——赴日本現代農業建設與體制機制
創新培訓情況報告[1]
2015年12月6-15日，農業部計劃司組團一行16人赴日本參加現代農業建設與體制機制創新訓，先后與東京大學、日本有機農業協會、農林中金綜合研究所、日本農林水產省、靜岡縣經濟產業部、近畿農政局等政府與研究機構人員進行了培訓交流，參觀了千葉大學的植物工廠，系統學習了解了日本在現代農業投資、農產品市場信息管理、農業管理體系構架、農產品質量安全、農業六次產業發展等方面成功經驗及存在問題，在以下六個方面給我們留下深刻的印象。
一、日本農業戰略調整與管理調控的主要印象
（一）樹立了大食物觀的糧食安全理念，以提升糧食自給率為目標統籌引導全國農產品生產供給結構的調整。日本糧食安全在口徑上指我們通常講的食物安全，糧食自給率的計算涵蓋大米、小麥、蔬菜、水果、肉、蛋、奶、水產品等24個品種的一攬子農畜水產品在內。日本糧食安全的施政目標在于針對整個國民食物消費結構與水平，引導農林牧漁業生產結構優化與供給能力提升。日本農林水產省每五年一次重新評估確定未來中長期的糧食自給率目標，2015年，新一輪《糧食·農業·農村基本計劃》提出到2025年，日本以供給熱量為基準的糧食自給率由目前的39%提升至45%，以生產額為基準的糧食自給率由目前的65%提升至73%，并對24個細分品種的生產與消費進行科學預測，提出了各類品種努力實現的自給率目標。與以往目標相比，本輪更注重與國民食物消費結構變動相一致，更鼓勵擴大熱量較低但附加值高的農作物生產。日本政府依據糧食自給率目標對農業補貼政策進行了相應調整，由單純注重糧食補貼向符合消費結構變動的主要農產品全面補貼轉變，增強了蔬菜園藝、畜牧業、飼料補貼力度。引導主食用米產量逐步下降，促進飼料大米、蔬菜園藝、畜產品等產量實現上升。通過糧食自給率目標的設定，促進建立與消費變動相匹配的農業生產與供給體制。
（二）水稻產業政策更加開放和市場化，政策導向逐步由以往行政主導的保產量向市場引導的保產業轉變。稻米是日本確保糧食安全的重要作物品種，長期以來針對大米產業制定了完善的補貼與貿易保護政策，每年由農林水產省制定下年度稻米生產數量目標，并將目標細化至各都郡府縣，對稻米種植給予各類直接補貼與價格保險，確保稻米產量穩定在一定水平，呈現較強計劃性和政府指令性。面對當前越來越開放的國際貿易市場，為強化提升本國稻米競爭力，日本政府稻米產業政策進行了比較大的調整，計劃至2018年日本將取消稻米產量年度計劃指標的做法，并終止稻米種植的相關直接補貼政策，更強調在市場引導下由各類主體自主開展生產與銷售。將政策著力點向強產業基礎、育產業主體、拓產業市場等方向轉變，更加注重在市場機制下提升稻米產業競爭力。在強基礎方面，持續加強農業基礎設施建設，推進水稻生產負責人農地集約化利用，對荒廢農地再回收利用，提高農地使用效率。在育主體方面，積極推動農業經營法人化及經營多元化，對稻米生產負責人實施重點援助，吸引年輕人進入稻米行業；在拓市場方面，政府加大了稻米消費需求的政策引導，在中小學加強稻米飲食文化教育，開展日本料理保護及繼承發展活動，不斷增加本國的稻米消費。
