——基于90家合作社的問卷調(diào)查報(bào)告
摘要：十八大以來，各地政府積極引導(dǎo)支持農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展由注重?cái)?shù)量逐漸向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。為了解我國合作社發(fā)展現(xiàn)狀，課題組對(duì)90家合作社進(jìn)行了問卷調(diào)查，調(diào)查樣本分布于浙江、湖北、河北等22個(gè)省份，并對(duì)河北、北京進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)合作社尚處于起步成長階段，50%的合作社盈利能力一般，主要采取土地托管、土地流轉(zhuǎn)、土地和資金入股等經(jīng)營形式，存在問題主要是農(nóng)民參與能力弱、缺乏市場競爭力、成立聯(lián)社和參股企業(yè)經(jīng)營制度上不健全等。本報(bào)告建議加大政策扶持力度，鼓勵(lì)發(fā)展多種經(jīng)營形式，處理好政府與合作社關(guān)系，實(shí)行差別化扶持政策，促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社 規(guī)范發(fā)展 扶持政策 調(diào)查問卷
我國農(nóng)民專業(yè)合作社(以下簡稱“合作社”)作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之一，在各級(jí)政府大力扶持下，迅速發(fā)展，其合作類型、合作內(nèi)容、合作模式不斷豐富完善，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)市場競爭力和農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了重要作用。為了解當(dāng)前合作社發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，課題組①從農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院“農(nóng)民專業(yè)合作社理事長培訓(xùn)班”的合作社數(shù)據(jù)庫中，選擇合作社共90家，調(diào)查樣本分布于浙江、湖北、河北、河南、山東等22個(gè)省(區(qū)、市)，并對(duì)其中的河北、北京兩地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。調(diào)研結(jié)果如下。
一、90家合作社發(fā)展?fàn)顩r
(一)近年組建合作社數(shù)量增多，創(chuàng)建主體呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，業(yè)務(wù)范圍涉及多領(lǐng)域
90家調(diào)查的合作社中，大多數(shù)為2007年以后組建的，而2012年以后組建的合作社數(shù)量增速較快，占比為45%。從合作社領(lǐng)辦情況來看，合作社的領(lǐng)辦人多數(shù)是以能人、大戶為主，其中，曾在縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)、技術(shù)服務(wù)中心或協(xié)會(huì)等部門任職人員領(lǐng)辦的有37家，占41%；由涉農(nóng)企業(yè)領(lǐng)辦的有17家，占19%，兩者之和達(dá)到60%。這類領(lǐng)辦人以投資實(shí)力或領(lǐng)導(dǎo)能力，帶領(lǐng)合作社共同致富。
從涉及業(yè)務(wù)范圍來看，主要是提供糧食蔬菜林果等種植、農(nóng)資統(tǒng)購、畜牧水產(chǎn)等服務(wù)，占比分別為65.56%、46.67%、37.78%，同時(shí)還涉及農(nóng)機(jī)、資金、土地托管、加工等各類服務(wù)。
(二)大部分合作社處于成長階段，50%合作社盈利能力一般
關(guān)于“合作社成長階段”，31.34%的合作社選擇處于“起步階段”，55.22%的合作社選擇處于“成長階段”，兩者之和達(dá)到了86.67%，說明目前大多數(shù)合作社處于起步成長階段，12.22%處于“成熟發(fā)展階段”；關(guān)于“合作社盈利能力”，50%的合作社選擇“盈利能力表現(xiàn)一般”，41.11%的合作社認(rèn)為“盈利能力較強(qiáng)”，還有4.44%的合作社認(rèn)為“盈利能力很強(qiáng)”(見下圖)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，具有政府部門和企業(yè)背景領(lǐng)辦的合作社的總體發(fā)展表現(xiàn)盈利能力很強(qiáng)；合作社的運(yùn)營與發(fā)展實(shí)際上仍由少數(shù)人控制，農(nóng)民與合作社的合作關(guān)系較為松散。這也在一定程度上解釋了合作社盈利能力一般的原因。
圖：90家合作社盈利能力
(三)大多數(shù)合作社的核心人員出資多
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，80%的合作社的核心人員數(shù)量一般在3—22人，20%的合作社是以戶為單位由農(nóng)民共同出資組建的(見表1)。
從出資比例指標(biāo)看，50%的合作社由3—22人的全額出資組建的，7%的合作社出資比例90%—100%，兩者之和為57%。以戶為單位由農(nóng)民共同出資組建的合作社共27家，占合作社總數(shù)的30%。其他成員參與合作社的主要方式是資金投入，為47.78%；土地入股的占40%。建立成員賬戶的占86.67%，沒建立成員賬戶的為13.33%。
表1 核心人員出資額所占比例及相應(yīng)合作社數(shù)量情況
從合作社理事長的文化程度和從業(yè)經(jīng)歷來看，70%的理事長學(xué)歷為高中及專科，大部分領(lǐng)辦人具有一定管理能力，有從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)相關(guān)的工作經(jīng)歷，且能及時(shí)了解和把握近年來國家有關(guān)農(nóng)業(yè)扶持政策。從示范帶動(dòng)作用看，47.78%的合作社認(rèn)為農(nóng)民收入明顯增加，42.22%的合作社認(rèn)為農(nóng)民收入稍有增加。(四)領(lǐng)辦人文化程度高，大部分合作社示范帶動(dòng)作用明顯
