——上海市進一步深化農村集體產權制度改革的思考
農村集體經濟組織產權制度改革是我國實行家庭聯產承包制后農村生產關系的又一次重大變革。黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。上海市委、市政府高度重視農村集體經濟組織產權制度改革，自上世紀九十年代起就開始探索推進這項改革，截至2016年上半年，全市實行集體經濟組織產權制度改革的村已達1547個，占總數的92%左右；17個鎮完成了鎮級產權制度改革。全市參加鎮、村兩級農村集體經濟組織改革的成員達到500萬人。2015年度分紅總額超過12億元，110萬人不同程度分享了農村改革的紅利。上海農村集體經濟組織產權制度改革得到了基層干部群眾的普遍認可。新形勢下，如何進一步深化農村集體產權制度改革，完善集體資產股份權能，筆者結合上海實踐提出如下幾點思考：
一、實現還權于民是推進改革的出發點。集體所有制不是共有制，而是總有制，具有合作性、區域性、排他性和多功能性等基本屬性。
傳統公有產權通病：一是歸屬不清；二是權責不明；三是保護不力；四是流轉不暢。因此，當前和今后一個時期要進一步明確推進農村集體產權制度改革的實質是還權于民，核心是推進股份合作制，目的是構建一個具有中國特色社會主義的農村集體產權新制度，建立一個符合市場經濟發展要求、有利于管好用好集體資產、實現集體資產保值增值的農村集體經濟運行新機制，形成一個有效維護農村集體經濟組織成員物質利益和民主權利的農村集體經濟治理新結構。
二、明確改革方向是推進改革的根本保障要做到“兩個防止”。在改革過程中，要堅守農民利益的底線，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產。要堅守集體所有制的底線，防止外部資本侵吞、控制集體資產，杜絕農村集體經濟產權制度改革推進過程中出現“一撤就分、一分就光”的現象。
要做到“兩個確保”。為確保農村集體資產保值增值，積極引導農村集體經濟組織發展不動產及物業、租賃管理項目。為確保農村集體經濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農村集體資產收益以豐補歉機制，從而為農村集體經濟組織成員建立增收長效機制。
三、堅持分類指導是推進改革的有效途徑上海在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中，根據各地實際情況和遇到的問題探索了三種形式，分別是有限責任公司、社區股份合作社和社區經濟合作社。
有限責任公司。優勢是：有限責任公司是按照《公司法》登記的法人主體，能獨自自主參加市場競爭。弊端是：為滿足有限責任公司股東50人以下的要求，改革的村只能采取隱性股東的做法，大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護；其股東按股份享受分紅要繳納20%的紅利稅。
社區股份合作社。優勢是：社區股份合作社既有法人主體地位，又有效解決了股東人數限制的問題。弊端是：社區股份合作社是參照《農民專業合作社法》創新登記的法人主體，但其本質上并非農民專業合作社，不能隨意進退，難以享受相關政策扶持，其股東按股份享受分紅同樣要繳納20%的紅利稅。
社區經濟合作社。2012年，上海市委、市政府出臺文件，創設了社區經濟合作社這一改革形式，這是近年來上海主推的改革登記形式。優勢是：社區經濟合作社中的成員可參照農村集體經濟組織收益分配的形式，按份額享受收益分配，無需繳納20%的紅利稅。弊端是：社區經濟合作社由于缺乏法律支撐，還沒有法人主體地位，不利于真正參與市場競爭。
實踐中，上海倡導近郊等經濟發展水平較高以及撤村改制的，主要采取有限責任公司和社區股份合作社的改革形式；中遠郊經濟發展水平較一般以及未撤村改制的，主要采取經濟合作社這一改革形式。
四、堅持基本原則是推進改革的關鍵所在：
（一）堅守改革底線。推進改革的底線就是保持農村集體經濟所有制的性質不能變，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，不能將農民財產改虛了、改少了、改沒了。
（二）尊重群眾意愿。農村集體資產涉及到千家萬戶的利益。開展農村集體經濟組織產權制度改革工作必須實行全過程公開公平公正，接受群眾監督。
（三）注重因地制宜。上海先后探索了有限責任公司、社區股份合作社和農村社區經濟合作社三種改革形式。城市化地區，可采取股權形式量化集體資產；其他地區，則采取份額形式賦予農村集體經濟組織成員合法權益。上海始終堅持新型集體經濟組織要以農齡為主要依據確定成員所占集體資產的份額，并以此作為收益分配的主要依據，基層可綜合考慮其他因素，確定股權的具體設置方法。
（四）健全治理機制。通過改革，形成了在村黨組織領導下，村民委員會自治管理、村社區經濟合作社自主經營、村務監督管理委員會監督的新格局。為促進新型集體經濟組織健康有序運行，完善村級治理體系，上海已全面推進村民委員會與村級集體經濟組織分賬管理，實現村經分離，村委會基本運轉經費已由各級財政予以保障。
（五）效益決定分配。強調集體資產收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立產權明晰的集體產權制度。新型集體經濟組織要建立成員的收益分配機制，年度收益分配要依據當年的經營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補歉機制。嚴禁舉債分配。
五、完善股權權能是深化改革的必然選擇現階段，我國深化農村產權制度改革的前沿陣地在深度城市化地區，深化改革的核心任務是完善農村集體資產股份六項權能試點。在推進這項改革過程中，必須注重整體設計、分類推進，六項權能改革試點可分三個層面予以推進：
（一）全面開展集體資產股份占有權、收益權試點。在推進改革進程中，探索如何更好地全面落實農民對集體資產股份的占有權和收益權，規定成員原則上僅在戶籍所在村集體經濟組織享有股權，已完成改革的，要求建立健全股權證書登記管理制度。同時要求處理好集體股權收益分配與積累的關系，設置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，實行“以豐補歉”。
（二）有條件開展集體資產股份有償退出權、繼承權試點。如何結合本地實際有條件地探索集體資產股份有償退出，明確農村集體資產股權退出限定在集體經濟組織內部進行，只有因大病、火災、車禍或其它不可預見災難等特殊情況，經街鎮集資委批準，村集體經濟組織才可啟動實施股權有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產計退。
（三）慎重開展集體資產股份抵押權、擔保權試點。明確股權抵押價值測算應以股權預期收益為依據，農村集體資產股權抵押擔保采用授信額度方式。同時明確當借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔保公司、也可由區、鎮財政部門建立的股權抵押貸款風險基金，承擔一定比例的不良貸款風險。
(作者為上海市委農辦研究室主任、上海市農委政策法規處處長)
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2016年08月30日 03 版）
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