重慶市2007年批準成立統籌城鄉試驗區后，就在“統籌城鄉、協調發展”上做著各種探索。為實現“大城市帶動大農村”的目標，重慶市以“戶改”、“土改”、“房改”作為改革突破口，其中，“土改”以地票交易為基礎。本文擬以重慶秀縣調查為基礎，廓清地票制度的性質，探討城鄉統籌的合理路徑。
一、問題提出
按照《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第18條規定，地票是指“農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設用的用地指標”。源于地票交易實踐的顯著績效及相較于增減掛鉤的制度創新，學界對地票制度的要素組合模式和產業集聚優勢，一方面從戰略高度給予高度評價，一方面從制度完善的角度指出實踐不足。我們依據研究內容和旨趣的差異，將地票制度研究分為以下三個方面：
一是地票的制度主義研究。相關研究認為，地票制度承襲了增減掛鉤指標置換的基本理念，但在制度設計、空間置換、農民自主等方面都要優于增減掛鉤，具體說來，它優化了土地和產業要素組合機制，使土地級差收益得到充分實現[1,2]。而作為改革措施，地票制度存在耕地保護、農民權益保護、國家宏觀調控等風險[3,4]。
二是地票性質功能的研究。相關研究認為，地票是一種指標象征，一個權利代表，具有特殊的法律性質[5,6]，地票在協調城鄉土地市場，完善耕地占補平衡，促進縮差共富等方面，發揮著重要作用。改良農民權益保障機制，發揮政府管理服務職能，健全地票利益的分配機制，是促進地票制度良性發展的關鍵[7,8]。
三是地票交易機制的研究。相關研究認為，地票交易的實質是土地發展權轉移，地票交易不僅會造成土地流動的“馬太效應”，而且存在價格操縱、收益分配不明、政府權力尋租等問題[9,10]。從地票福利最大化目標考慮，應該在定價政策上深化改革、在收益分配上深入研究，以充分發揮地票交易的權利化、市場化功能[11,12]。
主流研究深入地票制度實踐的各個方面，較為完整地展示出地票制度的現狀特點，其問題是對地票制度性質的討論不夠深入，對地票實踐的成績和問題分析不夠接地氣，主要表現在三個方面：一是對偏遠農村土地增值的社會后果討論不詳，對地票交易的經濟效益有較強價值預設；二是英美土地發展權的制度環境與我國相差較大，若從級差地租的角度考慮，移用土地發展權存在水土不服問題[13]；三是對土地指標的生成過程不予討論，對農民建新拆舊的實踐不予探討，對地票制度的性質不予深入分析，以市場邏輯教條化切割地票制度，提出的改革建議易偏離實際。有鑒于此，筆者在此重新梳理地票制度的性質，以經驗為基礎指出地票交易的成績和問題，并嘗試提出以地為媒介的城鄉統籌路徑。
二、地票制度的性質再認識
《土地管理法》將我國土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類。由于土地分別屬于國家所有和集體所有，因此建設用地又可分為農村建設用地和城市建設用地。農村建設用地依據具體利用情況又分為農村宅基地、鄉鎮企業建設用地和鄉鎮公共設施、公益事業用地。土地類型不同，用途會有差別，價值也不一樣。
無論是農用地還是建設用地，都有絕對地租和級差地租，地租由土地產品的價格決定，農用地的地租來源于土地要素發揮的作用。土地肥瘦與區位條件的不同（級差地租I），連續投資土地引發的勞動生產率不同（級差地租II），土地價格就會有較大的差異[14]。農民在農用地上既可種植大田作物，也可種植經濟作物，地租形態因此會有區別。在中西部一般農村，農業地租與土地生產能力高度有關，稅費改革意味著國家不再索取農業地租。
