摘 要： 跨太平洋戰略經濟伙伴關系（TPP） 是由美國主導的地區貿易自由化機制，如果達成將對世界和中國產生一定的影響。農業作為各國敏感產業， 是TPP 談判中的重點和難點， 美國作為TPP 的主導和農業優勢國家， 其在TPP 談判中對農業問題的立場值得關注， 其談判策略和應對思路值得中國借鑒。本文主要就美國重點關注的農產品市場準入問題、乳制品和食糖產業問題、動植物檢疫問題、煙草規制問題和地理標識問題進行了梳理， 并就美國針對這些問題的談判策略和應對思路進行了分析。
關鍵詞： TPP； 美國； 農業
跨太平洋戰略經濟伙伴關系（TPP） 原為2005年新加坡、新西蘭、智利、文萊在亞太經濟合作組織(APEC)框架內簽訂的多邊自由貿易協定，其初衷是建立一個促進亞太地區貿易自由化的機制。目前，美國、澳大利亞、文萊、加拿大、智利、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、越南和日本等國家正式參與到該協定磋商。TPP 協定涉及29 章內容，成員國希望能夠通過全面消除關稅以及非關稅壁壘，建成一個面向21 世紀全面且高標準的自由貿易區協定，并借此解決世界經濟增長中出現的新問題和跨領域問題。農業作為各國敏感產業，是TPP談判中的重點和難點，美國作為TPP 的主導和農業優勢國家，在TPP 談判中對農業問題的立場值得關注和借鑒。
美國與TPP 其他成員國農產品貿易情況
1.TPP 參與國是美國重要的農產品貿易伙伴 2012年，美國與其他TPP 國家的農產品貿易總額合計為1 080 億美元，占美國農產品貿易總額的40%。從農產品出口來看，2012 年美國對TPP 其他成員國出口總額為590 億美元，占美國農產品出口總額的42%，其中加拿大、墨西哥是美國最重要的農產品出口市場，出口額分別為206 億美元和189 億美元。從農產品進口來看，TPP 其他成員國也是美國重要的農產品進口來源地，2012 年美國從TPP 其他成員國進口農產品總額為490 億美元，占美國農產品進口總額的48%。其中，加拿大、墨西哥、澳大利亞、智利和新西蘭是美國最主要的進口來源地，2012 年進口額分別為202 億、164 億、27 億、25 億和22 億美元。
2.美國與TPP 其他成員國農產品貿易整體呈逆差態勢 澳大利亞、新西蘭、智利和馬來西亞等農業優勢國家從美國進口農產品規模有限，但是向美國出口農產品規模較大，2012 年從加拿大、墨西哥、澳大利亞和智利農產品進口額就占了當年美國從TPP 國家進口農產品的85%，與新西蘭、智利、澳大利亞和馬來西亞的農產品貿易逆差分別為19 億、18 億、14 億和10 億美元（表1）。
市場準入問題
從目前TPP 談判的進展來看，農業問題的焦點主要集中在“國民待遇和貨物市場準入”一章以及稅目減讓表上。在TPP 談判中，與其他參與國相比，美國在農業領域優勢明顯，但在個別產業也存在劣勢。因而美國對農業條款的關注主要集中在如何避免國外農產品進入美國給國內產業造成沖擊以及如何敦促有市場潛力的國家開放市場，擴大美國農產品出口市場范圍。
1.重點打開日本、馬來西亞和越南等農產品進口潛力國家市場 從TPP 成員國來看，目前只有日本、馬來西亞和越南等少數國家沒有和美國建立自由貿易區，美國政府、農場主、農業企業以及食品制造企業在TPP 談判中也都重點關注這些貿易國農產品市場的開放前景。盡管日本目前已是美國第四大農產品出口市場，但是日本對重要農產品的保護程度仍然非常高，很多農產品實施了限制進口的高關稅和關稅配額。隨著日本加入TPP 談判，美國對日本的農業市場開放抱有很高的期望，美國農業利益集團希望日本繼續削減農產品關稅、放松關稅配額管理。對于馬來西亞和越南來說，美國更多的是看好其農產品進口增長前景，未來隨著這兩個國家人口增加和收入增長，農產品消費無論從數量還是質量都將會有一個很大的提升，通過TPP 談判降低其農產品保護程度將會為美國農產品出口拓展市場空間。此外，美國也看好越南紡織業的發展前景，越南利用勞動力優勢將更多地從中國承接紡織業產能，如果TPP 協定達成，美國棉花出口將能夠從越南紡織產業擴張中獲益。
