推進有條件的農民工群體在城鎮落戶是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措，也是以人為核心的新型城鎮化的關鍵環節。黨中央、國務院高度重視有條件的農業轉移人口進城落戶，習近平總書記在十八屆五中全會上就“十三五”規劃建議所做的說明中指出“戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度”，李克強總理在多個場合要求加快推進“1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶”，“放寬城鎮落戶條件”。近年來，《國家新型城鎮化規劃》《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《中華人民共和國經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等多個文件對“放寬農業轉移人口進城落戶門檻，促進農民工市民化”進行了戰略部署。然而，從多地調查中發現，戶籍制度改革落實不甚理想，各地農民工落戶通道依然不暢，玻璃門、旋轉門、彈簧門等問題較大程度存在，嚴重制約戶籍城鎮化率的提高，落戶的“隱形門檻”突出。
多重“隱形門檻”導致農民工落戶城鎮“有心無力”
（一）一些大城市及外來人口密集地區實行的“積分落戶”制度以“指標分值+落戶指標”構筑農民工落戶的高門檻
“積分落戶”起源于中山市小欖鎮，后來先后推廣到中山市、廣東省以及全國的大城市和外來人口密集地區。截至目前，據不完全統計，我國至少有30多個城市實行了“積分落戶”制度。“積分落戶”制度把個人素質、參加社保、社會貢獻、住房、納稅等幾十項指標作為農民工落戶的準入條件，表面上拓寬了原有落戶的單一渠道，但積分指標分值設置及戶口指標控制卻使真正的農民工在這些城市落戶幾成“奢望”。
一是指標分值設置的人才指向，使農民工的積分難以與高學歷、高技術人才“比拼”。“積分落戶”制度是在落戶指標控制下按照分值由高到低確定落戶人選，針對的是城市所有外來人口，不僅包括從農村流入的農民工，也包括大中專畢業生、高技能人才。從設置指標的分值來看，各地把人才作為最重要的評分指標，高學歷、高技能人才所設分值遠遠高于一般農民工，使一般農民工的積分難以與高學歷、高技能人才“比拼”。如廣東省規定初中分值5分，高中或中技、中職分值15分，而本科及以上分值卻高達80分，高學歷與一般學歷巨大分值差使學歷不占優勢的農民工幾乎被排斥在落戶之外。
二是指標控制的“安全閥”功能，使城市有條件將一般農民工“二次”排除。“積分落戶”制度是一種“指標控制+門檻積分”的落戶模式，是我國原有落戶計劃指令下的一種改進，在制度設計上，謹慎地給“積分落戶”安上一個能靈活調節“出水量”的“安全閥”，即當地政府可根據落戶計劃指標隨時調節入戶的“閥門”。受地方利益導向的影響，城市政府可通過“閥門”再次將學歷不占優勢、技術一般的大多數農民工排除在外。如北京市提出積分不設上限，積分再高如果在當年公布的落戶指標范圍之外也不能落戶。即使實施“積分落戶”較早的東莞市，2010-2014年，五年時間通過積分落戶3.6萬人，年均落戶7200人，僅占全部外來人口的0.1%；而東莞大專以上學歷的外來人口就占10%左右，按照這樣的速度要完成大專以上學歷的外來人口落戶就需要幾十年，農民工更是難上加難。
三是辦理積分材料的“高成本”，讓農民工“望而生畏”。在調查中發現，“積分落戶”申請材料達到幾十項，涉及的部門達十幾個。不少人反映，即使申請人馬不停蹄地去辦理這些證明，也需要一個人反復奔跑幾個月，而且各種證明材料難辦理、政府部門辦事員“臉難看”時有發生。此外，大部分城市的積分落戶證明材料，要求專業技術資格證書等，需要培訓、考試才能拿到，相應的培訓費、考試報名費也不容忽視。
（二）不少地方對“合法穩定住所”的具體規定成為農民工落戶難以逾越的“門檻”
合法穩定住所、合法穩定職業是戶口遷移的基本條件，中央多次強調“合法穩定住所”含租賃，不少地方對“合法穩定住所”的具體規定卻使“合法穩定住所”成為農民工落戶城鎮難以逾越的一道門檻。
一是將“合法穩定住所”規定為“自有住房”。如江蘇省明確，合法穩定住所指在城鎮購買、自建、繼承、受贈的產權房和政府提供的保障性住房，并不包括租賃住房。
二是將“合法穩定住所”規定為“能提供房產證明或需相關部門備案的房屋租賃合同。這種規定在我國多個城市普遍存在。很多農民工雖然在就業地租房多年，但大多數業主為規避“租房稅費”而對合同備案采取“消極抵抗”政策。此外，不少農民工居住在“城中村”的小產權房，租賃房主也沒有辦法出示房產證明，更沒辦法備案。還有部分農民工，居住在廠里的集體宿舍更沒辦法出示相關證明材料。甚至不少地方，如中山、東莞以“合法穩定住所”條件拓展為農民工子女入學的基準條件，使農民工子女入學也面臨障礙。
三是如以租賃住房落戶還需要“房主合法固定住所證明及同意落戶證明”。在我國大部分地區，即使是縣級城市，如河南安國市，也明確要求“合法穩定住所”如果是租賃住房的，同時需要提供“房主合法固定住所證明及同意落戶證明”，但現實中房主受多方面的自身利益考慮，很難同意出具這樣的證明，更不愿意農民工落戶在自己房屋名下。
（三）普遍存在的信息不對稱使不少農民工對落戶“望而卻步”
一是落戶政策不跟進。即使2010年以來國務院對戶籍制度改革出臺了兩個文件，對落戶政策有了較大的放寬，但搜索相關政府網站發現，不少城市，甚至是一些中部地區的縣（市），實施的還是10多年前的落戶政策。此外，到目前為止，2014年7月《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》頒布以來，僅有山東、河南等少數省份的地（市）一級出臺了相應的實施方案或實施細則，而大部分省份的地（市）一級還沒有出臺相關實施性文件。
