——赴日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與體制機(jī)制
創(chuàng)新培訓(xùn)情況報(bào)告[1]
2015年12月6-15日，農(nóng)業(yè)部計(jì)劃司組團(tuán)一行16人赴日本參加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與體制機(jī)制創(chuàng)新訓(xùn)，先后與東京大學(xué)、日本有機(jī)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)林中金綜合研究所、日本農(nóng)林水產(chǎn)省、靜岡縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部、近畿農(nóng)政局等政府與研究機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行了培訓(xùn)交流，參觀了千葉大學(xué)的植物工廠，系統(tǒng)學(xué)習(xí)了解了日本在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息管理、農(nóng)業(yè)管理體系構(gòu)架、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)六次產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面成功經(jīng)驗(yàn)及存在問題，在以下六個(gè)方面給我們留下深刻的印象。
一、日本農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與管理調(diào)控的主要印象
（一）樹立了大食物觀的糧食安全理念，以提升糧食自給率為目標(biāo)統(tǒng)籌引導(dǎo)全國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整。日本糧食安全在口徑上指我們通常講的食物安全，糧食自給率的計(jì)算涵蓋大米、小麥、蔬菜、水果、肉、蛋、奶、水產(chǎn)品等24個(gè)品種的一攬子農(nóng)畜水產(chǎn)品在內(nèi)。日本糧食安全的施政目標(biāo)在于針對(duì)整個(gè)國民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)與水平，引導(dǎo)農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與供給能力提升。日本農(nóng)林水產(chǎn)省每五年一次重新評(píng)估確定未來中長(zhǎng)期的糧食自給率目標(biāo)，2015年，新一輪《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計(jì)劃》提出到2025年，日本以供給熱量為基準(zhǔn)的糧食自給率由目前的39%提升至45%，以生產(chǎn)額為基準(zhǔn)的糧食自給率由目前的65%提升至73%，并對(duì)24個(gè)細(xì)分品種的生產(chǎn)與消費(fèi)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，提出了各類品種努力實(shí)現(xiàn)的自給率目標(biāo)。與以往目標(biāo)相比，本輪更注重與國民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動(dòng)相一致，更鼓勵(lì)擴(kuò)大熱量較低但附加值高的農(nóng)作物生產(chǎn)。日本政府依據(jù)糧食自給率目標(biāo)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，由單純注重糧食補(bǔ)貼向符合消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的主要農(nóng)產(chǎn)品全面補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了蔬菜園藝、畜牧業(yè)、飼料補(bǔ)貼力度。引導(dǎo)主食用米產(chǎn)量逐步下降，促進(jìn)飼料大米、蔬菜園藝、畜產(chǎn)品等產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)上升。通過糧食自給率目標(biāo)的設(shè)定，促進(jìn)建立與消費(fèi)變動(dòng)相匹配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與供給體制。
（二）水稻產(chǎn)業(yè)政策更加開放和市場(chǎng)化，政策導(dǎo)向逐步由以往行政主導(dǎo)的保產(chǎn)量向市場(chǎng)引導(dǎo)的保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。稻米是日本確保糧食安全的重要作物品種，長(zhǎng)期以來針對(duì)大米產(chǎn)業(yè)制定了完善的補(bǔ)貼與貿(mào)易保護(hù)政策，每年由農(nóng)林水產(chǎn)省制定下年度稻米生產(chǎn)數(shù)量目標(biāo)，并將目標(biāo)細(xì)化至各都郡府縣，對(duì)稻米種植給予各類直接補(bǔ)貼與價(jià)格保險(xiǎn)，確保稻米產(chǎn)量穩(wěn)定在一定水平，呈現(xiàn)較強(qiáng)計(jì)劃性和政府指令性。面對(duì)當(dāng)前越來越開放的國際貿(mào)易市場(chǎng)，為強(qiáng)化提升本國稻米競(jìng)爭(zhēng)力，日本政府稻米產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了比較大的調(diào)整，計(jì)劃至2018年日本將取消稻米產(chǎn)量年度計(jì)劃指標(biāo)的做法，并終止稻米種植的相關(guān)直接補(bǔ)貼政策，更強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)引導(dǎo)下由各類主體自主開展生產(chǎn)與銷售。