二元體制下的城鄉(xiāng)分割形成了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無法從根本上離農(nóng)的制度困境，小農(nóng)模式的傳統(tǒng)生產(chǎn)狀態(tài)和農(nóng)民直面市場的分散決策結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率難以提高，就業(yè)市場的二元分割和土地對農(nóng)民的社會保障功能又決定了離鄉(xiāng)不離土成為農(nóng)民的理性選擇。針對學(xué)術(shù)界廣為認(rèn)同的以擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)為目的的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移思路，本文認(rèn)為，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)勢差只提供了農(nóng)民城鄉(xiāng)流動的動力，只有通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由家庭經(jīng)營向企業(yè)化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，深入市場化進(jìn)程以消除勞動市場的二元分割，才能在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的前提下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合及農(nóng)村人口的有序轉(zhuǎn)移。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)；制度約束；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型
一、引言
大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間存在相互推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制，并最終推進(jìn)社會進(jìn)步，使其成為不可逆的進(jìn)程。按照林毅夫的解釋，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整易于提高農(nóng)產(chǎn)品商品化比率，促進(jìn)農(nóng)村社會的現(xiàn)代化進(jìn)程。但觀察經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整雖然在統(tǒng)計(jì)上表現(xiàn)明顯，但存在現(xiàn)實(shí)中的差異，即農(nóng)村勞動力向城市非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定，表現(xiàn)出“在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動性強(qiáng)”的特征。2012 年中國的城市化水平達(dá)到52.6%，但以城鎮(zhèn)戶籍統(tǒng)計(jì)城市化水平僅為35%，這表明中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的非農(nóng)化與市民化并不同步，必然有內(nèi)在的因素在制約著農(nóng)村人口向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的有序和永久轉(zhuǎn)移。已有的文獻(xiàn)對農(nóng)村勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的非穩(wěn)定性給出了三種較為系統(tǒng)的解釋，即戀土情結(jié)、轉(zhuǎn)移能力差和制度壁壘。戀土情結(jié)緣于農(nóng)民世代耕種土地從而對土地的依賴情緒，這是一種生產(chǎn)狀態(tài)而非簡單的心理認(rèn)知，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的必然反映，當(dāng)土地在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下具有養(yǎng)老保障功能時(shí)，戀土情結(jié)會進(jìn)一步強(qiáng)化，戀土情結(jié)牽絆了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，即使轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)也是一種不徹底的行為。而從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能力的角度來進(jìn)行解釋包含較為豐富的內(nèi)容，蔡昉等指出實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力與其人力資本水平正相關(guān)，這與我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的受教育水平具有一致性，根據(jù)國務(wù)院研究室的調(diào)查，小學(xué)和初中文化水平是我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主體，占比分別為16.6%和59.6%。由于勞動者的受教育水平與就業(yè)結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在關(guān)系，受教育水平越高，越易于接受新知識掌握新技能，也就能夠適應(yīng)務(wù)農(nóng)到務(wù)工的就業(yè)轉(zhuǎn)換。但另外的觀點(diǎn)卻認(rèn)為農(nóng)民工工資水平是影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能力的主導(dǎo)因素，由于城鄉(xiāng)之間的巨大差距，進(jìn)城農(nóng)民工無法承擔(dān)城市高成本的生活，一項(xiàng)實(shí)證研究表明農(nóng)民工工資每增長1%，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的數(shù)量也會增長1%。