相較于農業用地，建設用地不是勞動產品，不具有任何固有價值[15]。城郊村的土地表現出較高價格，與區位優勢帶來的級差地租I有關。土地不是一般的商品，具有不可移動的屬性。城市化工業化要發展必然占用城郊村土地，由此帶來城郊與遠郊村土地價值的較大差異。為了保證城市發展的合理密度，促進土地的集約節約利用，中央實施偏緊的建設用地供給制度。城市擴張要按照土地利用規劃和城市發展規劃進行，它帶來城郊特定位置土地的供求性升值和輻射性升值。要注意的是，我國每年下達的建設用地指標為600萬畝，即使按照較高的經濟增長速度持續發展30年，全國大部分遠郊土地短期內也難有大幅升值機會，遠郊土地的供過于求決定了宅基地流轉的低價格[16]。筆者在秀縣農村調查發現，大部分老房屋長期閑置甚至廢棄，少數的房屋買賣發生在區位優越的位置，地票制度出臺前的很長一段時期內，遠郊村3間木房子的價格最高為1-2萬元，宅基地“無價無市”現象在遠郊農村普遍存在。
2008年11月，國土資源部批準重慶地票制度的創設和實踐試點。地票制度在理念設計上比增減掛鉤政策更加合理，主要表現在以下三方面：一是增減掛鉤項目區僅限于試點的市、縣行政轄區內部，阻礙了土地指標的空間流動，而地票的流動范圍擴展至重慶市轄區，有助于土地指標資源的優化配置。二是有些地方的農村建設用地有限，增減掛鉤項目區又被嚴格限制，逼得地方政府與民爭奪宅基地，強推農民上樓以換取城市的發展，而地票制度是在農民自愿的前提下，由土地整理公司復墾宅基地，在驗收通過的條件下，農民可攜指標入市，保障了農民的主體性和參與性。三是增減掛鉤實行“先占后補”模式，有些地方出現未批先占、多占少補、占優補劣的現象，耕地保護的數量和質量堪憂，而地票交易實施“先補后占、占補平衡、數質對等”的用地模式，嚴格設定復墾條件，嚴格復墾驗收把關，后期又加大督查力度，保障了耕地質量、守住了耕地紅線。
從制度設計目標和細則上看，地票制度的市場化色彩顯然更濃，如農民可以直接成為交易主體，社會資本可以進入土地整治過程，政府變成規劃、驗收、監督、管理角色，地票的遠距離流動提升了指標溢價和資源配置效果，不少研究因此認為地票制度是符合帕累托改進的市場行為。而級差地租理論告訴我們，只有近郊土地才能作為生產要素，與資本和勞動相結合，生產出更多的財富。城市發展帶來的經濟總量在一定時期內是既定的，地票作為指標參與城郊村的征地拆遷，并不是遠郊村土地權利的價值釋放，只不過是遠郊村作為利益主體之一，參與到土地增值收益的分配中來。換句話說，地票本身并沒有促進生產力發展，而只是在生產領域做文章[17]。如果沒有經濟的持續增長，就不會有城市邊界的向外擴張，就沒有城郊村地利資源的再分配，地票因此不再值一分錢，土地發展權也將不存在。周其仁教授說，“級差土地收入是一所偉大的學校，通過國土整治增加的建設用地指標……可以釋放出更多的級差土地收益”[18]，誤會了級差地租的來源，也誤會了指標與實地的區別。
地票交易價格的產生源于三個前提條件：一是城市建設用地指標稀缺，導源于中央的土地調控政策。中央出于保護耕地和集約用地的需要，不會隨便擴大建設用地指標的供應量。若中央分配給重慶市足夠的指標，使土地指標市場的供需相對平衡，地票交易就會出現“無價無市”局面。若中央不再保持偏緊的指標供給策略，或者不再進行建設用地的指標管制，而是允許地票交易在全國范圍內展開，則地票將因指標市場的供過于求，帶來建設用地指標價格暴跌。遠郊村農民不顧一切的復墾宅基地然后出賣土地指標，將只會有利于資本擴張和城市擴張，而無助于一般農村的社會穩定和農民增收。
