——基于90家合作社的問卷調查報告
摘要：十八大以來，各地政府積極引導支持農民專業合作社規范發展，農民專業合作社發展由注重數量逐漸向提升質量轉變。為了解我國合作社發展現狀，課題組對90家合作社進行了問卷調查，調查樣本分布于浙江、湖北、河北等22個省份，并對河北、北京進行了實地調研。調研發現，大多數合作社尚處于起步成長階段，50%的合作社盈利能力一般，主要采取土地托管、土地流轉、土地和資金入股等經營形式，存在問題主要是農民參與能力弱、缺乏市場競爭力、成立聯社和參股企業經營制度上不健全等。本報告建議加大政策扶持力度，鼓勵發展多種經營形式，處理好政府與合作社關系，實行差別化扶持政策，促進合作社規范發展。
關鍵詞：農民專業合作社 規范發展 扶持政策 調查問卷
我國農民專業合作社(以下簡稱“合作社”)作為新型農業經營主體之一，在各級政府大力扶持下，迅速發展，其合作類型、合作內容、合作模式不斷豐富完善，在促進土地流轉、提高農業市場競爭力和農民增收等方面發揮了重要作用。為了解當前合作社發展現狀和存在問題，課題組①從農業部管理干部學院“農民專業合作社理事長培訓班”的合作社數據庫中，選擇合作社共90家，調查樣本分布于浙江、湖北、河北、河南、山東等22個省(區、市)，并對其中的河北、北京兩地進行實地調研。調研結果如下。
一、90家合作社發展狀況
(一)近年組建合作社數量增多，創建主體呈現多元化特點，業務范圍涉及多領域
90家調查的合作社中，大多數為2007年以后組建的，而2012年以后組建的合作社數量增速較快，占比為45%。從合作社領辦情況來看，合作社的領辦人多數是以能人、大戶為主，其中，曾在縣鄉政府和村委會、技術服務中心或協會等部門任職人員領辦的有37家，占41%；由涉農企業領辦的有17家，占19%，兩者之和達到60%。這類領辦人以投資實力或領導能力，帶領合作社共同致富。
從涉及業務范圍來看，主要是提供糧食蔬菜林果等種植、農資統購、畜牧水產等服務，占比分別為65.56%、46.67%、37.78%，同時還涉及農機、資金、土地托管、加工等各類服務。
(二)大部分合作社處于成長階段，50%合作社盈利能力一般
關于“合作社成長階段”，31.34%的合作社選擇處于“起步階段”，55.22%的合作社選擇處于“成長階段”，兩者之和達到了86.67%，說明目前大多數合作社處于起步成長階段，12.22%處于“成熟發展階段”；關于“合作社盈利能力”，50%的合作社選擇“盈利能力表現一般”，41.11%的合作社認為“盈利能力較強”，還有4.44%的合作社認為“盈利能力很強”(見下圖)。調研發現，具有政府部門和企業背景領辦的合作社的總體發展表現盈利能力很強；合作社的運營與發展實際上仍由少數人控制，農民與合作社的合作關系較為松散。這也在一定程度上解釋了合作社盈利能力一般的原因。
圖：90家合作社盈利能力
(三)大多數合作社的核心人員出資多
調研數據顯示，80%的合作社的核心人員數量一般在3—22人，20%的合作社是以戶為單位由農民共同出資組建的(見表1)。
從出資比例指標看，50%的合作社由3—22人的全額出資組建的，7%的合作社出資比例90%—100%，兩者之和為57%。以戶為單位由農民共同出資組建的合作社共27家，占合作社總數的30%。其他成員參與合作社的主要方式是資金投入，為47.78%；土地入股的占40%。建立成員賬戶的占86.67%，沒建立成員賬戶的為13.33%。
表1 核心人員出資額所占比例及相應合作社數量情況
從合作社理事長的文化程度和從業經歷來看，70%的理事長學歷為高中及專科，大部分領辦人具有一定管理能力，有從事與農業生產或農業技術服務相關的工作經歷，且能及時了解和把握近年來國家有關農業扶持政策。從示范帶動作用看，47.78%的合作社認為農民收入明顯增加，42.22%的合作社認為農民收入稍有增加。(四)領辦人文化程度高，大部分合作社示范帶動作用明顯
二、合作社發展促進了農業經營方式轉變
調研發現，合作社發展改變了小規模、高成本的農業經營方式，通過經營和服務規模化，將合作社與農民的利益更緊密地聯系在一起，不斷提升了農民獲得增值收益能力。合作社參與土地流轉主要有三種形式：
1.土地托管合作社。即成員分戶生產管理，合作社向農戶提供物資供應、技術指導等全程服務的形式。這種經營形式最為普遍，農戶負責從事農業生產，合作社向農戶提供生產資料購買、農業技術推廣、初加工和農產品銷售等產前、產中、產后服務。這種模式在大田作物且土地分散難以規模化的種植產業中較為常見。