將政策著力點(diǎn)向強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、育產(chǎn)業(yè)主體、拓產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)等方向轉(zhuǎn)變，更加注重在市場(chǎng)機(jī)制下提升稻米產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在強(qiáng)基礎(chǔ)方面，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)水稻生產(chǎn)負(fù)責(zé)人農(nóng)地集約化利用，對(duì)荒廢農(nóng)地再回收利用，提高農(nóng)地使用效率。在育主體方面，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化及經(jīng)營多元化，對(duì)稻米生產(chǎn)負(fù)責(zé)人實(shí)施重點(diǎn)援助，吸引年輕人進(jìn)入稻米行業(yè)；在拓市場(chǎng)方面，政府加大了稻米消費(fèi)需求的政策引導(dǎo)，在中小學(xué)加強(qiáng)稻米飲食文化教育，開展日本料理保護(hù)及繼承發(fā)展活動(dòng)，不斷增加本國的稻米消費(fèi)。
（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系逐步開放多元，扶持政策由單純注重支持農(nóng)戶逐步向培育更具競(jìng)爭(zhēng)力的新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變。為徹底解決日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村老齡化、提升經(jīng)營者競(jìng)爭(zhēng)力，日本政府加快了農(nóng)業(yè)改革進(jìn)程，旨在形成更為開放多元的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。突出體現(xiàn)在：加快農(nóng)業(yè)法人化進(jìn)程，開展農(nóng)業(yè)法人認(rèn)證，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)法人在財(cái)務(wù)、管理等方面的教育培訓(xùn)；鼓勵(lì)企業(yè)通過租賃經(jīng)營等方式參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，2009年日本農(nóng)地法修訂已全面消除了企業(yè)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的法律門檻。吸引年輕、有活力的主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)，通過無息貸款等政策支持青年人務(wù)農(nóng)，促進(jìn)上一代負(fù)責(zé)人的優(yōu)秀技術(shù)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)地順利過渡到下一代負(fù)責(zé)人，培養(yǎng)具有經(jīng)營天賦的領(lǐng)軍型農(nóng)業(yè)人才。促進(jìn)農(nóng)地集中集約利用，充分發(fā)揮農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)服務(wù)作用，滿足各類農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)地集約化利用的需求。改革農(nóng)協(xié)破解其一家獨(dú)大的壟斷格局，2015年日本政府通過新《農(nóng)協(xié)法》，日本全國農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)中央會(huì)由目前特別民間法人逐步轉(zhuǎn)型為一般社團(tuán)法人，全國農(nóng)協(xié)一家獨(dú)大的農(nóng)業(yè)服務(wù)壟斷局面將逐步改變，各類地方農(nóng)協(xié)和企業(yè)等多元參與、競(jìng)爭(zhēng)與合作不斷深化的局面將日益形成。
（四）政府農(nóng)業(yè)投資根據(jù)發(fā)展出現(xiàn)新情況與新需求適度調(diào)整投資領(lǐng)域，但始終將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)作為投資重點(diǎn)。日本政府農(nóng)業(yè)投資針對(duì)不同階段實(shí)際需求，突出了相應(yīng)投資重點(diǎn)領(lǐng)域。近兩年日本政府農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域變化呈現(xiàn)出三個(gè)顯著特點(diǎn)。一是顯著加大了對(duì)農(nóng)地集中利用的投資支持，圍繞推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營需求，逐步加大了農(nóng)地集中生產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2015年，日本中央政府用于推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、扶持新型主體的預(yù)算支出達(dá)到了1628億元，顯著高于上一個(gè)五年計(jì)劃。二是出臺(tái)政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)消費(fèi)引導(dǎo)的投資政策，將促進(jìn)對(duì)本國農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)作為重要的政策著力點(diǎn)，2015年，日本中央政府關(guān)于促進(jìn)日本食品文化傳播和出口的預(yù)算支出達(dá)172億元，重點(diǎn)用于推進(jìn)日本食品、飲食文化魅力傳播、“日本料理”的保護(hù)與繼承、地產(chǎn)地銷等。三是始終堅(jiān)持將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)作為投資重點(diǎn)，當(dāng)前即便日本已邁入了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段，政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度仍然不減，2015年，日本中央政府農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算占農(nóng)林水產(chǎn)總預(yù)算支出比重仍高達(dá)到36%左右，重點(diǎn)用于推進(jìn)農(nóng)地大區(qū)化建設(shè)、農(nóng)林水產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。