由于我國改革的漸進(jìn)性質(zhì)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融入城市以及非農(nóng)就業(yè)均面臨制度壁壘，大量文獻(xiàn)認(rèn)為拆除城鄉(xiāng)體制壁壘是促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口永久轉(zhuǎn)移的根本途徑，城鄉(xiāng)二元制度的核心是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，這也成為學(xué)術(shù)界長期以來討論的重點(diǎn)，李培林認(rèn)為戶籍身份與人的福利待遇和政府政策導(dǎo)向密切相關(guān)，無法享受城市同等待遇嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民融入城市，秦立建和王震基于國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)研究表明，完善農(nóng)民工在務(wù)工城市的社會保障是推進(jìn)農(nóng)民工融入城市的重要方面。由于二元體制下的就業(yè)體制二元分割，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口只能在體制外就業(yè)，在市場波動或結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)容易受到?jīng)_擊，導(dǎo)致就業(yè)不穩(wěn)定，一旦失業(yè)只能返鄉(xiāng)。實(shí)際上，由于我國二元體制導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分割，農(nóng)民和市民在市場化進(jìn)程中所處的位置及其性質(zhì)具有本質(zhì)的不同，農(nóng)民直接面對市場，其生產(chǎn)決策依賴于消費(fèi)決策，當(dāng)其由農(nóng)村務(wù)農(nóng)向城市務(wù)工轉(zhuǎn)移時(shí)，在正式制度和非正式制度兩個(gè)層面上均存在不適應(yīng)和阻礙。本文擬對這種體制阻礙進(jìn)行探討，以理解農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的困境及其解決途徑。
一、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下的制度約束
（一）小農(nóng)模式的生產(chǎn)決策性質(zhì)
我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有舒爾茨所說傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)性質(zhì)，其生產(chǎn)方式長期不變，一直處于簡單再生產(chǎn)狀態(tài)，這種簡單再生產(chǎn)的基本形式是以家庭為單位的生產(chǎn)模式。從歷史上看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然在不同區(qū)域具有不同的內(nèi)容，即使由于生產(chǎn)條件的差異其種植的主要作物不同，生產(chǎn)分散的特征卻持續(xù)存在。這種分散特征主要有兩種，一是生產(chǎn)要素投入的分散特征，即以家庭為基本生產(chǎn)單位的土地資源占有分散特征，歷史上的封建土地地主所有制下，土地的分散化程度也是顯著的，從公元2 世紀(jì)直到十九世紀(jì)末將近兩千年時(shí)間里，我國人均耕地大致在3—10 畝之間波動，特別是由于我國封建社會的諸子繼承制度對于土地平均分配的傳統(tǒng)，導(dǎo)致土地占有的細(xì)碎化成為長期特征。改革開放以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，雖然土地的所有權(quán)歸集體，但使用權(quán)平均分配給個(gè)人，對生產(chǎn)資料的占有和使用也是分散的。二是生產(chǎn)決策的分散特征。由于農(nóng)民對土地具有依賴性，而且是一種生存依賴性，人們在傳統(tǒng)觀念中對土地的評價(jià)不單在于獲取收入，而在于這種收入獲取的穩(wěn)定性和不可替代性，當(dāng)人們能夠從另外的領(lǐng)域獲取多于經(jīng)營土地的收入時(shí)，土地就會變得無足輕重。反之，如果沒有一個(gè)發(fā)育充分的要素市場使農(nóng)民可以調(diào)節(jié)其勞動和土地的平衡，則農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與其家庭消費(fèi)之間就成為不可分的，正是由于農(nóng)戶的這種分散生產(chǎn)決策導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策總體上的分散特征。一種觀點(diǎn)認(rèn)為這一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在其可配置資源方面是有效率的，即理性小農(nóng)假說，根據(jù)波普金的觀點(diǎn)，農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)行為人的理性比起任何資本主義企業(yè)家并不遜色，農(nóng)民能夠“為追求最大利益而做出合理生產(chǎn)抉擇”。這一觀點(diǎn)與舒爾茨是一致的，在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中舒爾茨指出：“中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)可能是貧乏的，但其效率是很高的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的使用較少有不合理的低效率現(xiàn)象”。觀察我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程，這一理論假說與中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)是吻合的，在人民公社時(shí)期，由于農(nóng)民無法進(jìn)行獨(dú)立的生產(chǎn)決策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率處于極低的水平。