摘要:城鄉一體化的提出具有鮮明的中國特色和重要的戰略意義，關系到中國經濟發展未來。城鄉一體化的初級階段是加快新型城鎮化建設和新農村建設，高級階段是提高人的社會流動性，特別是為窮人進城和富人下鄉提供了渠道，以便建立適應時代發展新要求的良好社會秩序和社會結構。中國政府高度重視推進城鄉一體化工作。目前中國城鄉一體化的發展還處于初級階段，需要重視解決標準問題、理論問題、方法問題和保障問題。“十三五”是中國深入推進城鄉一體化的重要時間窗口，建議抓好規劃引領、明確發展標準，推進市場決定、建立良好機制，改進政府作為、實行配套服務，加強制度保障、確保走向長遠。
關鍵詞:城鄉一體化 中國經濟 社會流動性 社會結構
城鄉一體化的提出具有很強的現實針對性和重要的戰略意義，強調體制改革、結構調整和提高人的社會流動性，是中國針對過去實行的城鄉二元分割的經濟社會管理體制和建設投資發展不協調布局提出的一個重要概念，是比強調統籌城鄉發展更高一個層次的社會要求，也是一個關系經濟社會發展階段、國家發展戰略和長遠發展秩序的問題。由于城鄉發展不平衡，一些地區“城市像歐洲，農村像非洲”，盡管說得有點夸張，但問題確實嚴重。城鄉一體化的短期目標是要實行問題導向，推進城鄉統一要素市場建設，推進城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化，加快發展農業現代化，建設社會主義新農村，以農業現代化支撐新型城鎮化，以新型城鎮化化解“三農問題”，最終目標是要建立良好穩定的社會秩序和社會結構，以實現人的全面發展及其相關的投資理財、就業創業、生活方式、教育醫療和社保關系等在城鄉之間合理規范地自由選擇和自由流動，特別是為窮人進城、富人下鄉提供便利和激勵，推進城鄉分工合作、各盡所能、各取所需，提高稀缺資源配置效率，改善社會福利總水平。在中國新階段新形勢新常態下，這項工作影響中國經濟發展現狀，關系中國經濟發展未來。
城鄉一體化關系中國經濟發展的未來
城鄉一體化是推進城鄉經濟社會發展一體化工作的簡稱。改革開放以來，中國經濟社會快速發展，經濟總量躍居世界第二，綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，城鄉面貌發生重大變化，但受國家發展戰略、經濟發展階段、社會發展水平、特別是城鄉二元管理體制的制約，中國城鄉發展之間不協調、不開放、不完善，城鄉居民收入差距大，城鄉空間布局欠合理，城鄉公共管理欠整合，城鄉基礎設施欠配套，城鄉基本公共服務不均等，城鄉要素市場建設不統一，農業農村發展大大滯后于工業化和城鎮化發展，工業化和城鎮化發展對農業農村發展輻射帶動力不強，城鄉之間平等交流分工合作不夠，深刻影響到全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨戰略目標的順利實現。
從2010年開始，按照世界銀行的分類標準，中國已從下中等收入國家轉變為上中等收入國家。這是一個新的經濟發展階段，在向高收入國家邁進的過程中，中國既面臨著有利的發展機遇，也面臨著艱巨的發展挑戰。“十二五”時期，中國經濟社會發展的主題是科學發展，主線是轉變經濟發展方式，主要工作是以經濟結構戰略性調整為方向，以科技進步和創新為支撐，以保障和改善民生為出發點和落腳點，以建設資源節約型、環境友好型社會為著力點，以改革開放為動力，加強和改善政府公共管理服務。經過五年的發展，國民經濟和社會發展取得重大成就。到2015年，中國大陸總人口為13.68億人，人均GDP為4.94萬元（約折7924現價美元），全國GDP為67.7萬億元，三大產業的產值結構為9.0%：40.5%：50.5%，城市化率56.1%，年末金融機構本外幣各項存款余額為135.7萬億元，貸款余額99.3萬億元，國家財政收入為15.22萬億元，財政支出為17.58萬億元，糧食產量62144萬噸，肉類產量8625萬噸，禽蛋產量2999萬噸，牛奶產量3755萬噸，水產品產量6690萬噸，全國居民人均可支配收入21966元，其中城鎮人均31195元，農村人均11422元。
