——上海市進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大變革。黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。上海市委、市政府高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，自上世紀(jì)九十年代起就開始探索推進(jìn)這項改革，截至2016年上半年，全市實行集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村已達(dá)1547個，占總數(shù)的92%左右；17個鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革。全市參加鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的成員達(dá)到500萬人。2015年度分紅總額超過12億元，110萬人不同程度分享了農(nóng)村改革的紅利。上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革得到了基層干部群眾的普遍認(rèn)可。新形勢下，如何進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，筆者結(jié)合上海實踐提出如下幾點思考：
一、實現(xiàn)還權(quán)于民是推進(jìn)改革的出發(fā)點。集體所有制不是共有制，而是總有制，具有合作性、區(qū)域性、排他性和多功能性等基本屬性。
傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)通?。阂皇菤w屬不清；二是權(quán)責(zé)不明；三是保護不力；四是流轉(zhuǎn)不暢。因此，當(dāng)前和今后一個時期要進(jìn)一步明確推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是還權(quán)于民，核心是推進(jìn)股份合作制，目的是構(gòu)建一個具有中國特色社會主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新制度，建立一個符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求、有利于管好用好集體資產(chǎn)、實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，形成一個有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員物質(zhì)利益和民主權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理新結(jié)構(gòu)。
二、明確改革方向是推進(jìn)改革的根本保障要做到“兩個防止”。在改革過程中，要堅守農(nóng)民利益的底線，切實防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)。要堅守集體所有制的底線，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)，杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)過程中出現(xiàn)“一撤就分、一分就光”的現(xiàn)象。
要做到“兩個確?！?。為確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展不動產(chǎn)及物業(yè)、租賃管理項目。為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農(nóng)村集體資產(chǎn)收益以豐補歉機制，從而為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員建立增收長效機制。
三、堅持分類指導(dǎo)是推進(jìn)改革的有效途徑上海在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，根據(jù)各地實際情況和遇到的問題探索了三種形式，分別是有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和社區(qū)經(jīng)濟合作社。
有限責(zé)任公司。優(yōu)勢是：有限責(zé)任公司是按照《公司法》登記的法人主體，能獨自自主參加市場競爭。弊端是：為滿足有限責(zé)任公司股東50人以下的要求，改革的村只能采取隱性股東的做法，大部分集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利難以得到法律的認(rèn)可和保護；其股東按股份享受分紅要繳納20%的紅利稅。
社區(qū)股份合作社。優(yōu)勢是：社區(qū)股份合作社既有法人主體地位，又有效解決了股東人數(shù)限制的問題。弊端是：社區(qū)股份合作社是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》創(chuàng)新登記的法人主體，但其本質(zhì)上并非農(nóng)民專業(yè)合作社，不能隨意進(jìn)退，難以享受相關(guān)政策扶持，其股東按股份享受分紅同樣要繳納20%的紅利稅。
社區(qū)經(jīng)濟合作社。2012年，上海市委、市政府出臺文件，創(chuàng)設(shè)了社區(qū)經(jīng)濟合作社這一改革形式，這是近年來上海主推的改革登記形式。優(yōu)勢是：社區(qū)經(jīng)濟合作社中的成員可參照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的形式，按份額享受收益分配，無需繳納20%的紅利稅。弊端是：社區(qū)經(jīng)濟合作社由于缺乏法律支撐，還沒有法人主體地位，不利于真正參與市場競爭。
實踐中，上海倡導(dǎo)近郊等經(jīng)濟發(fā)展水平較高以及撤村改制的，主要采取有限責(zé)任公司和社區(qū)股份合作社的改革形式；中遠(yuǎn)郊經(jīng)濟發(fā)展水平較一般以及未撤村改制的，主要采取經(jīng)濟合作社這一改革形式。
四、堅持基本原則是推進(jìn)改革的關(guān)鍵所在：
（一）堅守改革底線。推進(jìn)改革的底線就是保持農(nóng)村集體經(jīng)濟所有制的性質(zhì)不能變，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，不能將農(nóng)民財產(chǎn)改虛了、改少了、改沒了。
（二）尊重群眾意愿。農(nóng)村集體資產(chǎn)涉及到千家萬戶的利益。開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作必須實行全過程公開公平公正，接受群眾監(jiān)督。
（三）注重因地制宜。上海先后探索了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社三種改革形式。城市化地區(qū)，可采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn)；其他地區(qū)，則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益。上海始終堅持新型集體經(jīng)濟組織要以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)，基層可綜合考慮其他因素，確定股權(quán)的具體設(shè)置方法。
（四）健全治理機制。通過改革，形成了在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會自治管理、村社區(qū)經(jīng)濟合作社自主經(jīng)營、村務(wù)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。為促進(jìn)新型集體經(jīng)濟組織健康有序運行，完善村級治理體系，上海已全面推進(jìn)村民委員會與村級集體經(jīng)濟組織分賬管理，實現(xiàn)村經(jīng)分離，村委會基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費已由各級財政予以保障。
（五）效益決定分配。強調(diào)集體資產(chǎn)收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立產(chǎn)權(quán)明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度。新型集體經(jīng)濟組織要建立成員的收益分配機制，年度收益分配要依據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補歉機制。嚴(yán)禁舉債分配。
五、完善股權(quán)權(quán)能是深化改革的必然選擇現(xiàn)階段，我國深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前沿陣地在深度城市化地區(qū)，深化改革的核心任務(wù)是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項權(quán)能試點。在推進(jìn)這項改革過程中，必須注重整體設(shè)計、分類推進(jìn)，六項權(quán)能改革試點可分三個層面予以推進(jìn)：
（一）全面開展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點。在推進(jìn)改革進(jìn)程中，探索如何更好地全面落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟組織享有股權(quán)，已完成改革的，要求建立健全股權(quán)證書登記管理制度。同時要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關(guān)系，設(shè)置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，實行“以豐補歉”。
（二）有條件開展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點。如何結(jié)合本地實際有條件地探索集體資產(chǎn)股份有償退出，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進(jìn)行，只有因大病、火災(zāi)、車禍或其它不可預(yù)見災(zāi)難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準(zhǔn)，村集體經(jīng)濟組織才可啟動實施股權(quán)有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)計退。
（三）慎重開展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點。明確股權(quán)抵押價值測算應(yīng)以股權(quán)預(yù)期收益為依據(jù)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保采用授信額度方式。同時明確當(dāng)借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔(dān)保公司、也可由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門建立的股權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金，承擔(dān)一定比例的不良貸款風(fēng)險。
(作者為上海市委農(nóng)辦研究室主任、上海市農(nóng)委政策法規(guī)處處長)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報》（2016年08月30日 03 版）
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