（三）農業經營體系逐步開放多元，扶持政策由單純注重支持農戶逐步向培育更具競爭力的新型經營主體轉變。為徹底解決日本農業農村老齡化、提升經營者競爭力，日本政府加快了農業改革進程，旨在形成更為開放多元的農業經營體系。突出體現在：加快農業法人化進程，開展農業法人認證，加強對農業法人在財務、管理等方面的教育培訓；鼓勵企業通過租賃經營等方式參與農業生產經營，2009年日本農地法修訂已全面消除了企業參與農業生產經營的法律門檻。吸引年輕、有活力的主體進入農業，通過無息貸款等政策支持青年人務農，促進上一代負責人的優秀技術和優質農地順利過渡到下一代負責人，培養具有經營天賦的領軍型農業人才。促進農地集中集約利用，充分發揮農地中間管理機構服務作用，滿足各類農業規模經營主體對農地集約化利用的需求。改革農協破解其一家獨大的壟斷格局，2015年日本政府通過新《農協法》，日本全國農業協會中央會由目前特別民間法人逐步轉型為一般社團法人，全國農協一家獨大的農業服務壟斷局面將逐步改變，各類地方農協和企業等多元參與、競爭與合作不斷深化的局面將日益形成。
（四）政府農業投資根據發展出現新情況與新需求適度調整投資領域，但始終將農業基礎建設作為投資重點。日本政府農業投資針對不同階段實際需求，突出了相應投資重點領域。近兩年日本政府農業投資領域變化呈現出三個顯著特點。一是顯著加大了對農地集中利用的投資支持，圍繞推進規模化經營需求，逐步加大了農地集中生產等基礎設施建設，2015年，日本中央政府用于推進規模經營、扶持新型主體的預算支出達到了1628億元，顯著高于上一個五年計劃。二是出臺政府對農產品市場消費引導的投資政策，將促進對本國農產品的消費作為重要的政策著力點，2015年，日本中央政府關于促進日本食品文化傳播和出口的預算支出達172億元，重點用于推進日本食品、飲食文化魅力傳播、“日本料理”的保護與繼承、地產地銷等。三是始終堅持將農業基礎建設作為投資重點，當前即便日本已邁入了農業現代化階段，政府對農業基礎設施建設力度仍然不減，2015年，日本中央政府農業基礎設施建設預算占農林水產總預算支出比重仍高達到36%左右，重點用于推進農地大區化建設、農林水產基礎設施建設等方面。
（五）建立了上下互通的中央農業管理體系，有力確保了各項中央農業投資政策的高效實施與合理調整。為促進中央農業行政機關各項職能有效落實，實現農業農村政策科學決策與高效執行，日本農林水產省建立了上下一體、多層次的機構設置，除省內部機構以外，還設有7個大區農政局作為中央政府的派駐機構，承擔大量具體政策執行與落實。農林水產省共有2.2萬人，其中，7個大區農政局人數占70%左右，通過派駐機構與本省形成了貫通上下的工作機制，為整個農林水產省工作運轉做出重大貢獻。一方面，派駐機構負責宣傳、貫徹、執行、統計中央下達的任務，傳達中央政策理念與要求，保障政策執行不走樣；另一方面，及時反映并傳遞基層農業農村發展實際需求、政策執行過程中的問題與偏差，促進中央政策調整的更有針對性與可操作性。此外，派駐機構負責各大區的農業產業發展，通過上下溝通、左右溝通，引導地方打造具有自身特色的優勢主導產業，有利于促進全國農業的區域協調發展。
（六）充分發揮規劃對農業中長期發展的引領作用，規劃目標內容與財政預算支出等政策支持高度銜接。1999年日本政府頒布的《糧食?農業?農村基本法》是編制《糧食?農業?農村基本計劃》的法律依據，規定原則上每五年根據計劃與政策執行情況的評估結果，對基本計劃進行必要修正。2015年，新一輪基本計劃針對現階段全國農業農村老齡化問題更為緊迫、日本農業全面加速融入全球市場、確保糧食安全的國內外環境不斷變化等大的背景形勢變化，提出了未來五到十年糧食安全目標以及一系列破解上述問題的重大政策與舉措，將對未來日本農業五到十年的發展產生重大的引領與支持。日本政府農林水產預算要以基本計劃為依據進行制定，確保基本計劃的主要目標與規劃舉措均有相應的財政資金支持，基本計劃提出每項重要舉措都有若干項細化預算跟進支持，確保規劃舉措與政策、財政等政策資金的有機銜接，將規劃目標有效落實到戰術層面，體現了做實事的特點。