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民具有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余索取權(quán)，這極大地激勵了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在農(nóng)民所能利用的生產(chǎn)要素的范圍內(nèi)提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。18 戶村民簽訂大包干保證書的安徽小崗村，第二年糧食喜獲豐收，產(chǎn)量與過去五年總量持平，而全國的情況是，1978—1984 年糧食產(chǎn)量由3000億公斤增產(chǎn)到4000 億公斤，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長68%。但這一小農(nóng)效率是以犧牲技術(shù)效率為代價(jià)的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度所帶來的效率是一種制度效率，由于制度設(shè)計(jì)契合了人們追求自身利益最大化的目標(biāo)，從而提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。但如果深入分析會發(fā)現(xiàn)，改革以來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與土地肥力和技術(shù)均無關(guān)，唯一相關(guān)的是勞動者的生產(chǎn)積極性，即它是以為畝產(chǎn)為計(jì)量但實(shí)質(zhì)是人均產(chǎn)出的大幅提升。在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，有兩種投入和技術(shù)創(chuàng)新的模式，一種有助于增加土地的產(chǎn)出，這依賴于技術(shù)創(chuàng)新，另外一種則是提高農(nóng)業(yè)工人的生產(chǎn)效率，這依賴于制度變革。從農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展來看，顯然技術(shù)效率是重要的。張培剛曾經(jīng)指出，農(nóng)業(yè)國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是其“一系列基要生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)發(fā)生變化的過程”，而這一工業(yè)化過程包括了農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和現(xiàn)代化，舒爾茨也認(rèn)為，要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，必須引入新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種農(nóng)業(yè)發(fā)展中的制度變革，它促進(jìn)的是農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)效率，但由于分田到戶形成的土地分散化，制約了大型農(nóng)機(jī)具的使用和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策也不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。
（二）農(nóng)民家庭直面市場的制度結(jié)構(gòu)
在一個(gè)典型二元結(jié)構(gòu)中，現(xiàn)代城市與傳統(tǒng)農(nóng)村的對立關(guān)系緣于它們在市場中的地位和性質(zhì)，以及對于市場的適應(yīng)。城市家庭是新古典模型中的典型家庭，是消費(fèi)的基本單位，但不是生產(chǎn)的基本單位，與之對應(yīng)，農(nóng)村家庭既是消費(fèi)的基本單位，也是生產(chǎn)的基本單位，這與我國城鄉(xiāng)兩種體制劃分的制度設(shè)計(jì)有關(guān)。在城鄉(xiāng)二元分割時(shí)期，農(nóng)民并不是一個(gè)純粹的勞動者，他是作為對土地這一基本生產(chǎn)資料具有明確經(jīng)營承包權(quán)的主體存在，其就業(yè)和社會保障均由這一土地經(jīng)營承包權(quán)維系，他們需要直面市場，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的投入決策和產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)進(jìn)行安排，并承擔(dān)由此帶來的成本和收益。顯然，雖然農(nóng)民同時(shí)具有生產(chǎn)者和消費(fèi)者兩個(gè)角色，但他首先是以生產(chǎn)者的身份出現(xiàn)的，這決定了農(nóng)民在這一制度結(jié)構(gòu)中的地位和性質(zhì)，農(nóng)民需要具備足夠的市場知識進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)決策，在足額交納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后獲得收益，并承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)民在市場中處于不公平的地位。多數(shù)文獻(xiàn)在討論產(chǎn)品市場結(jié)構(gòu)時(shí)認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品所具有的質(zhì)量一致性，并據(jù)此認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品市場是完全競爭的，實(shí)際情況并非如此。張培剛教授早在20 世紀(jì)40 年代對此已有精辟論述，他是從農(nóng)民作為賣方和買方兩個(gè)角度來分析的。由于工業(yè)品市場存在較為普遍的壟斷力量，導(dǎo)致工業(yè)品價(jià)格較高，對農(nóng)民而言，這種所受較高價(jià)格之苦，甚于其它人，原因在于農(nóng)民收入低下，而且用于購買工業(yè)品的支出占其支出的比重又較高，而農(nóng)產(chǎn)品收購商也是在不完全競爭條件下購入農(nóng)產(chǎn)品的。農(nóng)民在兩個(gè)壟斷市場的夾縫中求生存，其地位是非常脆弱的。
