答復內容中沒有農民申請公開的政府信息。為此，農民再次將鎮政府訴至法院。法院的判決不僅撤銷了鎮政府作出的答復，并判決其重新給予答復。在法院的第二次判決下，鎮政府再次給予答復。但從其答復的內容可以清楚看出，鎮政府的答復仍是答非所問。為此，農民第三次將鎮政府訴至法院。法院的第三次判決是不僅撤銷了鎮政府的第二次答復，并判其對農民申請公開的政府信息進行答復。鎮政府的第三次答復仍在“玩太極”。
第三種結果：鄉鎮政府欺騙性答復。此種答復是指農民向鄉鎮政府遞交關于村級財務公開的政府信息申請書后，鄉鎮政府沒有給予答復。為此，農民將鄉鎮政府訴至法院。在法官的調解下，鄉鎮政府答應給予答復。但鄉鎮政府沒有按照相關法律規定和農民申請公開的方式（用書面方式）給予答復，而是按照之前的村級民主管理模式在村里張榜的方式給予公示。因這種公開的內容無法核實其內容的真實性等原因，農民再次將鄉鎮政府訴至法院。而鄉鎮政府以“已經公開過”為由拒絕答復。如L市K鎮X村村民向鎮政府申請公開村委主任2009——2011年期間的農村財務明細賬，因鎮政府拒絕答復，農民遂將鎮政府訴至法院，在法官的協調下，鎮政府答應給予答復。但鎮政府沒有用按照農民的要求用書面的方式給予答復，而是在大街上進行了張榜公示。但農民發現公示的內容不真實，當農民再次找鎮政府交涉時，張榜公示的內容不翼而飛。為此，農民再次將鎮政府訴至法院。但鎮政府以“公示過”為由拒絕答復。
二 導致農村政府信息公開不暢的原因分析
從中央相關部委推行“村賬鄉管”的農村財務管理模式的宗旨可見，其目的就是為了規范農村財務管理和維護農民的切身利益。但，從農民申請政府信息公開及鄉鎮政府答復情況可以清楚看出，一些鄉鎮政府的行為是在玩弄法律、欺騙農民。根據走訪了解的實際情況，筆者認為出現這種現象主要是由四個原因造成的。
其一：鄉鎮政府與農民干部之間存在某種“利益交易”，擔心如實答復受牽連。事實顯示，在一些農村財務支配及其管理過程中，農村干部為了能使自己的某些違法行為得以順利進行，他們會與鄉鎮政府的某些領導進行某種“利益交易”，在這種情況下，農村干部的違法行為才能順利進行或得到預期目的。大量事實證實，如果沒有巨大利益的誘惑，某些鄉鎮領導是不會冒險為農村干部的違法行為“開綠燈”的。正是這種因素，才導致鄉鎮政府在處理農民財務信息公開過程中用這種不答復或變相拒絕答復的方式給予拒絕。如J市Y村村民向辦事處申請公開村干部出讓3.8畝土地的土地出讓金和建設商品樓村民集資款的政府信息。農民之前從辦事處獲取的信息是村干部將此地出賣給某市一家公司從事房地產開發。經調查發現，該公司不存在，該公司是辦事處相關領導憑空虛構。實際情況是村干部自己搞的小產權房建設。在法院的介入下，辦事處領導在回復上級領導的質詢時，辦事處領導又講是部分農民集資600萬元搞的“新農村建設”。再如Y縣X村村會計騙取扶貧互助金事宜。鄉政府辦公室主任明知道村委會印章在鄉政府統一管理，但其仍以“印章丟失”為由給村會計出具證明。村會計憑此證明在公安部門刻制一枚新印章，并順利從縣扶貧辦騙取了25萬元的扶貧扶助金。當農民要求鄉政府公開縣扶貧辦下撥扶貧互助金事宜。鄉政府答復縣扶貧辦沒有下達此款。