二是重慶市有支援農村發展的強大動力。地票交易的利益關聯方較多，主要有供票的農民、開發商及地方政府。根據《暫行辦法》第27條規定，地票的購買用途是“增加等量城鎮建設用地”，“地票在落地時，沖抵使用建設用地的新增建設用地有償使用費和耕地開墾費”。即使開發商無意競購地票，他也要向政府繳納上述兩筆費用，地票于開發商實際是免費的。有一個例外，即開發商競購地票卻獲得特殊位置的土地，價格高于基準地價的部分由競票者自行承擔，地塊選擇權對開發商產生激勵提升了土地指標價格。問題在于，競票者找到合適的建設用地后并不能夠自行開發，他還需要相關部門認可到土交所走土地招拍掛程序。如果地票持有人選中的地塊被其他開發商競走，持有人所支付的地票費用將被足額返還。換言之，優先選擇權對開發商拿到實地的激勵作用不大，地票是開發商競地的必要而非充分條件，地票價格的基礎是政府土地增值收益的讓渡[19]。如果地票交易價格較低，供票農民不會有積極性，如果地票價格過高，又會帶來兩大后果：一是地方政府沒有能力建設基礎設施和實施各項民生工程，它將直接損害全市居民的利益；二是理性的開發商不會無故承受地票成本，他們或者推高房產價格或者不再此地投資開發，廣大消費者利益和城市發展就會受到損害。考慮到多方利益平衡及社會福利最大化的目標，重慶市不可能完全放開地票交易市場，因為地票交易的實質是政府土地財政的再分配。
三是農村建設用地規模大，且區位級差系數差距較大[20]。地票交易價格的變動與重慶市土交所“隨行就市“的定價有很大關系，在現實的地票交易中，供票方并不是遠郊農民，而是決定供票數量的土交所。依照重慶市的相關文件，今后全市的經營性用地，不再使用國家計劃指標，經營性用地只能使用地票。相較于一般縣區的指標落地，開發商將地票落地在主城區，要繳納較高的新增建設用地使用費和耕地開墾費。若購票者得到主城區的地票，但落地區是一般縣區，開發商就要支付機會成本，指標區位差價就會被催生出來。另外，地票存在的競價累積效應，源于地票底拍價格與最終成交價格的相互作用，即土交所是根據前次地票市場交易的平均價格，及本次地票市場和打包情況確定地票起拍價格[21]。正是政府的幕后操作保證了地票價格的逐年上升，與所謂的市場機制引導實在是關系不大。2008年至2012年，重慶地票年交易量分別為1100畝、1.24萬畝、2.22萬畝、5.29萬畝和2.23萬畝，指標市場供給不足源于重慶市政府對指標數量的嚴格控制。而從地票生產方來說，地理位置偏遠、經濟不發達、建設用地大的農村才有優勢。秀縣離重慶較遠，經濟最不發達，房屋建造價格低，使用年限較長，且農村建設用地多，地票生產方便且便宜。當復墾宅基地的成本只需2-3萬元/畝，而指標成交價格高達17萬元/畝時，秀縣農民就有極強的復墾土地積極性，秀縣政府因此有認真執行建設用地復墾的熱情。
國家控制造成的建設用地指標稀缺，地票的交易價格來源及交易方式，決定了地票制度的財政再分配性質。從重慶市近5年的地票實踐看，土地指標交易價格緩慢上漲且交易量一直不大，社會資本參與土地整理和競購地票的動力也不足。一般研究認為，這與重慶市出于監管體制不完善及社會風險考慮，暫時采取的謹慎行政態度相關，實際情況是，地票制度的轉移支付性質，決定了指標市場化之路不可能走得太遠。
三、地票制度的成績和問題
重慶市政府有強烈的改善農民生活的愿望，以地票制度為主要媒介進行財政轉移支付，探索出一條獨特有啟發意義的城鄉統籌路徑。筆者依據重慶秀縣的實地調查，總結出地票制度的如下成績：
一是真正做到了大量資源輸入農村，為改善農民生活創造了條件。重慶市規定，地票收益直接反哺農村且全部用于“三農”，按85%和15%的比例支付給農民和集體經濟組織。在撥款方式上，實行地票價款對農民和集體經濟組織的直接撥付，有效防止了縣鄉兩級以各種名義截流資金的問題。而將長期閑置棄的宅基地復懇，不僅大大改善了村莊居住環境，農民有了這筆資金，可以進城買房，可以改建房屋，家庭居住條件因此大大改善，“城鄉統籌、重點在鄉”原則得到貫徹。