二是落戶信息繁瑣且不對稱。調研中發現，落戶方式多樣，落戶政策繁多，各地審批條件和程序各異，信息不對稱現象突出，很多符合申辦當地戶口條件的農民工對如何解決戶口這一民生問題大多陷入“不摸門”：不知道到哪個部門去申辦，也不知道自己是否符合條件，需要經歷什么樣的程序，甚至不知道如何獲取這些信息。通過對部分城市的政府網站搜索發現，無論是政府網站，還是公安部門網站，落戶信息少、位置不醒目，公安部門熱線電話渠道也很難打通。有些城市即使有落戶信息和程序，也只是局限在本地人遷移或人才落戶等方面，對農民工落戶渠道信息很少，甚至不涉及。
一分部署，九分落實，打通農民工落戶的“最后一公里”
2013年習近平總書記在山東考察時，曾強調“一分部署，九分落實”。2016年1月22日召開的中央政法委會議也明確指出：大中城市要取消落戶“暗門檻”。為扎實推進新型城鎮化，完成“1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶”目標，需多措并舉、綜合施策，攻克農民工落戶的“最后一公里”。
出臺“戶籍新政”的實施細則文件，規范各種落戶方式的實施范圍和落戶條件的具體內涵
目前，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》出臺兩年多了，但由于政策彈性較大，地方政策對相關規定有多種解讀，影響了落戶效果。一要根據《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》盡快明確各種落戶方式的實施范圍。我國各地采取的落戶方式有多種，有人才落戶、購房落戶、公務員落戶、投靠落戶、積分落戶等，需要進一步明確各種落戶方式的實施范圍，對不合理的落戶方式進行清理。二要對落戶條件盡快明確具體內涵。如對“合法穩定就業”“合法穩定居所”“參與社會保險年限”“居住年限”等關鍵名詞的內涵界定、計算方法等要有明確規定。
（二）出臺“積分落戶”制度的指導性文件，清理和規范“積分落戶”制度
“積分落戶”制度為特大城市的農民工打開一道落戶的“口子”，但為避免把“積分落戶”制度這一民心工程變成了民怨工程，建議國家盡快出臺“積分落戶”制度的指導性文件，規范其實施范圍和實施條件。一要根據“十三五”規劃綱要“大中城市不得采取購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制”的要求，加快清理不符合實施范圍城市的“積分落戶”制度。二要進一步明確城區人口在300萬人以上的大城市、特大城市、超大城市才能建立“積分落戶”的政策，鑒于我國城市人口規模的統計口徑和數量有一定的爭議，建議明確我國實施“積分落戶”的城市名單。三要規范積分落戶的指標管理和分值設置方法，對落戶指標以相對值設定下限，并適當降低不同學歷、不同技能之間的積分差距，鼓勵逐步放寬積分條件。
（三）應對“玻璃門、彈簧門”現象，構建全國公開統一的戶籍遷移平臺
各地戶籍政策內涵、流程、要求等差別較大，滋生了落戶的“玻璃門、彈簧門”問題。未來應注重應用互聯網技術，構建全國公開統一的戶籍遷移平臺。該平臺的核心功能主要包括以下幾個方面。一是各地戶籍遷移政策的“一站式”公開。公布各地戶籍遷移方式以及落戶政策的標準化條目，形成若干政策套餐，各地結合自身實際按規定選取套餐類型，減少戶籍政策的碎片化。二是各地落戶的“一站式”申請和辦理。有落戶需求的農民工可以在該平臺上查閱所有地區的落戶流程及要求，可以在線填寫表格、上傳證明等，讓農民工不用耽誤上班時間即可完成戶籍申請、辦理。三是各地落戶進展的“一站式”監督。各地定期將辦理戶籍人數、申請－批準率、服務和便利內容等在該平臺上進行公開，接受社會監督，中央政府有關部門可依托該平臺對此進行檢查評估。
（四）強化城市政府的主體責任，建立對各地戶籍制度改革的督促檢查機制
我國的戶籍制度改革是中央出大的政策方針，具體的管理職能在地方。在現有制度安排下，考慮到地方政府要為戶籍制度改革特別是農民工落戶付出一些成本，受地方政府較強的自利性影響，地方政府會從減少成本的角度出發，盡可能對落戶政策落實不力，從實踐中來看突出表現為以下三種現象。一是“看”，地方不是積極落實貫徹落戶政策，而是按兵不動，等著其他省市先落實，看看其他省市是如何落實的，或者等中央一再催促之后再落實。如國務院頒布“戶籍新政”近兩年了，在省（直轄市、自治區）一級的實施意見也沒有完全出臺。二是“拖”，戶籍政策出臺后，有些地方拖著不辦、不落實，如江西某縣還在實行2006年江西省出臺的戶口遷移政策。三是“歪”，落實落戶政策時打折扣，甚至曲解落戶政策，如某些城市將落戶的“兩穩定”基準條件延伸到居住證。鑒于此，建議中央進一步強調推進有條件的農民工落戶城鎮的國家意義和實現城市遠期發展的人口價值，加快對各地落實“戶籍新政”情況開展監督檢查，建立各地定期上報戶籍城鎮化率完成情況制度，并建立責任機制。
（作者簡介：歐陽慧，國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室副主任、副研究員,研究領域:人口流動與城鎮化、區域戰略與規劃、區域政策等）
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第15期
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