目前中國經濟發展已逐步進入新常態，消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產能力和產業組織方式、生產要素相對優勢、市場競爭特點、資源環境約束、資源配置模式和宏觀調控方式與以前相比發生重大變化，對調結構、轉方式、抓改革、保增長、防風險、惠民生、講秩序、可持續提出了迫切要求，能否解決好這些問題，關系到中國經濟發展未來，而城鄉一體化與這些內容都有重要關聯。其一，城鄉一體化事關中國稀缺資源配置的空間和范圍，影響經濟發展提質增效和平穩較快增長，是調結構、轉方式的基本內容。推進城鄉一體化意味著要拆除城鄉之間人為制造的藩籬，包括有形障礙和無形壁壘，這將提高人的社會流動性，促進人的知識增長和資本積累，同時拓展城鄉產業發展資源要素供給渠道，既為農業和農村發展提供機會，也為工業和城市發展提供機會。其二，城鄉一體化事關中國不同部門之間有效需求創造，影響市場經濟所存在的過剩問題的解決，是抓改革、保增長的重要內容。市場經濟所內含的最大矛盾是過剩，特別是相對于購買力不足和市場限制所帶來的相對過剩。推進城鄉一體化意味著要拓展消費市場，擴大消費群體規模，推動消費結構升級，這既為城鎮產品服務去庫存流向廣闊的農村提供可能，也為農村產品資源去庫存進入城鎮提供可能。現代城市是人口集聚和創造收入的中心，農民進城就業安居和市民化，可以激活城鎮巨大的消費市場。現代農村的發展內容豐富，城市人下鄉投資創業和享受田園生活，可以激活農村巨大的消費市場，改善提升農村生活設施和生產基礎條件。其三，城鄉一體化事關中國社會穩定和社會結構建設，影響市場經濟的缺陷或不足的解決，是防風險、惠民生的必要內容。推進城鄉一體化意味著要更好發揮政府作用，去深入了解市場，深入了解社會，深入了解基層，調節經濟周期，調控兩極分化，可以減少經濟波動和社會問題對經濟發展的不利影響。其四，城鄉一體化事關中國長遠發展和長治久安，影響國際競爭力、氣候變化和環境等問題的解決，是講秩序、可持續的關鍵內容。經濟越發達，效率越高，秩序就越重要。城鄉一體化是發達國家具有較強國際競爭力和解決氣候變化及環境等問題的重要基礎，是發達國家經濟保持高效率運行所需要的一般秩序。中國要增強經濟的國際競爭力，解決氣候變化和環境等問題，建立適應經濟高效率運行的良好秩序，都離不開城鄉一體化。城市是人口、建筑、工業、交通、物流的集中地，也是高能耗、高碳排放、環境污染的集中地。如果缺乏農村的有效參與和配合，氣候變化和環境等問題是很難解決的。
中國政府高度重視推進城鄉一體化工作
城鄉一體化是經濟社會發展到一定階段的產物。新中國成立以后，黨和政府高度重視城市和農村發展工作，根據國民經濟和社會發展的實際狀況和戰略需要，不斷調整和完善工農城鄉關系，在處理城鄉發展關系上經歷了城鄉通開良性循環、以“大”農村促“小”城市發展、農村和城市順次改革同步發展、城鎮化速度加快城鄉差別逐漸加劇、從強調統籌城鄉發展到強調城鄉發展一體化等五個階段。總體上，城鄉一體化的提出既有重要的戰略意義，也有很強的現實針對性，是從2002年黨的十六大開始，由中央針對中國工農城鄉發展中存在的深層次矛盾和突出問題而逐步提出的。隨著工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、市場化和國際化的不斷發展，推進城鄉發展一體化工作的內容本身也有所變化，需要在理論上不斷進行總結、提升和深化，在實踐中不斷探索、創新和拓展。
2002年到2008年，是黨中央國務院提出并實施統籌城鄉發展戰略的時期，推進城鄉發展一體化的工作處于萌芽階段并包含在統籌城鄉發展工作中。這一時期的工作重點，主要是對國民收入分配關系進行調整，國家擴大對農村“多予”“少取”范圍，加大深化農村稅費改革力度，對“三農”財政投入政策做出具體規定并保證投入規模逐年擴大，逐步加強農業和農村基礎設施，發展農村社會事業和更加關注農村民生（參見專欄1）。2002年，黨的十六大提出了實行統籌城鄉發展的戰略構想。2003年，胡錦濤同志在中央經濟工作會上提出要統籌城鄉經濟社會發展，發揮城市對農村的帶動作用。黨的十六屆三中全會報告將統籌城鄉發展放在了作為科學發展總要求的“五個統籌”之首。