二、啟示和借鑒
（一）我國要堅持樹立以口糧自給為核心的大食物觀，確保國家糧食安全。日本在糧食等食物自給率目標確定一攬子農產品的食物保障計劃，統籌引導了生產與消費兩端。當前，我國居民食物消費結構和營養水平顯著提高，我國糧食安全戰略要充分體現出生產與供給兩側的變動趨勢，按照有所堅持、有所創新的思路，在堅持口糧絕對安全的基礎上，逐步樹立大食物生產供給觀，研究出臺大食物安全指標體系，提出我國居民營養均衡消費結構下的食物自給率及其適當目標值，統籌推進農業結構調整與消費引導，加強以營養需求為導向的現代食物產業體系的建設。
（二）持續加大政府對農業基礎設施投資力度，切實做到“藏糧于地”、“藏糧于技”。日本政府始終十分重視農業基礎設施建設，通過大幅改善農田水利設施，真正實現“藏糧于地”、“藏糧于技”。我國長期以來習慣于藏糧于倉、藏糧于民、以豐補歉的策略，政府對農田基礎設施建設投資長期滯后，農業生產的基礎仍然薄弱，實現糧食安全“藏糧于地”“藏糧于技”是現階段我國農業發展的有效戰略選擇。迫切需要強化政府的投資職能，長期不懈的堅持對高標準農田建設、糧食新品種研發、先進設施裝備建設、耕地與水資源可持續利用等領域加大投資，切實改變農田基礎薄弱的現狀。
（三）加快我國農業新型經營主體培育，有效應對農村勞動力短缺與老齡化。日本農業勞動力的現狀在一定程度上體現了未來我國農業勞動力的情況。我國現代農業建設需要將培育農業經營主體、解決農業勞動力老齡化問題作為重中之重的戰略任務。借鑒日本農業法人化等政策手段，明確農業適度規模經營的戰略方向，加強職業農民培訓，培育一批家庭農場、合作社等新型經營主體，建立吸引青年勞動力、工商企業參與農業經營的門檻與引導機制；建立與農業規模化經營相配套的政策扶持體系，將適度規模經營與高標準農田建設、農業機械化、科技成果應用等政策有機銜接。
（四）與農業供給側改革相配合，強化政府對我國農產品消費端的引導。日本政府通過為國內農產品營造了良好的市場氛圍，增加國產農產品消費。長期以來，我國農業政策著力點主要集中在農業生產環節，對農產品市場消費缺乏支持與引導，加之質量市場監管體系仍不完善，國內居民對國產農產品質量信任程度相對較低，部分農產品質量安全事件對一些行業產生深遠影響，如國內奶業至今仍未從根本走出危機，國內奶源供給相對過剩的同時大量進口國外奶粉。加快農業供給側改革的同時，需要加強對農產品市場消費端的引導，支持農產品質量安全與追溯體系建設，加大宣傳引導，為國內農產品消費創建良好的信任環境。
（五）提升規劃的統籌引領作用，促進農業規劃與各渠道的政策、資金無縫銜接。當前我國“三農”多頭行政管理的框架下，《全國現代農業發展規劃》確定的目標、舉措與政策、資金支持相脫節的問題仍未有效解決，規劃實施往往缺少必要的政策手段和項目支撐。建議借鑒日本基本計劃的編制程序與做法，理清全國現代農業發展規劃、農業政策扶持體系等相互之間的關系，促進規劃內容與各部委職責、政策、項目等手段有效銜接，將規劃作為全國農業基本建設投資安排、農林牧漁財政預算安排等工作的重要依據。
[1]培訓團成員名單：劉北樺、閆石、詹慧龍、唐沖、王秀東、蘇惠芝、胡志全、環小豐、張忠明、劉韻秋、童俊、馬艷、吳靜、吳以祥、陶保平、陳斌。
中國鄉村發現網轉自：農業部網 2016-05-30
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