2.通過TPP 談判推動加拿大、墨西哥等自由貿易區伙伴進一步開放農產品市場雖然美國、加拿大、墨西哥已建立北美自由貿易區，但是為了在TPP 談判中實現利益訴求，美國敦促加拿大和墨西哥作為完全參與國加入TPP 談判，這樣可以解決其在北美自由貿易區談判中未能解決的問題，如加拿大對美國乳制品和禽產品進口限制問題和墨西哥對美國農產品的非關稅壁壘問題。
乳制品和食糖產業問題
在TPP 農業談判中，由于面臨澳大利亞、新西蘭等國家的要價，美國特別關注乳制品和食糖產業問題。
在敦促加拿大開放乳制品市場的同時也千方百計避免對新西蘭的開放給國內產業造成沖擊。美國乳制品行業對于TPP 農業談判持觀望態度，一方面覬覦加拿大等出口市場，另一方面要提防新西蘭乳制品的競爭。在TPP 談判中，美國乳制品行業最終要實現4 個目標：一是限制新西蘭乳制品進入美國市場；二是保證美國乳制品能夠自由出口到加拿大市場；三是為美國乳制品出口日本獲得全面的市場準入；四是在農產品國際貿易中強制實行食品安全和健康規則。目前已經有跡象表明，乳制品行業是否支持TPP 談判最終要取決于協定對整個行業的利弊評估。
2012 年之前的討論中，新西蘭談判人員曾經聲明，他們的目標是立即和完全進入美國乳制品市場，這是新西蘭農業部門在TPP 農業談判中最主要的目標。2012 年3 月，美國談判方向新西蘭提交了一份最初的乳制品市場準入報價，據稱主要是覆蓋了一些無爭議的乳制品稅目，并縮短了分階段削減的期限。新西蘭認為這只是一個最初報價，并強調了新西蘭在TPP協定中全面市場準入承諾。
美國乳制品生產者聯盟（NMPF） 和美國乳品出口委員會（USDEC）最初設想在與新西蘭的雙邊市場準入協定中將乳制品排除在外，但是2012 年2 月他們的立場略微有所松動。現在這兩個機構都聲明，如果雙方能夠就雙邊乳制品貿易中競爭條款達成一致，他們將會考慮重新討論美國是否向新西蘭開放乳制品市場問題。美國認為，目前雙方的乳制品貿易并沒有在一個公平競爭的環境中進行，此關注將目標直指新西蘭最大的乳制品企業恒天然公司，目前新西蘭國內大約90%的牛奶產量由該公司負責收購。美國認為，恒天然公司在新西蘭市場的壟斷地位使得其競爭對手很難獲得公平競爭的機會，希望在TPP 乳制品談判中設置競爭激勵規則。
美國乳品出口委員會（USDEC） 目前正在研究相關條款去解決恒天然公司所引起的競爭問題。新西蘭則聲稱其國內完善的競爭監管政策已經覆蓋了包括乳制品行業在內的所有經濟部門，在現有的監管框架下政府不會干涉恒天然公司的經營。恒天然公司和其他的乳制品公司也指出，美國的反壟斷法對國內農場主所有的乳制品合作社擁有豁免權，美國的出口貿易公司甚至被允許協調價格和分配出口市場。
根據北美自由貿易區協定，加拿大保留了使用關稅配額的權利來限制美國乳制品進口，配額外進口要征收禁止性的高關稅，其中奶酪和黃油的配額外關稅分別為245%和298%。關稅配額和禁止性關稅是加拿大乳制品供應管理程序的重要組成部分，這個程序還通過限制生產維持國內價格穩定。除了消除配額，美國還希望加拿大取消牛奶及奶酪的非關稅措施。
美國國內對食糖準入問題存在較大分歧，食品制造商和食糖生產商各執己見。美國食品制造商希望食糖能被包含在TPP 協定中，這樣食品制造企業能夠以低成本獲得進口糖并推動美國糖業政策朝市場化方向改革。食品制造企業集團還列出開放食糖市場可能帶來的利益：一是在增加進口滿足國內需求的同時通過實現美國食糖進口來源地多元化提高國內市場競爭。二是阻止食品加工行業特別是糕點加工業的失業。三是食糖出口國外匯增加有利于更多進口美國農產品和食品。四是降低美國消費者和企業食糖消費價格。在美國—澳大利亞自由貿易區談判中，美國談判者將澳大利亞食糖成功地排除在美國市場之外。美國食品加工企業認為，如果美國在TPP 談判中將糖或者其他產品排除在外的話，會使其他國家拒絕開放市場或在之前自由貿易區未解決的問題上做文章，這將最終影響到TPP 協定的達成。
食糖生產者和加工企業則堅決反對在TPP 談判中向已簽訂自由貿易區的國家（如澳大利亞） 重新開放食糖市場，也堅決反對向其他TPP 參與國（如越南） 在食糖市場準入方面給予讓步。理由是2008年的農業法案條款已明確規定，當國內食糖需求增加時，允許農業部提高現有進口配額來滿足國內需求。食糖生產者和加工企業認為，如果在食糖方面通過免稅給予TPP 參與國或潛在參與國（如泰國）更多市場準入機會，將會造成美國國內食糖市場供過于求，打壓國內食糖價格。