2004年，在中共十六屆四中全會上，胡錦濤同志首次提出“兩個傾向”的重要論斷，即“縱觀一些工業化國家的發展歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但當工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也帶有普遍性的傾向”。2005年，黨的十六屆五中全會提出了“建設社會主義新農村”的重大歷史任務。2007年，黨的十七大提出了實現全面建設小康社會的新要求和建設新農村的要求。2008年，黨的十七屆三中全會強調把構建新型工農關系、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略，指出中國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，提出建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，推進城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、市場建設和社會管理一體化。
專欄1 2002~2008年黨中央國務院關于推進城鄉一體化的政策內容
2002年黨的十六大報告：全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程。統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營。尊重農戶的市場主體地位，推動農村經營體制創新。增強集體經濟實力。建立健全農業社會化服務體系。加大對農業的投入和支持，加快農業科技進步和農村基礎設施建設。改善農村金融服務。繼續推進農村稅費改革，減輕農民負擔，保護農民利益。
2003年中央農村工作會議：統籌城鄉經濟社會發展，發揮城市對農村的帶動作用。各級黨委和政府在制定國民經濟發展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策的時候，要把解決好農業、農村和農民問題放在優先位置，使城市和農村相互促進、協調發展，實現全體人民的共同富裕。要隨著經濟的發展和國家財力的增強，進一步調整國民收入分配和財政支出的結構，增加對農村經濟和社會事業的支持，逐步形成國家支農資金穩定增長的機制。加強農村基礎設施建設和生態建設，提高農業的綜合生產能力和可持續發展能力。加大扶貧開發力度，加快貧困地區脫貧步伐。農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢，也是增加農民收入的重要途徑。要按照“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，為農民進城務工創造有利條件。要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路，隨著經濟社會發展不斷提高城鎮化水平。
2003年黨的十六屆三中全會報告：按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。深化農村改革，完善農村經濟體制。完善農村土地制度。健全農業社會化服務、農產品市場和對農業的支持保護體系。深化農村稅費改革。改善農村富余勞動力轉移就業的環境。完善市場體系，規范市場秩序。加快建設全國統一市場。大力發展資本和其他要素市場。建立健全社會信用體系。
2004年中央1號文件：發展農村二、三產業，拓寬農民增收渠道。推進鄉鎮企業改革和調整。大力發展農村個體私營等非公有制經濟。繁榮小城鎮經濟。改善農民進城就業環境，增加外出務工收入。保障進城就業農民的合法權益。加強對農村勞動力的職業技能培訓。加強農村基礎設施建設，為農民增收創造條件。繼續增加財政對農業和農村發展的投入。進一步加強農業和農村基礎設施建設。
2005年中央1號文件：加強農村基礎設施建設，改善農業發展環境。加大農村小型基礎設施建設力度。加快農產品流通和檢驗檢測設施建設。加強農業發展的綜合配套體系建設。改革和完善農村投融資體制，健全農業投入機制。完善農業投資管理體制。加快農村小型基礎設施產權制度改革。推進農村金融改革和創新。