（三）離鄉(xiāng)而無法離土的制度約束
改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)隔離政策的松動，農(nóng)村剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會中的重要事件，只要存在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)勢差，這一人口流動過程就將持續(xù)進(jìn)行下去。但由于制度本身存在缺陷，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無法從根本上脫離土地，形成離鄉(xiāng)而不離土的局面，極大地制約了二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。這一制度約束有如下體現(xiàn)：
1.土地是現(xiàn)有體制下農(nóng)民勞動就業(yè)權(quán)利保障的手段
二元體制的就業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與城市職工就業(yè)的體制性分割，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于資本稀缺，為了動員有限的資源以支撐城市重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，這一方面導(dǎo)致了勞動力資源的配置效率損失，另一方面也形成了就業(yè)的體制內(nèi)外差異。改革以來，市場逐步取代計(jì)劃成為配置資源的主要手段，但漸進(jìn)的體制改革并沒有革除已有的就業(yè)制度，從而形成了體制內(nèi)勞動力市場和體制外勞動力市場并存的局面。其中體制內(nèi)的勞動力市場資源配置由一系列管理體制和規(guī)則來安排，而體制外的勞動力市場則主要由市場供求來決定，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)基本上是在體制外勞動力市場上進(jìn)行的。這種就業(yè)的體制分割會帶來一系列問題，由于舊體制的痕跡，體制外與體制內(nèi)的勞動力市場不但在部門、行業(yè)等方面存在較大差異，從而體現(xiàn)為就業(yè)環(huán)境和福利待遇的差異，更重要的是，體制外勞動力市場更容易受到市場波動的影響，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動會首先影響到農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性，加之農(nóng)民工在城市沒有固定的住所及相應(yīng)的社會保障，無法完全脫離農(nóng)業(yè)，也無法從根本上放棄對土地的依賴。
2.土地承擔(dān)了農(nóng)民社會保障的功能
我國農(nóng)村正式社會保障長期嚴(yán)重缺失，土地承擔(dān)了農(nóng)民的社會保障功能，這一社會保障功能來源于土地本身的生產(chǎn)資料屬性，因?yàn)樵谖覈耐恋厮兄平Y(jié)構(gòu)中，存在著土地國有和土地集體所有的二元模式，作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)民，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下獲得土地的經(jīng)營使用權(quán)和收益權(quán)的同時(shí)，也將其所有保障維系在土地上。在戶籍制度改革之前，農(nóng)民雖然能夠自由地進(jìn)入城市務(wù)工，但城市的社會保障體系并沒有涵蓋務(wù)工農(nóng)民。即使在土地流轉(zhuǎn)持續(xù)深入的當(dāng)前，農(nóng)民也不愿輕易放棄土地。特別是，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不需要太高的技術(shù)和投入，農(nóng)民可通過簡單勞作獲得收入，務(wù)工人員完全可以在農(nóng)忙時(shí)集中耕種收獲，并不影響其農(nóng)閑時(shí)務(wù)工。
3.土地是農(nóng)民觀念中的一種重要財(cái)產(chǎn)
在農(nóng)民看來土地也是一種財(cái)產(chǎn)，而且是最重要的財(cái)產(chǎn)，雖然《土地管理法》規(guī)定了集體土地使用權(quán)只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目的的嚴(yán)格限制，這導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)的弱化和收益限制，但由于政府可以通過變更農(nóng)村土地權(quán)屬從而提高土地的收益，農(nóng)民會把這些收益作為他自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利來爭取。此外，土地作為一種資產(chǎn)，農(nóng)民可以將其進(jìn)行出租或轉(zhuǎn)包以獲得收入，對于失去勞動能力的年老農(nóng)民而言，他甚至可以以土地承包的繼承權(quán)來換取子女或他人的贍養(yǎng)，這使得土地在實(shí)際中體現(xiàn)了較為確定的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。特別是在2008 年黨的十七屆三中全會賦予農(nóng)民“長久不變”的土地承包經(jīng)營權(quán)之后，土地作為財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)在農(nóng)民觀念里得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。對于農(nóng)民而言，不放棄土地是理性選擇，外出務(wù)工雖然能夠帶來高于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收入，但市場波動所帶來的不確定性是農(nóng)民無法承擔(dān)的，在當(dāng)前體制下，退回農(nóng)業(yè)是農(nóng)民應(yīng)對市場不確定性風(fēng)險(xiǎn)的最后手段，也是農(nóng)民雖可離鄉(xiāng)但不愿離土的原因。