其二：鄉鎮政府截留、克扣或挪用涉農資金。在當前的農村征地或拆遷過程中，為了某種目的，有些農村干部或鄉鎮領導在處理涉土或涉拆資金方面變更支付變準或隱瞞某些涉土或涉拆資金。在某種程度上對農民的合法利益構成侵害。基于這種原因，一些鄉鎮政府在處理農民申請公開相關涉農財務信息公開過程中采用“閃躲”方式變相拒絕答復。否則，他們侵害農民合法利益的違法行為就會暴漏。如X市G鎮高鐵征地補償標準，鎮政府向農民宣稱是依據市政府統一區片地價每畝5.8萬元，而農村通過其它渠道獲取的信息是鎮政府與征地單位簽訂的征地協議卻顯示每畝7萬元。此次征地130多畝，這樣150多萬元的征地補償款就被鎮政府侵占。再如G鎮的高鐵征地，按照省國土廳下達的文件要求，鎮政府（或其他相關部門）應該在2008年12月向社保部門繳納農民的社會保障費（按照土地部門出具的金額為69萬多元）。農民三次向法院訴訟，要求其答復此款繳納信息。在法院的三次判決下，鎮政府均拒絕答復。后來新聞媒體介入后，鎮政府向媒體出局了一份材料，該材料上顯示繳納時間為2012年6月28日。該證據證實鎮政府或相關部門挪用失地農民的社會保障費69萬元長達3年之久。
其三：鄉鎮政府兩面性的答復。筆者在走訪過程中了解到，一些農民通過其它渠道獲取了相關財務信息，因發現這些財務信息侵害了農民的合法利益。為了核實這些信息的真實性，才向鄉鎮政府申請公開此政府信息的。同時，村民發現鄉鎮政府向上級相關部門或其它部門作出的答復中載明的情況與農民獲取的相關信息出現異同。由此可見，兩者之間可定有一個信息是偽造的。如J市Y村村民向辦事處申請公開村干部非法轉讓3.8畝土地高商品樓開發事宜。辦事處給村民的答復是該地村干部賣給了某公司，賣地款（15萬元）村干部與其它費用一起花了。但在市政府的調查結果中載明此地是村干部利用村民集資款（600萬元）建的新型農村社區。又如L市K鄉X村村民向鄉政府申請公開征地報批費事宜。鄉政府拒絕答復農民的申請，而村民從國土部門獲取的答復中看到3500多萬元的費用已經全部支付給村委會，而村委會將此款融資到辦事處里。再如X市G鎮Z村村民向鎮政府申請公開高鐵征地社保費繳納的政府信息。按照相關文件在明情況可知，鎮政府應該在2008年12月之前向社保部門繳納。但對于農民的申請，鎮政府在法院的三次判決下，都以不屬于自己公開的范圍給予拒絕。當村民向新聞媒體反映此事后，鎮政府向媒體作出書面答復，從其答復的內容清晰看出相關部門2012年6月28日繳納社保費69萬多元。
其四：相關政策缺乏法律性。筆者在走訪中了解到，為了獲取相關涉農財務信息，一些農民三番五次將鄉鎮政府訴至法院，在法院審理期間，農民們將中央相關部委出臺的相關“村賬鄉管”的法規性文件提交給法庭（這些法規性文件上清晰的載明了政府必須公開涉農財務信息的目錄）時，但無論是鄉鎮政府的出庭人員還是鄉鎮政府委托的代理律師都打起了“馬虎眼”以這樣或那樣的方式進行推諉。如農業部、監察部2011年11月21日出臺（2012年1月1日實施）的“農經發（2011）13號《農村集體經濟組織財務公開規定的通知》”，該通知第五條明確規定農村財務公開的具體內容（共計八個方面46項），再如本通知第六條規定了一些必須逐筆逐項公開的財務項目目錄等等，而鄉鎮政府的人員在案件審理過程中故意裝“糊涂”不予認可。他們的理由是這些規定是政策而非法律規定。
三 拒絕或變相拒絕答復引發的負面社會影響
1、變相袒護違法者，引發社會矛盾。從農民獲取的相關信息可以看出，某些政府官員或農村干部在處理相關涉農財務事件中做了大量“手腳”，侵害了廣大農民的合法權益。為此，他們應該受到法律嚴懲。由于鄉鎮政府的拒絕或變相拒絕答復，從而導致農民不能進一步采取司法措施。這種行為實際上就是變相包庇違法者的違法行為，使他們逃避法律懲罰。這樣就會引發農民的不滿給農村健康發展帶來某種隱患。