2.土地流轉合作社。此種類型就是農戶將承包地流轉給合作社，合作社向農戶支付租金，土地由合作社統一組織生產、統一經營管理，再發包給成員承包。這種模式在蔬菜產業中較為常見。
3.土地股份合作社。即農戶以土地入股合作社，合作社統一經營和管理的形式。此種類型合作社不付租金，年終核算效益，給社員按股份分紅。農民與合作社形成利益共享、風險共擔機制，成員收益來自租金、土地分紅及打工收入。這種形式多出現在勞動力轉移較快和短缺、機械化程度高的地區。
表2 我國合作社土地流轉三種形式的案例
從實踐看，三種農業經營方式均是在不同層次生產力發展水平下的重要創新實踐，在解決土地經營碎片化、農技推廣難、農民組織程度低等問題方面發揮了重要作用。三種形式的案例如表2所示。注：土地托管和土地流轉的資料來源于實地調研；土地入股案例資料來源于市農研中心經管站，2012，“北京郊區土地股份合作社發展的基本情況”。北京泰華蘆村種植專業合作社，土地入股成員按照權益地、承包地及其他形式的補償地等分類進行量化。其中，權益地每1.1畝地為1股；承包地每1.35畝地為1股；其他形式的補償地每1.9畝地為一股，入股期限為10年。“-”代表收集資料不全。
如上所述，合作社與農民間的合作可采用不同形式，將農民聯合起來，實現規模經營、農民增收。究其原因，是因為合作社在創新農業經營方式中具有獨特的優勢，主要表現在：
1.建立和完善規章制度和組織機構。從調研案例來看，大多數合作社是由提供同類農產品的生產經營服務的農民、企業和事業單位或社會團體聯合而成，農民至少占成員總數的80%，其宗旨以成員為主要服務對象，實行三級制度(章程、細則和制度)，做到規范辦社、民主辦社、依章辦事。如：北京林澤家園土地(股份)專業合作社，建立和完善合作社的各項規章制度，同時建立股份賬戶和分紅賬戶。
2.維護農戶土地承包經營權所有者地位，并使農民獲得增值收益。從合作形式看，無論哪種合作社均是在堅持農村家庭經營基礎上，保持了農戶土地承包經營權所有者的地位，未改變土地承包關系及土地用途；此外，通過土地入股、資金入股等方式，盤活閑置的、未承包到戶的集體土地資源和實物資產，促進已經承包到戶、高度分散的耕地資源集聚，形成規模經營，使農民獲得增值收益。如河北武強縣心連心、武強新合油葵等合作社采用土地托管或土地流轉的方式，帶動農民增加收入，一年兩季每畝比單純種植小麥、玉米可增加800-1000元。
3.統一經營管理，實現規模經營。無論農戶自主經營，還是合作社統一經營管理，在農戶與合作社之間建立了統一的經營管理機制，實現農業規模經營。一方面，提供上游產業種子、化肥等農資購買服務、農業生產中間的技術指導；另一方面，提供下游的產品初加工、銷售等其他環節的服務，降低了生產成本，提高了農民收入。如北京泰華蘆村種植專業合作社統一購買農資、統一生產、統一銷售，節約生產成本12%，成員收入與未加入合作社相比，增收近35%。
4.逐漸完善“利益共享、風險共擔”的分配機制。相對于單純的土地出租、資金出借，土地托管、流轉經營、資金或土地入股等形式的合作，更有利于農戶、村集體與合作社之間建立“利益共享、風險共擔”的機制。具體表現為：土地托管、流轉經營形式通過建立成員賬戶，記錄節約生產成本、一次性支付租金或返現等；資金或土地入股的經營形式除建立成員賬戶外，還建立資本賬戶，將合作社的剩余盈余依據資金或土地入股比例進行分配，實現二次返利，增加了農民收入。如北京泰華蘆村種植專業合作社，按照權益地、承包地及其他形式的補償地等分類進行量化，土地入股成員②收益由租金+盈余分配+工資+福利津貼四部分組成，合作社保證每年每股收益回報不低于1260元。
三、合作社發展存在的問題
盡管近年來合作社發展勢頭較強，數量增長較快，但合作社的發展仍處于成長階段，發展質量、規范水平等問題突出，尤其是在股份化改造、企業化經營、綜合性發展為主要發展趨勢下，仍存在制度上的障礙，亟須解決。
(一)“民主決策、盈余返利”的機制不完善
1.農民參與能力弱，在合作社中難以平等參與決策。調查數據顯示，合作社的80%—90%的股權掌控在單個成員或幾個人手中，出資多的發起人或核心成員承擔合作社生產經營主要職責，其他成員與合作社之間更多的是委托關系，難以真正落實民主決策、民主管理原則。從出資情況看，合作的利潤共享被資本股份分配所取代，農民參與能力弱，在合作社中難以平等參與決策。