二、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移理論的重新審視：就業(yè)促進(jìn)還是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型
經(jīng)典人口轉(zhuǎn)移理論在強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家工業(yè)化對勞動投入需求的基礎(chǔ)上，認(rèn)為單純的工業(yè)化戰(zhàn)略是推進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的有效方式。不論是劉易斯模型中關(guān)于勞動力無限供給假定，還是托達(dá)羅模型對于城市失業(yè)的強(qiáng)調(diào)，均未偏離以提供非農(nóng)就業(yè)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的這一路徑。其基本邏輯是，以快速工業(yè)化作為手段，在促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力由農(nóng)村農(nóng)業(yè)向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村發(fā)展，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是目的，就業(yè)促進(jìn)是手段，人口轉(zhuǎn)移是過程。從我國改革開放以來的實(shí)際來看，這一邏輯不但取得了學(xué)術(shù)界的一致贊同，而且在實(shí)踐層面得到政府決策部門的肯定，成為諸多政策的依據(jù)。實(shí)際上，由于我國農(nóng)村土地制度的特殊性質(zhì)，這一理論在實(shí)踐中存在巨大的鴻溝。
第一，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口非農(nóng)就業(yè)是推進(jìn)快速工業(yè)化的手段，但無助于工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。工業(yè)化是所有落后國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的途徑和主要內(nèi)容，在改革開放以前，由于資源緊缺，我國實(shí)施的是片面工業(yè)化戰(zhàn)略，即運(yùn)用行政手段將有限的資源向城市傾斜，同時(shí)運(yùn)用城鄉(xiāng)隔離的手段把大量的人口固定在農(nóng)村，以免過多人口涌入城市從而稀釋城市工業(yè)化的成果。這一手段雖然取得了一定的成績，在短期內(nèi)建立起重化工業(yè)基礎(chǔ)，但總體而言由于背離了市場機(jī)制而難以為繼，無法在全國范圍內(nèi)建立起完整的工業(yè)體系。改革開放之初，市場短缺和農(nóng)業(yè)剩余的雙重刺激推動了農(nóng)村工業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，在短短的十年內(nèi)占據(jù)了工業(yè)市場的三分之一，但這一模式也未能持續(xù)下去，不但沒有能夠如最初設(shè)想的那樣轉(zhuǎn)型升級，而且未能有效地推進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。農(nóng)村工業(yè)化的繁榮，一方面適應(yīng)了市場短缺對于產(chǎn)品數(shù)量的極大需求，勞動密集型產(chǎn)品生產(chǎn)對技術(shù)要求低，農(nóng)村剩余勞動力能夠?yàn)檫@一產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，另一方面又適應(yīng)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對土地的依賴，由于農(nóng)村工業(yè)地處農(nóng)村，滿足了農(nóng)民就近務(wù)工的要求。實(shí)際上，由于處于農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化效率低下，面臨轉(zhuǎn)型升級困難，當(dāng)這些農(nóng)村工業(yè)無法適應(yīng)市場進(jìn)一步發(fā)展關(guān)停之后，先前吸納的農(nóng)村勞動力只有重新回歸農(nóng)業(yè)。
第二，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口體制外就業(yè)有利于促進(jìn)市場化進(jìn)程，避免增量就業(yè)帶來的市場沖擊，但體制分割的二元就業(yè)市場阻礙了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。由于漸進(jìn)性的改革性質(zhì)，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度到現(xiàn)在仍然沒有得到完全改革，身份差異帶來的社會保障、教育、醫(yī)療等方面的差異使得農(nóng)民無法進(jìn)入體制內(nèi)就業(yè)。農(nóng)民也無法適應(yīng)體制內(nèi)行業(yè)對于專門知識和技能的要求，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在體制外就業(yè)有其合理性，體制外就業(yè)雖然易受宏觀經(jīng)濟(jì)波動的沖擊，但農(nóng)民工失業(yè)后可返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，這種彈性易于避免體制內(nèi)勞動市場的波動，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。但就業(yè)市場的體制分割不利于要素市場的統(tǒng)一，降低了生產(chǎn)要素的配置效率，形成了經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的障礙。同時(shí)，上述兩個(gè)機(jī)制之間還存在相互作用的過程，就工業(yè)化而言，當(dāng)處于農(nóng)村的工業(yè)無法與城市工業(yè)在體制、管理、技術(shù)、規(guī)模等方面匹配時(shí)，農(nóng)村工業(yè)并沒有與城市工業(yè)成為一個(gè)體系中的有機(jī)構(gòu)成，而是針對當(dāng)時(shí)市場短缺的一種補(bǔ)充，二者對勞動者的技能和知識需求也存在差異，這種差異傳遞到勞動市場上，使得兩個(gè)體系中的勞動者不能相互自由地流動，最終難以通過工業(yè)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的永久轉(zhuǎn)移。