2006年中央1號文件：全面深化農村改革，健全社會主義新農村建設的體制保障。進一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革。加快推進農村金融改革。統籌推進農村其他改革。
2007年中央1號文件：健全農村市場體系，發展適應現代農業要求的物流產業。發達的物流產業和完善的市場體系，是現代農業的重要保障。必須強化農村流通基礎設施建設，發展現代流通方式和新型流通業態，培育多元化、多層次的市場流通主體，構建開放統一、競爭有序的市場體系。建設農產品流通設施和發展新型流通業態。加強農產品質量安全監管和市場服務。加強農產品進出口調控。積極發展多元化市場流通主體。
2008年中央1號文件：逐步提高農村基本公共服務水平。推進城鄉基本公共服務均等化是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須加快發展農村公共事業，提高農村公共產品供給水平。提高農村義務教育水平。增強農村基本醫療服務能力。穩定農村低生育水平。繁榮農村公共文化。建立健全農村社會保障體系。不斷提高扶貧開發水平。大力發展農村公共交通。繼續改善農村人居環境。
2008年黨的十七屆三中全會報告：中國從總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，要建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排市縣域城鎮建設、農田保護、產業聚集、村落分布、生態涵養等空間布局。統籌城鄉產業發展，優化農村產業結構，發展農村服務業和鄉鎮企業，引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村流動。統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農村公共事業水平，逐步建立城鄉統一的公共服務制度。統籌城鄉勞動就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工返鄉創業。加強農民工權益保護，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面，盡快制定和實施農民工養老保險關系轉移接續辦法。統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。推動流動人口服務和管理體制創新。擴大縣域發展自主權，增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優先將農業大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。堅持走中國特色城鎮化道路，發揮好大中城市對農村的輻射帶動作用，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。積極推進統籌城鄉綜合配套改革試驗。
資料來源：根據有關文件報告整理
2009年以來，黨中央國務院明確提出推進城鄉經濟社會發展一體化，推進城鄉發展一體化的工作從此進入一個旗幟鮮明大張旗鼓發展的新時期。這一時期國家積極建立健全城鄉發展一體化體制機制，加大統籌城鄉發展力度，實施新型城鎮化和新農村建設“雙輪驅動”，推進農業現代化，加快社會主義新農村建設，積極穩妥推進城鎮化（專欄2）。在實踐中，各地推進城鄉發展一體化工作在思想認識上逐步形成共識，在不同類型地區的探索試驗上形成典型模式，在推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施建設和公共服務一體化等方面開始取得重要進展，糧食持續增產，農民持續增收，農村人口向工業化和城鎮轉移取得突破性進展，城鄉人口結構發生重要變化，從2011年起中國城鎮常住人口總量首次超過農村人口總量（城市化率為51.3%），到2015年城市化率已達到56.1%，城鄉面貌有所改善。
專欄2 2009~2016年黨中央國務院關于推進城鄉一體化的政策內容