2.制度設計上盈余返利機制未能真正實現，參與激勵不足，農民分享收益有限。一方面，由于農村勞動力大量轉移與農業勞動力素質低客觀矛盾存在，農民保本經營的意識較強，尚未形成通過土地入股或資金入股等獲得潛在利益觀念；另一方面，無論出資比例，還是經營管理能力，農戶與合作社帶頭人的實力相比處于弱勢，帶頭人對剩余盈余擁有絕對分配權，且合作社成員也認可帶頭人可獲得更多收益。
(二)合作社內生發展動力不強，競爭能力較弱
調研發現，雖然大部分合作社設立了成員賬戶，但成員賬戶實際運用效果不好，賬戶沒有如實反應實質性內容和事項，農民與合作社之間的利益聯結松散，合作社內生發展動力不強。從市場環境看，合作社參與市場競爭能力較弱。一方面，組建合作社普遍缺乏計劃。以土地流轉為例，多數理事長都存在先流轉土地獲得更多扶持政策再發展事業的做法，而未根據當地農業發展情況、行業未來發展前景因素來確定合作社未來發展方向。另一方面，合作發展的層次較低，拓展產業鏈其他環節受到制約較大，大多局限于生產和流通環節，且農產品有一定地域性。
(三)扶持政策不足，成立聯合或參股經營存在制度障礙
在農業資源短缺、農業經營效益低問題越來越突出的形勢下，農業規模化經營不能僅追求土地規模經營，更重要的是實現服務和經營規模化，只有進行聯合社經營或參股企業經營才可能擴大農業的服務和經營規模，提高產業組織能力和市場運營能力，從而在一二三產業融合中獲得更大的收益分享，但目前合作社的股份制改造還未完成、治理機制不完善，進一步參股經營還存在困難。與其他經營主體相比，合作經營在治理機制、盈余分配等方面都更為復雜，組織成本高，組織的內部治理機制還未能夠實現有效的激勵約束。
四、促進合作社規范發展的政策建議
(一)鼓勵促進發展多種經營形式，尤其加強資金或土地入股的經營形式的政策引導
土地托管、流轉和入股等土地流轉形式是農戶在增強自身市場競爭力中不斷摸索出來的可行的經營形式，具有實踐性、可操作性，但存在農業發展水平低、農戶參與合作意識不強等問題。因此，需政府加強引導，規范發展，針對不同農村經濟發展水平，鼓勵促進多種經營形式，尤其要加強資金或土地入股等經營形式的政策引導；扶持政策向以合作社為主體的聯合或參股經營適當傾斜。同時，建議建立健全合作社服務中心，發揮好引導、指導、監督和協調的作用。
(二)加大扶持力度，發揮示范社的示范帶動作用
基于合作社成立目標不確定性及后續可持續發展能力較差的現狀，建議政府結合本地特色產業發展現狀，實行分類管理、分類支持，為合作社等多元經營主體搭建農業信息、科技、人才、培訓等信息共享的公共服務平臺，尤其針對示范合作社的發展，總結示范帶動經驗。同時為提高其核心競爭力，促進其規范發展，需將業務范圍由種植生產服務進一步擴展到加工、技術培訓等內容，針對新問題要聚焦，如加工廠房用地、倉儲設施等，建議對此開展專項研究，聯合相關主管部門，按照具體問題具體分析的思路，找到突破口和解決方法。
(三)調整扶持政策方向，處理好政府與合作社的關系
扶持政策由于存在“需求大、落實難”問題，導致支農效果不理想，為此，亟須調整扶持政策方向，處理好兩個方面的關系：一是理順主管部門與合作社關系。主管部門制定扶持政策時應按照合作社發展階段，分類管理，分類支持。起步階段的合作社規模小，存在發展不規范等問題，可通過提供培訓、業務指導等方式促使其規范；成長階段的合作社有一定規模且規范發展，則通過項目支持，不斷增強持續發展的核心競爭力；成熟階段的合作社，主要在推廣先進技術、品種改良、品牌建設等方面給予支持。
二是處理好合作社主管單位與財政項目主管部門關系。合作社獲得扶持政策的涉及部門較多，主要集中在地方經管部門和財政廳(局)，在現行行政體制下，各個單位之間存在著“管事的不管錢，管錢的不管事”的突出矛盾，嚴重影響扶持落實效果，突出表現在經管部門或地方合作服務中心對項目資金、項目補助的分配的權利義務不對等。建議繼續深化體制改革，按照事權、財權相統一的原則，理順各單位之間關系，調整各部門的利益關系，落實各項農業扶持政策，建立有效的激勵機制，提高支農效率。
注釋：
①2015年中心青年招標課題：“農民合作社扶持政策的制度研究”。
②土地入股成員總股數不得超過合作社總股數的20%。
作者單位：國務院發展研究中心信息中心
中國鄉村發現網轉自：《調查研究報告》[ 2016年第126號（總5009號）] 2016-9-18
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