二、合作社發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合作社發(fā)展改變了小規(guī)模、高成本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，通過經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模化，將合作社與農(nóng)民的利益更緊密地聯(lián)系在一起，不斷提升了農(nóng)民獲得增值收益能力。合作社參與土地流轉(zhuǎn)主要有三種形式：
1.土地托管合作社。即成員分戶生產(chǎn)管理，合作社向農(nóng)戶提供物資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)等全程服務(wù)的形式。這種經(jīng)營形式最為普遍，農(nóng)戶負(fù)責(zé)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，合作社向農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料購買、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、初加工和農(nóng)產(chǎn)品銷售等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。這種模式在大田作物且土地分散難以規(guī)模化的種植產(chǎn)業(yè)中較為常見。
2.土地流轉(zhuǎn)合作社。此種類型就是農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)給合作社，合作社向農(nóng)戶支付租金，土地由合作社統(tǒng)一組織生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營管理，再發(fā)包給成員承包。這種模式在蔬菜產(chǎn)業(yè)中較為常見。
3.土地股份合作社。即農(nóng)戶以土地入股合作社，合作社統(tǒng)一經(jīng)營和管理的形式。此種類型合作社不付租金，年終核算效益，給社員按股份分紅。農(nóng)民與合作社形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，成員收益來自租金、土地分紅及打工收入。這種形式多出現(xiàn)在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較快和短缺、機(jī)械化程度高的地區(qū)。
表2 我國合作社土地流轉(zhuǎn)三種形式的案例
從實(shí)踐看，三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式均是在不同層次生產(chǎn)力發(fā)展水平下的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐，在解決土地經(jīng)營碎片化、農(nóng)技推廣難、農(nóng)民組織程度低等問題方面發(fā)揮了重要作用。三種形式的案例如表2所示。注：土地托管和土地流轉(zhuǎn)的資料來源于實(shí)地調(diào)研；土地入股案例資料來源于市農(nóng)研中心經(jīng)管站，2012，“北京郊區(qū)土地股份合作社發(fā)展的基本情況”。北京泰華蘆村種植專業(yè)合作社，土地入股成員按照權(quán)益地、承包地及其他形式的補(bǔ)償?shù)氐确诸愡M(jìn)行量化。其中，權(quán)益地每1.1畝地為1股；承包地每1.35畝地為1股；其他形式的補(bǔ)償?shù)孛?.9畝地為一股，入股期限為10年。“-”代表收集資料不全。
如上所述，合作社與農(nóng)民間的合作可采用不同形式，將農(nóng)民聯(lián)合起來，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民增收。究其原因，是因?yàn)楹献魃缭趧?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式中具有獨(dú)特的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在：
1.建立和完善規(guī)章制度和組織機(jī)構(gòu)。從調(diào)研案例來看，大多數(shù)合作社是由提供同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的農(nóng)民、企業(yè)和事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合而成，農(nóng)民至少占成員總數(shù)的80%，其宗旨以成員為主要服務(wù)對(duì)象，實(shí)行三級(jí)制度(章程、細(xì)則和制度)，做到規(guī)范辦社、民主辦社、依章辦事。如：北京林澤家園土地(股份)專業(yè)合作社，建立和完善合作社的各項(xiàng)規(guī)章制度，同時(shí)建立股份賬戶和分紅賬戶。
2.維護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)所有者地位，并使農(nóng)民獲得增值收益。從合作形式看，無論哪種合作社均是在堅(jiān)持農(nóng)村家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上，保持了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)所有者的地位，未改變土地承包關(guān)系及土地用途；此外，通過土地入股、資金入股等方式，盤活閑置的、未承包到戶的集體土地資源和實(shí)物資產(chǎn)，促進(jìn)已經(jīng)承包到戶、高度分散的耕地資源集聚，形成規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)民獲得增值收益。如河北武強(qiáng)縣心連心、武強(qiáng)新合油葵等合作社采用土地托管或土地流轉(zhuǎn)的方式，帶動(dòng)農(nóng)民增加收入，一年兩季每畝比單純種植小麥、玉米可增加800-1000元。