2009年中央1號文件：推進城鄉經濟社會發展一體化。加快農村社會事業發展。加快農村基礎設施建設。積極擴大農村勞動力就業。推進農村綜合改革。增強縣域經濟發展活力。積極開拓農村市場。完善國家扶貧戰略和政策體系。
2010年中央1號文件：加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎。健全強農惠農政策體系，推動資源要素向農村配置。提高現代農業裝備水平，促進農業發展方式轉變。加快改善農村民生，縮小城鄉公共事業發展差距。協調推進城鄉改革，增強農業農村發展活力。加強農村基層組織建設，鞏固黨在農村的執政基礎。
2011年中央1號文件：不斷創新水利發展體制機制。完善水資源管理體制。強化城鄉水資源統一管理，對城鄉供水、水資源綜合利用、水環境治理和防洪排澇等實行統籌規劃、協調實施，促進水資源優化配置。完善流域管理與區域管理相結合的水資源管理制度，建立事權清晰、分工明確、行為規范、運轉協調的水資源管理工作機制。進一步完善水資源保護和水污染防治協調機制。加快水利工程建設和管理體制改革。健全基層水利服務體系。積極推進水價改革。
2012年中央1號文件：提高市場流通效率，切實保障農產品穩定均衡供給。加強農產品流通設施建設。創新農產品流通方式。完善農產品市場調控。
2013年中央1號文件：改進農村公共服務機制，積極推進城鄉公共資源均衡配置。按照提高水平、完善機制、逐步并軌的要求，大力推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，努力縮小城鄉差距，加快實現城鄉基本公共服務均等化。加強農村基礎設施建設。大力發展農村社會事業。有序推進農業轉移人口市民化。推進農村生態文明建設。
2013年中央1號文件：健全城鄉發展一體化體制機制。城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。加快構建新型農業經營體系。賦予農民更多財產權利。推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。完善城鎮化健康發展體制機制。
2014年中央1號文件：健全城鄉發展一體化體制機制。開展村莊人居環境整治。推進城鄉基本公共服務均等化。加快推動農業轉移人口市民化。
2014年國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）：推動城鄉發展一體化。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進。完善城鄉發展一體化體制機制。加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。推進城鄉統一要素市場建設。推進城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化。加快農業現代化進程。堅持走中國特色新型農業現代化道路，加快轉變農業發展方式，提高農業綜合生產能力、抗風險能力、市場競爭能力和可持續發展能力。保障國家糧食安全和重要農產品有效供給。提升現代農業發展水平。完善農產品流通體系。建設社會主義新農村。堅持遵循自然規律和城鄉空間差異化發展原則，科學規劃縣域村鎮體系，統籌安排農村基礎設施建設和社會事業發展，建設農民幸福生活的美好家園。提升鄉鎮村莊規劃管理水平。加強農村基礎設施和服務網絡建設。加快農村社會事業發展。
2015年中央1號文件：圍繞城鄉發展一體化，深入推進新農村建設。中國要美，農村必須美。繁榮農村，必須堅持不懈推進社會主義新農村建設。要強化規劃引領作用，加快提升農村基礎設施水平，推進城鄉基本公共服務均等化，讓農村成為農民安居樂業的美麗家園。加大農村基礎設施建設力度。提升農村公共服務水平。全面推進農村人居環境整治。引導和鼓勵社會資本投向農村建設。加強農村思想道德建設。切實加強農村基層黨建工作。