這樣來看，由于我國土地制度結(jié)構(gòu)的特殊性，簡單地將創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)作為促進(jìn)人口流動和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的手段是不夠的，而應(yīng)該把就業(yè)促進(jìn)作為總體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一個(gè)階段來看待，而結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型本身才是推進(jìn)人口轉(zhuǎn)移的根本動力和保障。
三、實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移的思路與政策：結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型視角
可見，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)雖然受到多種因素的交錯作用，但根源在于農(nóng)地制度安排所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，當(dāng)農(nóng)民無法解決其生產(chǎn)決策與消費(fèi)決策的沖突時(shí)，對市場的適應(yīng)性結(jié)果必然表現(xiàn)為離鄉(xiāng)而不離土，這就無法實(shí)現(xiàn)永久轉(zhuǎn)移。在以往的研究中，人們過多地關(guān)注人口轉(zhuǎn)移本身，易于應(yīng)用人口轉(zhuǎn)移的“推—拉”理論來制定政策，為了簡化模型，把“推—拉”理論與城鄉(xiāng)的“經(jīng)濟(jì)勢差”等同起來，再把“經(jīng)濟(jì)勢差”與工農(nóng)就業(yè)對應(yīng)起來，認(rèn)為由于工農(nóng)就業(yè)的報(bào)酬差距是促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主要原因，從而得出創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)以促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的政策思路。這一觀點(diǎn)存在兩個(gè)層面的誤區(qū):一是沒有從理論上弄清楚農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的目的性，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)勢差固然提供了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的動力，使農(nóng)民能夠在農(nóng)業(yè)之外獲取高于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收入，但農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的目的可能無助于城鄉(xiāng)融合，大量調(diào)查表明農(nóng)民務(wù)工收入主要用于農(nóng)村非生產(chǎn)性投資如建房，既沒有成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也沒有成為農(nóng)民向城市遷移的基礎(chǔ)。按照拐杖邏輯，外出務(wù)工對于農(nóng)民而言只是無法基于農(nóng)業(yè)獲得生存所需收入的拐杖而已，但凡農(nóng)民能夠仰仗經(jīng)營農(nóng)業(yè)生存下去，他就會拋卻外出務(wù)工這支“拐杖”。費(fèi)孝通在其《江村經(jīng)濟(jì)》中也表達(dá)了大致相似的觀點(diǎn)，即當(dāng)農(nóng)民日常生活所需有缺口時(shí)，外出務(wù)工就成為必不可少的，當(dāng)農(nóng)民意識到外出務(wù)工不僅是其獲取超出經(jīng)營農(nóng)業(yè)收入的手段，而且提供了不同于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活狀態(tài)時(shí)，它就為農(nóng)民離開農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市提供了必要的途徑。二是忽略掉了本不應(yīng)忽略的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景。過于強(qiáng)調(diào)收入差距而忽略結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型才是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的真實(shí)背景，易于混淆非農(nóng)就業(yè)對于農(nóng)民及社會的不同作用。改革開放的一個(gè)重要任務(wù)即是為了消除城鄉(xiāng)二元差距，通過改革制度的固有弊端以提供利于發(fā)揮要素效率的環(huán)境，而促進(jìn)農(nóng)村人口向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移即是這一進(jìn)程的重要手段。從改革開放初期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展吸引了城市相近產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村地域的復(fù)制，城市淘汰的設(shè)備、技術(shù)開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，并通過在農(nóng)村地域建立工業(yè)來吸引農(nóng)村剩余勞動力，表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí)促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。根據(jù)多恩布什[24]的理論，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型本身即是推進(jìn)增長的主導(dǎo)力量，而且是不依賴于技術(shù)、要素等的獨(dú)立源泉，可見，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并且推進(jìn)適應(yīng)我國當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不但是促進(jìn)農(nóng)村剩余人口轉(zhuǎn)移的根本手段，而且也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。