動植物檢疫問題
在TPP 中， 《實施衛生與植物衛生措施協定》（SPS 協定） 比WTO 中的內容更豐富，在關注人類健康和動植物安全方面更加注重細節。
美國認為如果能夠與TPP 參與國共同努力解決雙邊動植物檢疫爭端，可能會在市場準入談判基礎上給美國農產品出口帶來更大的收益。美國在以往的自由貿易區談判中對動植物檢驗檢疫問題多采取雙軌制策略，一方面要在自由貿易區協定中確認雙方會遵循WTO 的SPS 多邊協定，確保雙方食品安全和動植物健康法規透明、科學、公正；另一方面美國也會在自由貿易區談判中通過協商解決兩國之間突出的SPS 協定雙邊爭端問題，以此推動自由貿易區談判中其他敏感議題達成一致。在TPP 談判中，美國貿易代表辦公室（USTR） 正在協調雙邊工作，嘗試解決美國與TPP 談判各國現存的一些SPS 爭端，以期能夠促成TPP 協定最終達成。
在2012 年年初時候，美國農業和食品行業為美國貿易代表辦公室提供了包括了解決SPS 問題的過程、時間表和解決措施等諸多建議，希望新增規則能夠“充分實施”或者對所有TPP 國家形成約束。建議主要包括：推動檢測體系對等互認、貿易認證協調等貿易便利化措施；新SPS 通報機制；強化風險評估和風險管理措施的門檻機制等。但是目前來看，美國過去10 年內達成的自由貿易區協定中并沒有實施新的SPS 爭端解決方法，也沒有超出WTO 規定之外的條款。
在2013 年5 月的利馬回合中，美國貿易代表辦公室提出建立解決SPS 問題的“協商機制”和解決組織易腐壞農產品SPS 壁壘的“快速反應機制”。這一提議獲得了TPP 國家中一些主要農產品出口國的支持。美國農業和食品行業非常希望能將這兩項機制強制化，認為如果沒有強制實施條款，加強SPS規則將難以發揮實際作用，但是在提案中這兩項機制都是非強制實施的。
煙草規制問題
TPP 協定中，允許各國公眾健康權威部門為保證公眾健康，以科學為基礎、非歧視為原則的對于某些煙草產品進行限制。針對這一問題，美國政府已為食品和藥品監督局（FDA） 預留了政策空間，使其能夠在2009 年防治家庭吸煙和煙草控制法案下規范煙草產品，通過制定煙草產品制造、流通、市場和銷售規則來改進公眾健康。美國貿易代表辦公室針對這一問題在TPP 談判中也提交了相關提案，其目標主要是維護FDA 的權威，并將因TPP 協定達成而削弱FDA規范煙草產品（煙葉） 權利的可能性降至最低。由于擔心會使美國其他產品在競爭中處于不利地位，在這一提案中沒有包括煙草產品的市場準入問題，因而不會使美國煙草行業免于關稅削減。
此提案在美國國內也引起了激烈的爭論，部分美國國會成員擔心，提案會損害美國煙草生產商和香煙制造商的利益，這些企業本想借TPP 協定擴大出口。反煙草組織則批評提案難以充分保護公眾健康，希望美國貿易代表辦公室將煙草控制法案和規則納入提案中，并將煙草產品排除在貿易自由化之外。考慮到美國政府還未與國會議員和利益相關方就這些關注問題進行咨詢和商議，美國貿易代表辦公室已經決定推遲提交這份提案。
地理標志問題
WTO 的知識產權協定以及美國自由貿易區協定中相關的條款已經說明了地理標志（GIS） 在保護特定地區的獨特產品的質量和聲譽方面的作用。
由于地理標志具有商業價值，歐盟和一些發展中國家在多哈回合談判希望在商品地理標志使用上加以更嚴格的限制，而美國則認為現有的保護水平已經足夠。為了抵制歐盟在雙邊貿易協定中尋求擴大地理標志受益農產品范圍的目標，美國出于自身利益考慮會與歐盟在自由貿易區伙伴的選擇上形成競爭，如歐盟與韓國簽訂自由貿易區協定后，美國與韓國也簽訂了自由貿易區協定。
在2012 年5 月，美國、澳大利亞和新西蘭一些相關利益集團向TPP 談判提出建議，希望限制對擁有地理標志產品的保護。建議對于已與第三方（如歐盟） 簽訂自由貿易區協定的TPP國家中獲得地理標志的產品，在名稱上應使用包括具體產地和產品名稱的復合短語， 如地理標志“ ParmigianoReggiano”只應保護頂級巴勿臣芝士，而不應對帕爾馬奶酪統統加以保護，以免造成混淆。
中國鄉村發現網轉自：農業環境科學
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