2016年中央1號文件：推動城鄉協調發展，提高新農村建設水平。加快補齊農業農村短板，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村，促進城鄉公共資源均衡配置、城鄉要素平等交換，穩步提高城鄉基本公共服務均等化水平。加快農村基礎設施建設。提高農村公共服務水平。開展農村人居環境整治行動和美麗宜居鄉村建設。推進農村勞動力轉移就業創業和農民工市民化。實施脫貧攻堅工程。
2016年國家“十三五”規劃：推進農業現代化，推進新型城鎮化，全力實行脫貧攻堅。加快轉變農業發展方式，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業質量效益和競爭力，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。增強農產品安全保障能力，構建現代農業經營體系，提高農業技術裝備和信息化水平，完善農業支持保護制度。堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障，加快新型城鎮化步伐，提高社會主義新農村建設水平，努力縮小城鄉發展差距，推進城鄉發展一體化。加快農業轉移人口市民化。優化城鎮化布局和形態。建設和諧宜居城市。健全住房供應體系。推動城鄉協調發展。發展特色縣域經濟。加快建設美麗宜居鄉村。促進城鄉公共資源均衡配置。充分發揮政治優勢和制度優勢，貫徹精準扶貧、精準脫貧基本方略，創新扶貧工作機制和模式，采取超常規措施，加大脫貧攻堅力度，堅決打贏脫貧攻堅戰。充分發揮政治優勢和制度優勢，貫徹精準扶貧、精準脫貧基本方略，創新扶貧工作機制和模式，采取超常規措施，加大脫貧攻堅力度，堅決打贏脫貧攻堅戰。推進精準扶貧精準脫貧。支持貧困地區加快發展。完善脫貧攻堅支撐體系。
資料來源：根據有關文件報告整理
推進城鄉一體化需要解決的關鍵問題
城鄉一體化是一個需要不斷探索和完善的過程。這個過程也是一個提出問題、界定問題、分析問題和解決問題的過程。中國多種城市形態、多樣鄉村、多個民族、多元文化并存，各地城鄉建設情況各異，經濟社會發展階段不一，政府實力能力差異懸殊，推進城鄉一體化工作復雜，必須統籌考慮，解決一系列關鍵問題。按照未來中國經濟發展需要，結合近年來各地推進城鄉發展一體化工作進展實際，有四個問題必須重視。
標準問題。推進城鄉一體化，具有很強的工具性，首先要明確目標、建立標準，這是一個求同存異的過程，具有引領發展的重要作用，也是工作考核的基本依據。自中國政府提出推進城鄉發展一體化工作的目標任務以來，迄今為止，已經明確的標準主要是“六個一體化”（推進城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、市場建設和社會管理一體化）。在實踐中，主要是推動農民工市民化、推進農業現代化、加快社會主義新農村建設和積極穩妥推進城鎮化。這些標準是重要的，但還很不夠。一是標準內容有缺陷，對人的因素考慮不足。城鄉一體化是為人服務的，但在目前的標準中，只見物不見人或者難見人，難以在各項工作內容上進行取舍。二是標準內容不具體，在實踐中落實考核難。推進城鄉一體化的首要工作是搞好規劃，讓未來城鄉發展的具體邊界和框架科學合理和清晰可見，以此讓市場在資源配置中起決定作用，讓政府更好地發揮作用，但目前這一工作尚未受到足夠重視，很多規劃基礎不扎實，頂層設計不合理，基本內容不完善，特別是多數還不公開、不透明乃至限制發展的多而促進發展的不足。三是標準之間缺乏銜接配套，在實施中有內部沖突。推進城鄉一體化涉及面廣，各項工作內容很多，多數地區在發展優先順序安排和統籌協調上缺乏明確界定。
理論問題。推進城鄉發展一體化，影響和制約因素很多，政府有重要職責，但也不全是政府的事。城鄉一體化不等于城鄉一樣化，不等于新型城鎮化，不等于新農村建設。新中國是現代國家，目前的政府是有限政府，政府在城鄉發展上只能干有限的事并將這些事干好。在中國目前的發展階段，結合未來的發展目標，政府究竟應該干什么事、怎么干好，對這些事如何進行選擇、排序、連接、組織、管理、監督和保障，如何建立良好的機制，需要完善和創新理論來指導政策實踐和具體工作開展。但目前社會上對此研究重視還不夠，特別是對推進城鄉一體化工作在行動研究上不深不透，忽視了國家應在有限政府框架內解決這一最重要問題。在實踐中，各有關部門單位各種思想認識觀點主張很多、分歧很大，基本上都按對本地區、本部門、本單位和本人工作最有利的內容來思考和設計制定整個公共政策，組織安排政府各項工作，勢必阻礙整個推進工作取得突破性進展。主要表現在：在發展目標定位上缺乏為人服務意識，在政府定位上求全責備；在實現途徑設計上缺乏整體框架，在政策設計上很不完善；在工作布局安排上缺乏合理路線圖，在工作安排上抓不住重點。
