城市是一個復雜的人工環境，理解城市治理需要把握城市的基本性質。從公共管理的視角看，城市可理解為優質公共服務資源高度集聚的地理空間。早在2000多年前，古希臘先賢就指出，城邦的存在是為了“優良的生活”。城市之所以能夠提升生活品質，就在于其提供的公共服務更為優質、更為配套、更為便利。
城市治理通過城市規劃等手段，劃出一定范圍的地理空間，由市政府統一提供一系列公共產品，形成高度集聚的優質公共服務體系，并通過征稅或強制收費的方式獲取財政收入，在劃定空間內的居民和法人需要為此支付更高的費用。這種由政府規劃一定的空間范圍，加強基礎設施和公共服務項目建設，實際上就是構建一種制度安排，政府提供高水平的公共服務，市民需要為此支付更高的費用。
城市治理的基本使命，一是提供高品質的公共服務體系，提升相互配套性，增進對工商業的吸引力，滿足市民更高層次的公共服務需求；二是建立可持續的財政資金籌集機制，不斷改進公共服務體系。
與城市相比，農村地區的公共服務在種類上要少得多，在空間布局上也要分散得多。鄉村治理的基本使命，不在于就近提供配套齊全的各類公共服務，也不在于保障農民與市民一樣享有均質的公共服務，而是要劃定公共服務的底線標準，保障農民能夠享受到不可或缺的基本公共服務。享有基本公共服務是公民的權利，提供基本公共服務也是政府的責任。
城鄉治理有必要區分基本公共服務和選擇性公共服務，明確規定基本公共服務的范圍和標準。當前，我國城鄉治理的根本問題，不在于城鄉之間的公共服務存在差距，而在于農村地區的基本公共服務缺少底線標準，以及與此相應的府際責任約束。
基于對城市性質的重新認識，城鄉公共服務供給天然存在差異性，城鄉公共服務一體化實際上是個偽命題。城鄉治理需要兼顧效率與公平，政府既要滿足城市居民更高水準的公共服務需求，提升公共服務質量和配套性，也要保障農村和農民的發展權利，明確規定農村地區的基本公共服務標準，公共財政給予必要支持，保障農村居民也能獲得必不可少的基本公共服務。如果遵循“公共服務一體化”的發展思路，在城市和農村地區均等地配置各類公共服務資源，那不僅會降低資源利用效率，還會導致公共治理的失敗。
改進農村地區的公共服務，根本在于完善平等賦權、底線標準、轉移支付、空間規劃、協商民主的制度安排，確保城鄉居民都能享有最起碼的基本公共服務，優化農村地區基本公共服務設施的空間布局，完善基層協商民主，尊重當地居民的偏好和選擇。
作者系中國人民大學公共管理學院教授
中國鄉村發現網轉自:《探索與爭鳴》2016（6）
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