（五）建立了上下互通的中央農(nóng)業(yè)管理體系，有力確保了各項(xiàng)中央農(nóng)業(yè)投資政策的高效實(shí)施與合理調(diào)整。為促進(jìn)中央農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)職能有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策科學(xué)決策與高效執(zhí)行，日本農(nóng)林水產(chǎn)省建立了上下一體、多層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置，除省內(nèi)部機(jī)構(gòu)以外，還設(shè)有7個(gè)大區(qū)農(nóng)政局作為中央政府的派駐機(jī)構(gòu)，承擔(dān)大量具體政策執(zhí)行與落實(shí)。農(nóng)林水產(chǎn)省共有2.2萬人，其中，7個(gè)大區(qū)農(nóng)政局人數(shù)占70%左右，通過派駐機(jī)構(gòu)與本省形成了貫通上下的工作機(jī)制，為整個(gè)農(nóng)林水產(chǎn)省工作運(yùn)轉(zhuǎn)做出重大貢獻(xiàn)。一方面，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宣傳、貫徹、執(zhí)行、統(tǒng)計(jì)中央下達(dá)的任務(wù)，傳達(dá)中央政策理念與要求，保障政策執(zhí)行不走樣；另一方面，及時(shí)反映并傳遞基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際需求、政策執(zhí)行過程中的問題與偏差，促進(jìn)中央政策調(diào)整的更有針對(duì)性與可操作性。此外，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各大區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過上下溝通、左右溝通，引導(dǎo)地方打造具有自身特色的優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有利于促進(jìn)全國農(nóng)業(yè)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
（六）充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展的引領(lǐng)作用，規(guī)劃目標(biāo)內(nèi)容與財(cái)政預(yù)算支出等政策支持高度銜接。1999年日本政府頒布的《糧食?農(nóng)業(yè)?農(nóng)村基本法》是編制《糧食?農(nóng)業(yè)?農(nóng)村基本計(jì)劃》的法律依據(jù)，規(guī)定原則上每五年根據(jù)計(jì)劃與政策執(zhí)行情況的評(píng)估結(jié)果，對(duì)基本計(jì)劃進(jìn)行必要修正。2015年，新一輪基本計(jì)劃針對(duì)現(xiàn)階段全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村老齡化問題更為緊迫、日本農(nóng)業(yè)全面加速融入全球市場(chǎng)、確保糧食安全的國內(nèi)外環(huán)境不斷變化等大的背景形勢(shì)變化，提出了未來五到十年糧食安全目標(biāo)以及一系列破解上述問題的重大政策與舉措，將對(duì)未來日本農(nóng)業(yè)五到十年的發(fā)展產(chǎn)生重大的引領(lǐng)與支持。日本政府農(nóng)林水產(chǎn)預(yù)算要以基本計(jì)劃為依據(jù)進(jìn)行制定，確保基本計(jì)劃的主要目標(biāo)與規(guī)劃舉措均有相應(yīng)的財(cái)政資金支持，基本計(jì)劃提出每項(xiàng)重要舉措都有若干項(xiàng)細(xì)化預(yù)算跟進(jìn)支持，確保規(guī)劃舉措與政策、財(cái)政等政策資金的有機(jī)銜接，將規(guī)劃目標(biāo)有效落實(shí)到戰(zhàn)術(shù)層面，體現(xiàn)了做實(shí)事的特點(diǎn)。
二、啟示和借鑒
（一）我國要堅(jiān)持樹立以口糧自給為核心的大食物觀，確保國家糧食安全。日本在糧食等食物自給率目標(biāo)確定一攬子農(nóng)產(chǎn)品的食物保障計(jì)劃，統(tǒng)籌引導(dǎo)了生產(chǎn)與消費(fèi)兩端。當(dāng)前，我國居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)水平顯著提高，我國糧食安全戰(zhàn)略要充分體現(xiàn)出生產(chǎn)與供給兩側(cè)的變動(dòng)趨勢(shì)，按照有所堅(jiān)持、有所創(chuàng)新的思路，在堅(jiān)持口糧絕對(duì)安全的基礎(chǔ)上，逐步樹立大食物生產(chǎn)供給觀，研究出臺(tái)大食物安全指標(biāo)體系，提出我國居民營養(yǎng)均衡消費(fèi)結(jié)構(gòu)下的食物自給率及其適當(dāng)目標(biāo)值，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與消費(fèi)引導(dǎo)，加強(qiáng)以營養(yǎng)需求為導(dǎo)向的現(xiàn)代食物產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)。