二是集體經濟組織獲得了大筆資金，為提高公共品供給水平奠定基礎。重慶市規定，農村集體經濟組織得到的地票價款作為專項資金使用，直接劃撥到集體的賬戶上，鄉鎮政府不得挪用，只能監管和審核。集體組織以村莊規劃及項目設計的形式申請，專項資金必須用于農村基礎設施建設上，建設項目有村容村貌、人畜飲水、發展集體經濟，等等。申報項目需要上級政府批準，施工完成后要由上級政府驗收，合格后上級撥付所有項目工程款，它調動了村社集體的治理積極性，從制度層面降低了村級權力尋租，保證了村莊公共品供給的有效。
三是退出空余宅基地，節約了土地資源。據相關數據顯示，按照戶均3.36人計算，重慶市農村戶均宅基地占地為0.75畝，目前重慶市農村大約有81萬畝閑置宅基地[22]。秀縣農村與其他一般農村一樣，2000年以來興起第三輪建房高潮，集體沒有動力收回宅基地，遂帶來老屋的長期閑置。復墾老宅基地的政策出臺后，荒蕪的建設用地被重新整理，它挖掘了農村耕地潛力，緩解了耕地紅線保護困境。有的地方甚至實現了耕地連片，為實施農田水利高標準建設、促進土地規模化經營提供了條件，捆綁在土地上的農村勞動力因此得以釋放。
四是農民的主體性得到尊重，農民的權益得到保護。按照重慶市規定，復墾必須以農民自愿為前提，不得強迫農民復墾。凡申請宅基地及附屬設施用地復墾的農戶，需有集體土地使用證或其他權屬證明，須有穩定住所、穩定生活來源的證明，須經集體經濟組織同意。在復墾階段，鄉村兩級要公示，給農民發放“明白卡”，地票交易后也要公布具體信息。精細的制度規定及完善的監督措施，要求鄉村組織復墾宅基地必須和農民協商，必須摸清家庭成員的信息征得所有成員同意，它保障了農民的財產權、知情權和監督權，規模化宅基地復墾過程遂變得理性且有序。
但是，地票制度實踐存在不可避免的缺陷，筆者總結出以下三個方面：
一是復墾的耕地質量難保證，幾乎全部拋荒。以秀縣偏遠的山區農村石村為例，該村復墾土地的名稱為“高山移民”。高山上的農戶老房屋破舊，宅基地占地面積較大，農民有搬到山下居住的愿望。石村經濟條件差，青壯年外出打工人數占全村人口的70%，全村拋荒的農田占5%，拋荒的旱地占1/3，有村民告訴筆者，“（田地）送給人種都沒人種”。農村宅其地復墾政策出臺后，農民有較大的復墾宅基地積極性，但“壩子上都有荒地，坡坡上的地誰種”，山上的耕地被拋荒是情理中的事。正是考慮到這一點，縣里專門設立“撂荒費”，每年檢查復墾土地的種植情況，驗收合格即獎勵鄉鎮政府500元/畝，還免費給農民發放油菜籽蘿卜籽，石村所在鄉鎮每年都要將各地塊檢查一遍。縣鄉政府傾注如此大的行政資源，還是無法避免土地被拋荒的命運。村級組織為了應付上級檢查，只好將部分拋荒的土地收回，動用各種手段雇人種植作物，甚至協調興辦好幾個農業合作社，但土地規模經營的效果不很理想，村級組織每年都要為耕地保護支付費用。
換個角度看，糧食安全既靠土地的數量，也靠土地的質量，更要靠勞動者耕種。重慶地票生產主要靠位置偏遠、經濟貧困、宅基地大的山區農村。那里的青壯年勞動力大量外流，村民從事農業生產的動力不足。由此，宅基地復墾項目越多，土地拋荒面積越大，糧食總產量將越低。