2、加劇農民對鄉鎮政府的失信度，導致農民仇視鄉鎮政府。
由于農民申請公開的這些涉農財務信息與其本身權益息息相關，他們本想通過司法手段了解這些涉農財務信息的真實情況，特別是在法院的判決下，鄉鎮政府仍以種種理由拒絕或變相拒絕答復。這樣在農民思想上產生一種認識鄉鎮政府與村干部同穿“一條褲”，合伙侵害農民合法權益。特別是農民通過司法訴訟，法院判決鄉鎮政府給予答復的情況下，鄉鎮政府仍以種種理由拒絕答復。這說明其背后隱藏著某些不可告人的內幕。在這種情況下，農民對鄉鎮政府的不信任意識就會加劇，在某種程度上農民的不信任就會演變為仇視。
四 建議
1、加強和完善責任追究機制
從走訪了解到的實際情況看到，在農村財務管理過程中發生的這些違法（甚至犯罪）行為的涉事當事人特別是這些違法行為的幕后“操盤手”或始作俑者沒有受到任何法律責任追究，有的為此還被“保護”起來，從而給他們在思想上造成錯誤認識：違法了，不但沒有被追責，反而被相關領導“保護”起來。這樣就會某些人員傳遞一種錯誤信息，導致他們的違法行為越陷越深，其違法意識越來越嚴重。這充分說明了此類問題在處理上缺乏相應的責任追究機制。造成這種現象的主要原因是這些違法行為不是哪一個人或哪一個部門的違法行為造成的，其背后隱藏著一根違法鏈條或違法人際關系網。如何突破這條違法鏈條或打破這張人際關系網，才是治理農村財務的關鍵。
為此，筆者建議相關部門應根據此類違法行為的特征，建立起一套完整的責任追究制度，只有讓那些違法者在違法前感到其違法行為將會付出沉重代價時，他們在實施違法過程中有所顧忌，只有這樣，才能避免此類違法行為發生。
2、政策法律化，避免違法人員“鉆”法律空子
在一些涉及農村財務公開案件審理過程中，有些鄉鎮政府以各種理由拒絕或變相拒絕答復農民申請公開的財務信息。其主要原因是村賬鄉管的管理模式及其配套的相關規定是政策而非法律規定。違反規章制度與違反法律規定是兩個不同的概念。這樣以來，有些鄉鎮政府在處理相關事件中就會“裝聾作啞”。如果將這些政策法律化，讓那些鄉鎮領導看得清清楚楚、明明白白，他們才不會用“裝聾作啞”的方式鉆法律的空子。
為此，筆者建議相關部門應該將中央相關部門推行的村賬鄉管的農村財務管理模式法律化，
3、找“病根”、查源頭，加強依法行政
大量事實顯示，造成這種不答復或變相拒絕答復的主要原因要么是鄉鎮領導、要么是農村干部在處理某些涉農財務事件中存在某些問題或違法行為。為了不使這些問題或違法行為被揭穿，給自己的仕途造成某些負面影響，他們就用這種“冷處理”的方式回應農村的申請。這種行為如果被追責的話，也只是一種行政不作為，不會給自己造成“傷筋動骨”的創傷。由此可見，一些鄉鎮領導在其施政源頭就出現了畸形觀念：有問題（違法行為），又不想改正，還不想被揭開。這就是當前一些農村財務管理難于治理的“病根”。
為此，筆者建議相關部門在治理農村財務管理中一定要找出問題的根源，有的放矢，只有加強鄉鎮領導和農村干部法制教育和依法行政理念，糾正其畸形觀念，才能從源頭遏制此類現象發生。
作者地址：河南省新鄉市高新區關堤鄉張八寨村
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