方法問題。推進城鄉發展一體化，是隱含有假設條件的，采用科學的方法至關重要。這項工作既涉及生產力的發展，也涉及生產關系的調整，既涉及思想觀念和政策措施的轉變，也涉及城鄉關系和發展方式的轉型，既涉及生產布局和產業結構的調整，也涉及利益沖突和社會矛盾的調適。在政策設計上，要從全局、長遠、戰略、宏觀、前瞻的角度來分析問題和解決問題，將政策的設計、執行和保障統籌起來考慮，將現實社會中的人作為政策設計的出發點和落腳點，全面考慮政策制定的各種影響因素并將這些因素作為條件盡可能顯示在政策內容中，將政策作為一種限額交易合約，對政策運行所要解決的關鍵問題提出比較科學合理的解決方案，建立激勵約束機制和可持續發展機制，保證在解決問題的同時不產生新問題。其核心思想是政府作為在邊際上，要在政策中合理引入條件，明確列出各種條件，將政策具體化和邊界化，實行合約治理，使政策執行富有效率，同時制度保障可靠有力。但在實踐中，推進城鄉一體化工作主要以文件為主，在引入條件和分類管理的政策規定上很不完善。
保障問題。推進城鄉發展一體化，是一個長期、艱苦的過程，需要配置資源、加強保障，建立長效機制。迄今為止，中國政府在調整國民收入分配關系、加快發展農業現代化、建設社會主義新農村建設、推進新型城鎮化建設方面取得一定進展，但在加強技術創新和制度創新方面進展緩慢，在重要稀缺資源配置上保障不力。一是技術創新慢，發展資源稀缺。按照現有的技術水平、發展模式和政策要求，農業現代化和新農村建設需要國家大力支持，農民工市民化和新型城鎮化建設也需要國家大力支持，都需要解決錢的問題、人的問題和地的問題等，這些發展資源都是稀缺的，國家在配置上兩面為難。二是制度創新慢，稀缺資源配置效率不高。在發展資源稀缺的背景下，提高資源配置效率，就要讓市場在資源配置中發揮決定作用以及讓政府更好地發揮作用，目前中國這兩個作用都還發揮不夠。特別是國家對城鄉資產及其相關土地和資源的產權的合理界定和保護不足，城鄉統一市場建設滯后，農民難以搬遷進城，實現市民化，城市人難以下鄉投資買房和享受生活，稀缺資源難以通過市場交易優化配置。同時，國家目前還缺乏房地產稅、繼承稅、贈與稅等基本制度，政策性投資管理平臺建設不足，有效率的公共服務組織缺乏，對不同資產所有者和不同收入水平人員家庭依法依規進行合理利益調節方面存在不足等，也造成部分稀缺資源占用浪費或重新配置困難。
“十三五”時期推進城鄉一體化的政策建議
“十三五”是中國深入推進城鄉一體化的重要時間窗口。當前中國經濟步入“增速變化、結構升級、動力轉換”的新常態，推進城鄉一體化需要創新。為適應中國經濟發展未來需要，要按照創新、協調、綠色、開放、共享五大發展新理念要求，在近年來工作基礎上，以戰略主動謀求發展先機，以規劃完善統領發展全局，建立市場機制，改進政府作為，優化制度供給，確立堅定的決心、改革的精神、統籌的方法和長效的機制，力爭在正確處理城鄉關系上實現新突破，在推進城鄉發展一體化上取得新成就。
抓好規劃引領，明確發展標準。推進城鄉一體化是為人的發展服務的。要圍繞提高人的社會流動性、促進人的全面發展、扶持大眾創業和萬眾創新、為窮人進城和富人下鄉提供途徑、擴大社會稀缺資源配置的空間和范圍、促進發展動力拓展轉換升級、縮小城鄉區域勞動生產率和家庭收入生活水平的差距，長遠謀劃，推進城鄉合理分工和有機連接，促進城鄉內部結構優化調整，同時引入綠色發展理念，發展“低碳”城市和生態農業，完善和健全城鄉發展規劃，規劃配置好土地和空間資源、規制和引導城鄉健康發展，將各種相關規劃制定完整并公開發布。要立足現有基礎，處理好短期與長期、宏觀與微觀、政府和市場、供給側與需求側的關系，實行問題導向，明確到2020年工作的具體標準和相關銜接配套辦法，尋求在推進農民工市民化、推進農業現代化、建設社會主義新農村和推進新型城鎮化建設上取得重要突破的途徑，釋放國內需求潛力，升級消費結構水平，擴大消費群體規模，拉動廣闊消費市場，實現三次產業協調發展，增添發展新動能，促進經濟發展提質增效和平穩較快增長。