二是新村規劃不合理，加劇村民間貧富分化。筆者依據農戶的居住情況，將石村已退出宅基地的農戶分為三類：第一類是有較強就業能力和穩定收入來源，即將或已長期在城鎮生活的村民，占5%；第二類是家庭經濟條件較好，在宅基地復墾政策出臺之前，已從山上搬到壩上居住的農戶，占30%；第三類是家境較差至今居住在高山上，嚴重依賴山上農業產出（養豬、種菜、種玉米）的農戶，占65%。鑒于以前宅基地管理體制不嚴格，一戶多宅的現象比較嚴重，且違建不可能強制拆除，秀縣政府于是規定，若出現一戶兩宅，確權給夫妻雙方，補發土地使用證，若出現一戶三宅及以上，就確權給其他家庭成員，一戶多宅因此被合法化。對于已經進城的村民來說，除非村里老房屋已嚴重毀壞，否則他們會留下老屋作“鄉愁”之所。對于家庭經濟條件不錯，早就搬到壩上居住的村民，他們的老房屋大多閑置甚至廢棄，憑白無故的宅基地復墾增加了家庭收入。
那些仍住在高山上家境一般的村民，盡管有“易地扶貧搬遷政策”或“高山移民政策”，村民到壩上建新房還是會增加不少支出負擔。當地政府不主導集中居住區建設，石村集體只規劃宅基地而不去征地。凡是在規劃區建新房的村民，在地塊位置、房屋外觀、面積標準上，要遵照鄉村建設規劃的要求，宅基地地塊獲得則靠雙方協商。高山上的住戶大規模地往下搬，帶來特定位置的土地供不應求，壩上村民于是大幅提高自家土地價格。石村2010年宅基地價格為100元/平方，2011年漲到150元/平方，2012年為 200元/平方。
從高山上搬遷木房子需要4萬元左右，在壩上新建磚混房則需11萬元以上，這還不包括購買壩上宅基地的花銷。如果僅是移民搬遷欠債 5-6萬元，農戶可以通過種地逐年償還，問題在于，搬遷下來的村民土地在山上，從事種養殖立刻變得麻煩起來。搬遷下來的村民囿于上下山勞作的艱辛，被迫放棄距離較遠、產出一般的土地，本就不多的家計來源因此少了一大塊。再來看居住在壩上的村民，他們較早地從高山上搬遷，已經占有壩上的平坦土地，通過宅基地復墾和土地出售，他們獲得不小的家庭經濟收益，村莊貧富分化差距因此迅速拉大。
三是造成農村建房失序，增加了亂占耕地現象。石村的房屋更新較慢，大部分房屋破舊土氣，多數的農民愿意拆舊建新。但當地沒有如成都那樣規劃美麗鄉村，村委會實施的新村規劃無強制性，村民若無意在規劃區建房，就會在壩上的土地建房，甚至直接在農田里建房。2012年之前，秀縣宅基地管理不嚴格，宅基地復墾政策也不規范，致使亂占耕地、違法建設現象快速增加。雖然政府嚴厲禁止亂建房屋，房屋建起后政府卻很難拆除，只能讓其補交一定罰款，不少農民依然絡繹不絕的搶建。秀縣政府于2012年成立“縣整頓辦”，負責“兩違”建設的專項整治工作，并將 “兩違”查處納入鄉鎮黨政領導班子，及縣級主管部門領導班子的年度考核內容。對于占用一般耕地的違法建房，鎮政府以縣級相關文件為標準，實施所謂的“占補平衡”政策，即農戶占用多少耕地建房，當他申請復墾宅基地時，就扣除相應的違建面積，發放的地票價款以扣除后面積為準。對于耕地紅線內的違法建設，按占地面積20元/m2、建筑面積30元/m2予以罰款；對于耕地紅線外的違法建設，則按占地面積10元/m2、建筑面積10元/m2予以罰款……制度設計的嚴格細致，并不能保證農民不違建。相較于鄉政府微弱的罰款和松散的監管，不少農戶擔心新房子建得晚，區位好的土地被別人搶去，于是不斷掀起房屋搶建高潮，違建的低風險讓他們肆無忌憚。
違建帶來土地糾紛逐年增加，石村所在的縣鄉政府不勝其煩，但縣鄉中心任務是復墾宅基地獲得指標，限于兩級政府有限的財力人力，實難實行全面徹底的違建治理，當地只好實行“底線治理”策略，對于不占基本農田的“兩違”房，縣鄉政府盡量地睜只眼閉只眼。由此，節約耕地的目標變成亂占耕地的行為，農民建房的無序加劇了村莊各類矛盾。