（二）持續(xù)加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，切實(shí)做到“藏糧于地”、“藏糧于技”。日本政府始終十分重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過大幅改善農(nóng)田水利設(shè)施，真正實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”、“藏糧于技”。我國長(zhǎng)期以來習(xí)慣于藏糧于倉、藏糧于民、以豐補(bǔ)歉的策略，政府對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資長(zhǎng)期滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)仍然薄弱，實(shí)現(xiàn)糧食安全“藏糧于地”“藏糧于技”是現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效戰(zhàn)略選擇。迫切需要強(qiáng)化政府的投資職能，長(zhǎng)期不懈的堅(jiān)持對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食新品種研發(fā)、先進(jìn)設(shè)施裝備建設(shè)、耕地與水資源可持續(xù)利用等領(lǐng)域加大投資，切實(shí)改變農(nóng)田基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀。
（三）加快我國農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育，有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力短缺與老齡化。日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的現(xiàn)狀在一定程度上體現(xiàn)了未來我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的情況。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)需要將培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題作為重中之重的戰(zhàn)略任務(wù)。借鑒日本農(nóng)業(yè)法人化等政策手段，明確農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的戰(zhàn)略方向，加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，培育一批家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型經(jīng)營主體，建立吸引青年勞動(dòng)力、工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的門檻與引導(dǎo)機(jī)制；建立與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營相配套的政策扶持體系，將適度規(guī)模經(jīng)營與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、科技成果應(yīng)用等政策有機(jī)銜接。
（四）與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革相配合，強(qiáng)化政府對(duì)我國農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)端的引導(dǎo)。日本政府通過為國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品營造了良好的市場(chǎng)氛圍，增加國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)業(yè)政策著力點(diǎn)主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)消費(fèi)缺乏支持與引導(dǎo)，加之質(zhì)量市場(chǎng)監(jiān)管體系仍不完善，國內(nèi)居民對(duì)國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信任程度相對(duì)較低，部分農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件對(duì)一些行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，如國內(nèi)奶業(yè)至今仍未從根本走出危機(jī)，國內(nèi)奶源供給相對(duì)過剩的同時(shí)大量進(jìn)口國外奶粉。加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的同時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)消費(fèi)端的引導(dǎo)，支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與追溯體系建設(shè)，加大宣傳引導(dǎo)，為國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)創(chuàng)建良好的信任環(huán)境。
（五）提升規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)劃與各渠道的政策、資金無縫銜接。當(dāng)前我國“三農(nóng)”多頭行政管理的框架下，《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》確定的目標(biāo)、舉措與政策、資金支持相脫節(jié)的問題仍未有效解決，規(guī)劃實(shí)施往往缺少必要的政策手段和項(xiàng)目支撐。建議借鑒日本基本計(jì)劃的編制程序與做法，理清全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)政策扶持體系等相互之間的關(guān)系，促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容與各部委職責(zé)、政策、項(xiàng)目等手段有效銜接，將規(guī)劃作為全國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資安排、農(nóng)林牧漁財(cái)政預(yù)算安排等工作的重要依據(jù)。
[1]培訓(xùn)團(tuán)成員名單：劉北樺、閆石、詹慧龍、唐沖、王秀東、蘇惠芝、胡志全、環(huán)小豐、張忠明、劉韻秋、童俊、馬艷、吳靜、吳以祥、陶保平、陳斌。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)部網(wǎng) 2016-05-30
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