基層治理概念強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家與社會(huì)在公共事務(wù)管理上的合作，主要涉及官僚體系末端、社會(huì)組織、個(gè)人三者之間的互動(dòng)合作關(guān)系。因此，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，治理行為往往發(fā)生在國(guó)家與社會(huì)交接的基層領(lǐng)域。雖然治理作為明確的概念被提出來(lái)是很晚近的事，但是治理的行為卻一直都存在，尤其在中國(guó)的基層社會(huì)，治理?yè)碛凶约河凭玫恼挝幕瘋鹘y(tǒng)。
作為最基層的政府，古代縣衙幾乎就是“一人政府”， “皇權(quán)不下縣”使得基層正式官員始終維持在一個(gè)較低的數(shù)量級(jí)
縣級(jí)政區(qū)的設(shè)置，最早產(chǎn)生于春秋時(shí)期的秦國(guó)。公元前688年，《史記·秦本紀(jì)》載 “武公十年，伐邦、冀戎，初縣之；十一年，初縣杜、 鄭”。北宋時(shí)期，地方政府分為路、府州、軍、監(jiān)、縣，其中，軍、監(jiān)分為管縣和不管縣兩種。元朝的政區(qū)層級(jí)并不統(tǒng)一，層級(jí)最多的有五級(jí)，也有不少地方是四級(jí)制，不過(guò)最普遍的還是三級(jí)制(省、路、縣) 。明朝和清朝的政區(qū)改革目標(biāo)，是將元代凌亂的政區(qū)層級(jí)統(tǒng)一化。清嘉慶元年取消了 “屬州”制度，政區(qū)統(tǒng)一分為省、府、縣三級(jí)制。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，最核心的傳統(tǒng)政治文化是“皇權(quán)不下縣”。朱元璋曾經(jīng)在 《大誥》中命令縣官不許下鄉(xiāng)，不得親自督促鄉(xiāng)里工作。作為最基層的政府，傳統(tǒng)時(shí)代的縣衙幾乎就是 “一人政府”，縣官是上級(jí)政府指派的正式官員，要承擔(dān)絕大多數(shù)的日常工作事務(wù)，“百事躬親而不堪重負(fù)，很少得到或者根本得不到僚屬的輔佐”。這就產(chǎn)生了三個(gè)方面的后果: 第一，縣官一般不輕易介入具體的治理活動(dòng)中；第二，縣官需要身兼多職，政府權(quán)力難以析分；第三，縣官需要仰賴(lài)大量的雇員和非正式官員來(lái)完成日常工作。
由于人力和精力所限，縣官雖然號(hào)稱(chēng) “父母官”，但是卻只能盡量避免對(duì)具體治理事務(wù)的介入。只有那些國(guó)家明確規(guī)定必須履行的職責(zé)，以及民間無(wú)法自行解決的問(wèn)題，縣官才會(huì)接手處理。從制度上看，民眾也被禁止越級(jí)控訴，以減少各級(jí)政府的事務(wù)負(fù)擔(dān)。作為縣衙的行政首腦，縣官必須熟悉轄區(qū)內(nèi)的各方面情況并對(duì)一切事務(wù)負(fù)責(zé)，“他是法官、稅官和一般行政官。他對(duì)郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉(cāng)儲(chǔ)、社會(huì)福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任”。作為最重要的治理內(nèi)容之一，打擊違法犯罪、調(diào)解糾紛矛盾從而維持基層社會(huì)秩序是縣官日常工作的核心內(nèi)容，尤其是民事案件的辦理，據(jù)檔案資料顯示，民事案件占到州縣法庭承辦案件的三分之一。作為多權(quán)合一的 “法官”，縣官不僅需要主持庭審并作出判決，還需要主持勘查詢(xún)問(wèn)以及緝捕罪犯。換言之，他要同時(shí)履行 “法官、檢察官、警長(zhǎng)、驗(yàn)尸官的職責(zé)”。除了司法，縣官最核心的工作還包括維持治安與征稅。
即使身兼數(shù)職，作為正式官員的縣官也難以包辦所有的治理事務(wù)，雖然縣衙配有部分衙役，但是依然人數(shù)不足，只能額外雇傭一批非正式人員充當(dāng)幕友和長(zhǎng)隨，協(xié)助完成縣官的日常工作。這樣一些雇員，由于不具有正式身份，地位不高，且流動(dòng)性較大，因此很難對(duì)他們進(jìn)行制度化的約束。取而代之的是，縣官們只能和他們的輔助職員保持“私人性的、非正式的關(guān)系”，以此作為一種監(jiān)督策略。即便如此，雇員們也很容易仰仗縣官對(duì)他們的依賴(lài)而擺脫約束，為自己謀取私利。
直到清末和民國(guó)時(shí)期，中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)依然保持著 “皇權(quán)不下縣”的政治文化， 使得基層正式官員始終維持在一個(gè)較低的數(shù)量級(jí)。這使得基層官員不得不在很大程度上依賴(lài)地方性的雇員和半正式官員來(lái)完成治理工作，即使這些地方性的助手很容易失控。
受地方精英推舉而接受縣官任命的準(zhǔn)官員，充當(dāng)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的對(duì)接橋梁，這形成了頗具特色的“準(zhǔn)官員文化”
鄉(xiāng)村治理的另外一個(gè)傳統(tǒng)政治文化是 “準(zhǔn)官員文化”。準(zhǔn)官員在傳統(tǒng)社會(huì)中發(fā)揮著重要的治理作用。之所以稱(chēng)作準(zhǔn)官員，是因?yàn)樗麄冎饕獊?lái)自民間，受地方精英的推舉而接受縣官的任命，充當(dāng)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的對(duì)接橋梁。
在20世紀(jì)初期，準(zhǔn)官員文化主要體現(xiàn)為保甲文化。作為縣衙門(mén)和地方社會(huì)之間的主要聯(lián)絡(luò)人， 保甲是不帶薪的準(zhǔn)官員。“處在國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)上，他們具有兩副面孔，既是社會(huì)代表人，也是國(guó)家代理人。他們可能是地方社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)人物，也可能僅僅是被推舉的作為應(yīng)付國(guó)家索取緩沖器的小人物。”作為一種理想狀態(tài)，保甲一方面要維護(hù)地方社會(huì)的利益，另一方面也要履行政府交付的職責(zé)。