推進市場決定，建立良好機制。推進城鄉一體化的重要平臺是市場交易。要圍繞讓市場在資源配置中起決定作用，解決城鄉發展資源都稀缺的體制矛盾問題，引入市場機制，對稀缺資源在不同區域單位配置的效率進行客觀評價，促進稀缺資源從相對富余單位向相對稀缺單位合理流動。推進理論創新，對中國城鄉土地所有制，按照建立制度是為了解決問題的思路引入現代制度和經濟學理論進行重新解釋，對土地市場建設的影響和制約因素進行全面深入考慮，建立城鄉土地管理制度的內在一致性，探索引入土地所有權稅費和土地特定用途補助，為深化城鄉土地制度改革提供支撐。深入推進農業供給側結構性改革，拓展城鄉資源要素供給渠道，促進低成本融資。加快農村產權制度改革，拆除城鄉之間人為制造的藩籬（包括有形障礙和無形壁壘），促進多方利益相關者充分參與，對排他性權利及其隱含責任進行規范化、標準化、計量化、交易化，加強城鄉產權交易市場建設，加快建立房地產稅、繼承稅、贈與稅等基本制度，深化城鄉社會保障制度改革，積極穩妥地建立城鄉統一的土地（含用途管制、空間管制、指標交易和產權流轉）、資金（含現金流、長期資金、投資項目）、人力資源（含從事三次產業、提供管理技術、信息咨詢服務等）等市場體系，立平臺、去庫存、補短板、拉鏈條、促分工、做交易、建合作，促進城鄉要素之間的雙向流動和優化配置。
改進政府作為，實行配套服務。政府在推進城鄉一體化中具有重要作用。要圍繞更好地發揮政府作用，讓國家在有限政府框架內解決城鄉發展的結構矛盾問題。一方面，國家要在宏觀和大局上調整優化國民收入分配結構。堅持工業反哺農業、城市支持農村，推進城鄉基本公共服務均等化，加大對農村實行“多予”、“少取”和“放活”的強農惠農富農政策力度。積極推進農民工市民化，大力推進新型城鎮化建設，提高城鎮發展質量水平。合理界定、保護和明晰城鄉資源環境產權，完善城鄉生態補償機制，加大綠色采購、節能建筑規范、垃圾廢物管理及回收利用等力度，加快建構資源節約型和環保友好型的生產方式和消費模式。另一方面，國家也要在微觀和地區上尊重各地發展實際差異，探索多元城鄉一體化模式。在微觀上，加快彌補農業農村發展短板，讓農村行路暢通、用水方便、生產力提升、人居環境改善。在地區上，推進城鄉區域合縱連橫、打破地域限制，促進城鄉互動發展，縮小城鄉差距。要適應市場經濟深入發展需要，探索引入專業化組織，開發利用“互聯網+”、大數據等新技術，建設新型農村管理服務載體，發展政策性投資管理公司，建立農村勞動者及勞動貢獻登記管理服務中心和農村投資交易所等，為農民進城和城市人下鄉牽線搭橋、分散風險和提供相關配套服務。
加強制度保障，確保走向長遠。推進城鄉一體化的長遠保障是制度建設。要圍繞講秩序和可持續，讓國家在有限政府框架內辦事，在完善和創新公共管理服務上有所突破，從加強基本制度建設入手，科學合理地確定深化農村土地集體所有制和城鎮土地國有制改革的方向，合理引入條件，明確界定和保護勞動者在制度中的產權，實行有保留、有取消、有修改相結合，建立內在邏輯一致的完整制度框架，激發各種勞動者在農村土地和城鎮土地上的生產積極性，建立良好穩定的社會秩序和社會結構。建立完善國家推進城鄉發展一體化工作領導機構，加強統籌協調，建立日常工作機制，組織在法律授權下開展改革試點和推進全面工作。深化國家行政管理體制改革，將政府工作權力明確界定為有條件的權力，并公開這些條件，將政府工作職責明確界定為有限責任，并進行責任分解，推進建立政府權力清單和責任清單。借鑒日本經驗，制定和完善專門法案，有計劃有步驟地統籌推進國土綜合開發，注重開發和地區綜合發展，推動大型項目建設，創造良好生態環境，建設宜居綜合環境，構建交流網絡和多級分散國土框架，推進多種主體參與開發和地區合作，保障國土開發可持續發展。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《人民論壇·學術前沿》2016年4月下
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