綜合上述二者的結(jié)論是，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不應(yīng)該是目的，而是手段，我們可以通過觀察農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的性質(zhì)來研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的性質(zhì)。從改革至今的農(nóng)村改革來看，農(nóng)村土地制度的改革既是起點(diǎn)，也應(yīng)該是貫穿這一過程的重點(diǎn)，并且其未來的改革方向也必然決定農(nóng)村改革的性質(zhì)。基于本文前述的研究結(jié)論，在政策制定時(shí)如下幾點(diǎn)是應(yīng)該著力考慮的：
1.推進(jìn)農(nóng)村市場化改革，培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)化主體。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弊端即是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營替代企業(yè)經(jīng)營，這種分散的生產(chǎn)方式不利于技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的推廣應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)表現(xiàn)為依靠投入的重復(fù)勞作，吸納了大量的農(nóng)業(yè)人口又無法提高勞動生產(chǎn)率。改革的關(guān)鍵是推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)化經(jīng)營，這在當(dāng)前的實(shí)踐中有多種形式，如家庭農(nóng)場、農(nóng)工貿(mào)一體化及大型農(nóng)業(yè)企業(yè)等，形成生產(chǎn)契約化和生產(chǎn)基地化，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理方式和經(jīng)營方式，提高農(nóng)業(yè)資源的效率，將農(nóng)民從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中解放出來。
2.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村制度中的核心問題即是土地，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容，也是促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的前提。目前來看，我國各地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然不完全一致，但呈現(xiàn)出一些大致相同的特征，如土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)化程度低，多是農(nóng)戶之間的雙向行為，不但未能有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，而且簽訂正式合同比例低，難以保證相關(guān)主體的權(quán)益。推進(jìn)土地有序、快速、系統(tǒng)化地流轉(zhuǎn)，有利于從根本上改變農(nóng)民與土地的依附關(guān)系，保障農(nóng)民聯(lián)結(jié)于土地上的權(quán)益。
3.改革戶籍制度，消除就業(yè)市場的二元分割。我國傳統(tǒng)戶籍制度的一個(gè)重要功能即是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分割，就業(yè)市場的二元分割已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村人口向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。改革戶籍制度的一個(gè)重要思路是，去除原有戶籍制度中附加的過多的社會管理功能，剝離與戶籍掛鉤的社會福利。通過將社會管理和收入分配經(jīng)由就業(yè)來實(shí)現(xiàn)，解除農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的就業(yè)結(jié)果差別。
4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。離鄉(xiāng)不離土的轉(zhuǎn)移方式最終無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的永久性轉(zhuǎn)移，這緣于現(xiàn)有體制下農(nóng)村社會保障缺失從而賦予土地的社會保障功能。雖然當(dāng)前對于農(nóng)村外出人口社會保障問題的解決存在多種觀點(diǎn)，包括納入城鎮(zhèn)社會保障體系、納入農(nóng)村社會保障體系、建立單獨(dú)的社會保障體系等，但基于公平和長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，從而從根本上掃清勞動力城鄉(xiāng)自由流動的制度障礙。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年11期
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