3.統(tǒng)一經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。無論農(nóng)戶自主經(jīng)營，還是合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理，在農(nóng)戶與合作社之間建立了統(tǒng)一的經(jīng)營管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。一方面，提供上游產(chǎn)業(yè)種子、化肥等農(nóng)資購買服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中間的技術(shù)指導(dǎo)；另一方面，提供下游的產(chǎn)品初加工、銷售等其他環(huán)節(jié)的服務(wù)，降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)民收入。如北京泰華蘆村種植專業(yè)合作社統(tǒng)一購買農(nóng)資、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一銷售，節(jié)約生產(chǎn)成本12%，成員收入與未加入合作社相比，增收近35%。
4.逐漸完善“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的分配機(jī)制。相對(duì)于單純的土地出租、資金出借，土地托管、流轉(zhuǎn)經(jīng)營、資金或土地入股等形式的合作，更有利于農(nóng)戶、村集體與合作社之間建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的機(jī)制。具體表現(xiàn)為：土地托管、流轉(zhuǎn)經(jīng)營形式通過建立成員賬戶，記錄節(jié)約生產(chǎn)成本、一次性支付租金或返現(xiàn)等；資金或土地入股的經(jīng)營形式除建立成員賬戶外，還建立資本賬戶，將合作社的剩余盈余依據(jù)資金或土地入股比例進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)二次返利，增加了農(nóng)民收入。如北京泰華蘆村種植專業(yè)合作社，按照權(quán)益地、承包地及其他形式的補(bǔ)償?shù)氐确诸愡M(jìn)行量化，土地入股成員②收益由租金+盈余分配+工資+福利津貼四部分組成，合作社保證每年每股收益回報(bào)不低于1260元。
三、合作社發(fā)展存在的問題
盡管近年來合作社發(fā)展勢頭較強(qiáng)，數(shù)量增長較快，但合作社的發(fā)展仍處于成長階段，發(fā)展質(zhì)量、規(guī)范水平等問題突出，尤其是在股份化改造、企業(yè)化經(jīng)營、綜合性發(fā)展為主要發(fā)展趨勢下，仍存在制度上的障礙，亟須解決。
(一)“民主決策、盈余返利”的機(jī)制不完善
1.農(nóng)民參與能力弱，在合作社中難以平等參與決策。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，合作社的80%—90%的股權(quán)掌控在單個(gè)成員或幾個(gè)人手中，出資多的發(fā)起人或核心成員承擔(dān)合作社生產(chǎn)經(jīng)營主要職責(zé)，其他成員與合作社之間更多的是委托關(guān)系，難以真正落實(shí)民主決策、民主管理原則。從出資情況看，合作的利潤共享被資本股份分配所取代，農(nóng)民參與能力弱，在合作社中難以平等參與決策。
2.制度設(shè)計(jì)上盈余返利機(jī)制未能真正實(shí)現(xiàn)，參與激勵(lì)不足，農(nóng)民分享收益有限。一方面，由于農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)低客觀矛盾存在，農(nóng)民保本經(jīng)營的意識(shí)較強(qiáng)，尚未形成通過土地入股或資金入股等獲得潛在利益觀念；另一方面，無論出資比例，還是經(jīng)營管理能力，農(nóng)戶與合作社帶頭人的實(shí)力相比處于弱勢，帶頭人對(duì)剩余盈余擁有絕對(duì)分配權(quán)，且合作社成員也認(rèn)可帶頭人可獲得更多收益。
(二)合作社內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)，競爭能力較弱
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然大部分合作社設(shè)立了成員賬戶，但成員賬戶實(shí)際運(yùn)用效果不好，賬戶沒有如實(shí)反應(yīng)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和事項(xiàng)，農(nóng)民與合作社之間的利益聯(lián)結(jié)松散，合作社內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)。從市場環(huán)境看，合作社參與市場競爭能力較弱。一方面，組建合作社普遍缺乏計(jì)劃。以土地流轉(zhuǎn)為例，多數(shù)理事長都存在先流轉(zhuǎn)土地獲得更多扶持政策再發(fā)展事業(yè)的做法，而未根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展情況、行業(yè)未來發(fā)展前景因素來確定合作社未來發(fā)展方向。另一方面，合作發(fā)展的層次較低，拓展產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)受到制約較大，大多局限于生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，且農(nóng)產(chǎn)品有一定地域性。
(三)扶持政策不足，成立聯(lián)合或參股經(jīng)營存在制度障礙