保甲的基本功能是維持地方治安，協(xié)助政府緝查強(qiáng)盜、土匪，其背后的政治文化理念是: 每個(gè)人的行為都無(wú)法逃過(guò)鄰里鄉(xiāng)親的耳目，通過(guò)將這些地方性的準(zhǔn)官員組織起來(lái)，政府能夠更好地實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)控制；有時(shí)候縣官也可以利用保甲推行道德教化，尤其是當(dāng)這些被推舉出來(lái)的保甲具有一定聲望的時(shí)候。
在清代河西走廊的水利組織中也存在類(lèi)似的準(zhǔn)官員，他們有不同級(jí)別，大致包括管水鄉(xiāng)老、水利鄉(xiāng)老、水利老人、渠正、渠長(zhǎng)、水利、渠甲、田畯郎、水首等，這些水官在公平用水、化解水利糾紛和實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理上都發(fā)揮了重要的作用。隨著基層政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，保甲承擔(dān)的征稅、 征兵等任務(wù)日益繁重，以至于該職位對(duì)民間精英的吸引力日漸弱化；此時(shí)被鄉(xiāng)村社會(huì)推舉出來(lái)的鄉(xiāng)保，往往只是地方上的一個(gè)小人物，充當(dāng)?shù)胤秸嬲I(lǐng)導(dǎo)層與國(guó)家權(quán)力之間的緩沖帶。這些半正式官員，常常利用該職位的便利條件來(lái)謀取私利，以彌補(bǔ)自己工作中的辛苦。
實(shí)際上，準(zhǔn)官員文化向來(lái)都具有兩面性，有時(shí)候他們是地方利益的代表并協(xié)助縣官處理工作事務(wù)，有時(shí)候他們則是濫用權(quán)力謀取私利的人。他們能否恰當(dāng)履行職責(zé)，在很大程度上取決于地方社會(huì)以及縣衙對(duì)他們的約束力。如果一個(gè)區(qū)域社會(huì)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，村民在長(zhǎng)時(shí)間的互動(dòng)中形成緊密的血緣網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)烈的社區(qū)認(rèn)同感，那么就容易形成合作治理的機(jī)制，那些準(zhǔn)官員也可以得到較好的監(jiān)督。而在基層政權(quán)建設(shè)較為成功的地方，國(guó)家的力量也能夠較好地管束這些準(zhǔn)官員。
民間精英文化影響了中國(guó)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，大量的治理工作由民間社會(huì)自己消化
民間精英文化是中國(guó)鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)政治文化中非常重要的一種。一方面，國(guó)家沒(méi)有能力在基層社會(huì)建立有效的官僚系統(tǒng)，作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的縣衙幾乎是 “一人政府”，這使得大量的治理工作只能由民間社會(huì)自己消化；另一方面，在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)一定職責(zé)的準(zhǔn)官員，雖然接受縣官的任命，但終究是受到地方精英的推舉和約束，在一定程度上是民間精英的利益代表者。
無(wú)論是對(duì)抗還是合作，民間精英文化真實(shí)影響了中國(guó)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。民間精英，尤其是士紳，往往在民眾和官府之間保持一定的獨(dú)立性，同時(shí)起到溝通協(xié)調(diào)的作用。在20世紀(jì)初期的中國(guó)基層社會(huì)，國(guó)家雖然希望強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的直接控制，但是因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起龐大的基層正式官僚，只能依賴(lài)保甲等準(zhǔn)官員，而后者并不完全依附于官府，也受制于鄉(xiāng)村社會(huì)的約束，這種約束主要就來(lái)源于民間精英。因此可以認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村確實(shí)存在一個(gè)相對(duì)自主的社會(huì)，即使不是西方意義上的市民社會(huì)。
傳統(tǒng)政治文化的形成，首先與當(dāng)時(shí)的國(guó)家治理能力較低有關(guān)，依賴(lài)地方社會(huì)顯得非常重要；而地方社會(huì)內(nèi)部組織化程度較高，則是傳統(tǒng)政治文化得以存續(xù)的另外一個(gè)原因。
當(dāng)然，隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和市場(chǎng)化的浸淫，多數(shù)村莊的內(nèi)部組織化已然瓦解，原子化的社會(huì)越來(lái)越難以參與到基層治理當(dāng)中。作為一個(gè)大型國(guó)家，現(xiàn)代中國(guó)所面臨的廣袤基層社會(huì)的治理實(shí)際上要比傳統(tǒng)時(shí)期來(lái)得困難。例如，由于民間調(diào)解的能力越來(lái)越弱，大量的糾紛涌向國(guó)家機(jī)構(gòu)，構(gòu)成極大的治理負(fù)擔(dān)。從這個(gè)意義上講，如何在當(dāng)前的情況下重建社會(huì)，推動(dòng)社會(huì)的內(nèi)部組織化，從而確保鄉(xiāng)村治理得以有效運(yùn)行，這也許是傳統(tǒng)政治文化能夠給現(xiàn)代中國(guó)的一個(gè)重要啟示，雖然不可能是直接的經(jīng)驗(yàn)照搬。
作者單位：華南理工大學(xué)公共政策研究院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《北京日?qǐng)?bào)》2016年11月14日
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