除開上述拆舊建新問題，地票制度本身也存在問題。如農村宅基地復墾實行項目制，沒有獲得立項的村莊被排除在外，對于大多數沒有復墾機會的村民，很難說有公平性；從復墾宅基地到生成指標，到將指標拿到市場上交易，到最終獲得復墾指標的價款，所需要的時間較長，耗費的行政成本較大，阻礙了基層正常事務的開展；農村宅基地一經復墾即獲得高價格，讓不少村民誤以為宅基地比農地有價值，紛紛停止原來自發的復墾宅基地行為，熱切地等待宅基地復墾政策到來；以前的房屋買糾紛增多，基層建房矛盾迅速增加，等等。
總結起來，相較于增減掛鉤政策，地票制度最大的不同在于，重慶市不再按照“四性”要求建設高標準美麗鄉村，參加宅基地復墾的農民，有能力的可直接進城居住，貧弱的只能滯留在農村，它帶來重慶市區規模的擴大及鄉村社會的更加凋敝。
四、以土地為媒介的城鄉統籌路徑
重慶市探索城鄉統籌的勇氣決心，值得全國各省市大力學習和借鑒，地票作為城市向農村轉移支付的制度性管道，其巨大的民生意義和社會效果不容低估。問題在于，地票制度不是市場行為，而是政府分配行為，土地的不可移動特點及級差地租的生產機制，決定了遠郊農民只是分享發展成果，并不是真正參與社會財富的創造。如果按照市場化改革的路子，改變地票交易打包方式，運用價格機制調整地票市場，放開地票交易的二級市場，農民將難再獲得宅基地復墾好處，國家的土地調控的效度也會下降，城市發展和農村穩定均會受沖擊。
既然地票交易的高價格來源于政府的土地財政，重慶市須考慮轉移支付的方式、速度和效果。2003年中央提出城鄉統籌發展戰略以來，幾乎逐年加大統籌力度、完善統籌方式，統籌實踐過程還是出現若干體制機制問題，歸根結底，農民的公共訴求缺乏良性表達渠道，自上而下的政府財政轉移支付，沒有與自下而上的需求相對接。加強基層組織建設以保證“接點治理”[23]有效，應成為政府統籌城鄉發展的重點考慮問題。
據衛計委2010年的“流動人口監測”數據顯示，80后農民工愿意轉為非農戶口的人數比為24.66%，若是要求其交回農村承包地，則愿意轉戶的比降低至12.86%[24]。75%左右的人不愿轉為非農戶口，90%左右的人不愿交地轉戶口，從側面說明了農業的基礎性地位。大部分農戶不愿意轉為城市戶籍，主要是土地對于家庭再生產意義重大，它使農民在城鄉間進退有余，能夠保證農戶體面有尊嚴的生活。我們曾不完全統計各地一般農村，發現能夠順利進城的農戶占比不到30%，大部分農戶采取的是“接力式進城”模式。中國的城市化是個長期的過程，即使未來的城市化率達到70%，一般農村還是會有4-5億的人口，何況農戶的有序轉移需要較長時間。由此，城鄉統籌的目標應是，保證農業的家庭地位不下降，保證農村生活的總體有序，在農戶收入逐步提高的背景下，因勢利導地推進農戶的城市轉移，而不是不講客觀的經濟發展規律，通過強制性制度變遷實現人地分離。重慶市政府試圖以宅基地整治為媒介，實現集約利用土地和改善居住環境的目標，筆者深表贊同。但如何從農民角度優化宅基地退出方式，提高城市反哺“三農”的水平，還應該進一步思考和探索。
筆者以為，包括重慶農村在內的中西部農村，當前農民面臨的主要居住問題是，如何選擇適宜的建房位置，以保證農業生產的方便，及公共服務的便利享受。從宏觀經濟結構約束下的小農經濟發展角度著眼，農民主位的城鄉統籌路徑應該從以下三個方面著眼：
一是如何平衡好宅基地的生產功能和生活功能。隨著城市化推進及務工收入的提高，農業收益在家庭中的地位逐漸下降，但依然是小農再生產的不可或缺部分，農民在宅基地位置選擇上依然要考慮其生產功能。但隨著家庭收入水平的提高，宅基地的生活功能也隨之增強。如果舉家借債搬到城鎮生活，不僅意味著熟人網絡的消失，而且會帶來生活開支增大，社會福利下降的后果，多數農民因此不愿意離開村莊。如果因地制宜的規劃幾個新村居民點，保障基本的公共生活設施建設，同時兼顧農民的就近農業生產，則多數農戶會自發向新村居民點移動，我們調查的湖北荊門農村有不少的成功案例。