在農(nóng)業(yè)資源短缺、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低問題越來越突出的形勢下，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營不能僅追求土地規(guī)模經(jīng)營，更重要的是實(shí)現(xiàn)服務(wù)和經(jīng)營規(guī)模化，只有進(jìn)行聯(lián)合社經(jīng)營或參股企業(yè)經(jīng)營才可能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的服務(wù)和經(jīng)營規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)組織能力和市場運(yùn)營能力，從而在一二三產(chǎn)業(yè)融合中獲得更大的收益分享，但目前合作社的股份制改造還未完成、治理機(jī)制不完善，進(jìn)一步參股經(jīng)營還存在困難。與其他經(jīng)營主體相比，合作經(jīng)營在治理機(jī)制、盈余分配等方面都更為復(fù)雜，組織成本高，組織的內(nèi)部治理機(jī)制還未能夠?qū)崿F(xiàn)有效的激勵(lì)約束。
四、促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展的政策建議
(一)鼓勵(lì)促進(jìn)發(fā)展多種經(jīng)營形式，尤其加強(qiáng)資金或土地入股的經(jīng)營形式的政策引導(dǎo)
土地托管、流轉(zhuǎn)和入股等土地流轉(zhuǎn)形式是農(nóng)戶在增強(qiáng)自身市場競爭力中不斷摸索出來的可行的經(jīng)營形式，具有實(shí)踐性、可操作性，但存在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低、農(nóng)戶參與合作意識(shí)不強(qiáng)等問題。因此，需政府加強(qiáng)引導(dǎo)，規(guī)范發(fā)展，針對(duì)不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，鼓勵(lì)促進(jìn)多種經(jīng)營形式，尤其要加強(qiáng)資金或土地入股等經(jīng)營形式的政策引導(dǎo)；扶持政策向以合作社為主體的聯(lián)合或參股經(jīng)營適當(dāng)傾斜。同時(shí)，建議建立健全合作社服務(wù)中心，發(fā)揮好引導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用。
(二)加大扶持力度，發(fā)揮示范社的示范帶動(dòng)作用
基于合作社成立目標(biāo)不確定性及后續(xù)可持續(xù)發(fā)展能力較差的現(xiàn)狀，建議政府結(jié)合本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)行分類管理、分類支持，為合作社等多元經(jīng)營主體搭建農(nóng)業(yè)信息、科技、人才、培訓(xùn)等信息共享的公共服務(wù)平臺(tái)，尤其針對(duì)示范合作社的發(fā)展，總結(jié)示范帶動(dòng)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)為提高其核心競爭力，促進(jìn)其規(guī)范發(fā)展，需將業(yè)務(wù)范圍由種植生產(chǎn)服務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)展到加工、技術(shù)培訓(xùn)等內(nèi)容，針對(duì)新問題要聚焦，如加工廠房用地、倉儲(chǔ)設(shè)施等，建議對(duì)此開展專項(xiàng)研究，聯(lián)合相關(guān)主管部門，按照具體問題具體分析的思路，找到突破口和解決方法。
(三)調(diào)整扶持政策方向，處理好政府與合作社的關(guān)系
扶持政策由于存在“需求大、落實(shí)難”問題，導(dǎo)致支農(nóng)效果不理想，為此，亟須調(diào)整扶持政策方向，處理好兩個(gè)方面的關(guān)系：一是理順主管部門與合作社關(guān)系。主管部門制定扶持政策時(shí)應(yīng)按照合作社發(fā)展階段，分類管理，分類支持。起步階段的合作社規(guī)模小，存在發(fā)展不規(guī)范等問題，可通過提供培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式促使其規(guī)范；成長階段的合作社有一定規(guī)模且規(guī)范發(fā)展，則通過項(xiàng)目支持，不斷增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展的核心競爭力；成熟階段的合作社，主要在推廣先進(jìn)技術(shù)、品種改良、品牌建設(shè)等方面給予支持。
二是處理好合作社主管單位與財(cái)政項(xiàng)目主管部門關(guān)系。合作社獲得扶持政策的涉及部門較多，主要集中在地方經(jīng)管部門和財(cái)政廳(局)，在現(xiàn)行行政體制下，各個(gè)單位之間存在著“管事的不管錢，管錢的不管事”的突出矛盾，嚴(yán)重影響扶持落實(shí)效果，突出表現(xiàn)在經(jīng)管部門或地方合作服務(wù)中心對(duì)項(xiàng)目資金、項(xiàng)目補(bǔ)助的分配的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。建議繼續(xù)深化體制改革，按照事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，理順各單位之間關(guān)系，調(diào)整各部門的利益關(guān)系，落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)扶持政策，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高支農(nóng)效率。
注釋：
①2015年中心青年招標(biāo)課題：“農(nóng)民合作社扶持政策的制度研究”。
②土地入股成員總股數(shù)不得超過合作社總股數(shù)的20%。
作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《調(diào)查研究報(bào)告》[ 2016年第126號(hào)（總5009號(hào)）] 2016-9-18
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