二是如何平衡好退出宅基地和保護耕地的關系。據有關部門統計，1996-2008年，全國農村人口非農化轉移減少1.35億人，但農村建設用地在同時期增長23.5萬hm2[25]。如何減少農民多占宅基地的情況，是個重要的政策問題。隨著收入水平的提高，農民建房愿望增加。但建房需耗費大半生積蓄，有些甚至要靠借債籌資。而建房后可能又出現繼續搬遷的問題，農民因此在建房一事上相當慎重。如果通過政策引導和村莊規劃，要求農民必須在規劃區建房，必須將老宅基地退還給村集體，政府再補貼部分拆舊建新的費用，老宅基地會隨著時間推移逐漸退出。另外，當前耕地拋荒的存在，一是農業經濟效益較低，二是公共服務不到位，如果政府在在產中環節提供優良的社會化服務，在機耕道建設、農田水利設施方面做好配套建設，耕地保護的質量相比以前會大大地提高。由此，政府因地制宜地規劃居民點，使之離耕地距離遠近適當，就既可以兼顧好耕地保護和公共投入。
三是如何平衡好農民分化與生活質量提高的問題。當前的農民群體已發生劇烈分化，不同農民的生產生活訴求不同，在居住點選擇和房屋建設上因此有差別。提高轉移支付的瞄準率，改革城鄉二元治理體制，以緩解在村農戶的熟人社會解體問題，使有意愿和能力進城的農戶有序轉出去，不僅關系到美麗鄉村建設的效果，而且關系到城鄉統籌發展的績效。通過良好村莊規劃實現居住空間的重組，進而帶來村莊社會關系的重構，應是基層組織實施村莊建設的重點。畢竟，它能推動離村者和在村者的各得其所，緩解因居住過度分化引發的相對剝奪感。要注意的是，單純的居住空間規劃只能為村民交往創造條件，通過建設文化組織，如成立老年人協會、婦女腰鼓隊，開拓公共、半公共的生活空間，才能促進村民間的情感、責任連帶，消除群眾交流的精神疑慮增強新村的凝聚力。如此，村民才愿意搬遷于此，才愿意在生產上互助、在生活上關心他人。
通過國家資源投入帶動的村莊居民點建設，既可以提高農民的生活質量，又可以保障小農家計來源的穩定，還可以提高基礎設施建設的效果，是一個制度設計簡約、法律不用突破，花費不用太多的城鄉統籌方案。地票制度在改善農民生活上邁出的重要一步是，通過項目制方式調動集體自主治理的積極性，搭建起以外部資源輸入帶動村莊發展的框架。但因為對新村居民點建設不夠重視，對村莊生產性特征不夠關注，對農民的社會福利思考不多，導致地票制度的基層實踐出現問題。
筆者以為，以規劃為媒介的城鄉統籌方案，可以與地票制度的完善相結合。具體說來，就是以農民的家庭生命周期為基礎，借鑒梯度轉移理論因地制宜地規劃，將人口流動與宅基地利用相關聯起來。地票制度堅持農民自愿及政府篩查，對于少數有意愿進城者，在符合客觀進城條件下，先將老宅基地復墾驗收獲得指標，再將該指標與人的城市化需要相掛鉤，由此，城鄉建設用地就可以動態地平衡。對于大部分沒有能力進城者，應從農民的生產生活需求出發，將規劃點定位于農業耕作半徑內，同時考慮公共服務的低成本投入，由此，耕地保護與村莊建設能有效協調。
當村莊公共建設獲得了必備的資金投入，當城市公共資源配置有了基本資金保障，城鄉統籌發展目標就能高效地實現，重慶地票制度實踐就可以走得更遠更好。
參考文獻：略
作者簡介：劉銳，四川大學公共管理學院副研究員,華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員,研究方向:土地問題與地方治理
中國鄉村發現網轉自:《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2016年第5期
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