【內(nèi)容提要】新中國成立以后，中國的鄉(xiāng)村行政總體上呈現(xiàn)出政治化特征，政府行政管理主要在政治的直接支配與控制下運(yùn)行，行政機(jī)制主要表現(xiàn)為行政主體直接憑借強(qiáng)制性力量對社會成員進(jìn)行支配與控制。70年代末以來中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革使國家基層行政權(quán)力的運(yùn)行基礎(chǔ)、運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行條件發(fā)生了巨大而深刻的變化。隨著其賴以有效運(yùn)行的一體化的利益結(jié)構(gòu)、集權(quán)性的政治與經(jīng)濟(jì)體制，以及權(quán)力崇拜的政治文化的逐步消解，政治化行政機(jī)制日益陷入理論和實(shí)踐的雙重困境。首先，家庭承包經(jīng)營壓縮了政治化行政機(jī)制的有效作用空間；其次，“撤社建鄉(xiāng)”動搖了政治化行政機(jī)制運(yùn)行的組織基礎(chǔ)；最后，村民自治限制了政治化行政機(jī)制的權(quán)力滲透渠道。在傳統(tǒng)行政機(jī)制陷入困境的情況下，要保證和提高國家意志在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行能力，可行的路徑是用民主法治精神和原則改造或重構(gòu)鄉(xiāng)村行政機(jī)制，在發(fā)展基層民主、重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威基礎(chǔ)、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之權(quán)力合法性的同時，通過行政權(quán)與國家法律的更加全面、緊密的結(jié)合來建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的運(yùn)行機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村；行政；行政機(jī)制；政治；法治
一、引言
新中國成立以后，中國的政府行政總體上呈現(xiàn)出政治化特征，政府行政管理主要在政治的直接支配與控制下運(yùn)行，行政機(jī)制主要表現(xiàn)為行政主體直接憑借強(qiáng)制性力量對社會成員進(jìn)行支配與控制。直到1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，“政治化”的行政機(jī)制才開始發(fā)生變化。基于對“文化大革命”慘痛教訓(xùn)的深刻反思以及隨著改革開放方針的確立與推行，法制(法治)的重要性、有效性與正當(dāng)性逐漸為執(zhí)政黨、國家和社會所認(rèn)識。隨后，國家加快了立法步伐，法律開始越來越廣泛地介入社會生活的方方面面，成為規(guī)范社會行為、調(diào)整社會關(guān)系的基本準(zhǔn)則。法制(法治)逐漸形成氣候的過程也是國家行政機(jī)制發(fā)生演變的過程：政治對行政的直接支配地位開始逐漸被法律所取代，政治對行政運(yùn)行的直接控制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法律的間接控制。與此同時，行政主體與社會成員之間的關(guān)系也從過去那種直接的組織控制與行政支配關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向通過法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的行政法律關(guān)系。社會成員“對現(xiàn)存法律的服從優(yōu)先于履行其它任何責(zé)任”[1]32。在政治直接支配行政的時代只能作為行政主體“辦事的參考”的法律如今正逐步取代“最高指示”和“紅頭文件”成為行政的“主宰”或“統(tǒng)治者”，成為決定行政之運(yùn)作空間與發(fā)展方向、評判行政之是非曲直與功過成敗的基本依據(jù)。中國的國家行政正在經(jīng)歷由“政治直接支配”向“法律全面規(guī)制”、由“人治行政”向“法治行政”的深刻變化和重大轉(zhuǎn)型。作為國家行政重要組成部分的鄉(xiāng)村行政同樣在經(jīng)歷著上述變化和轉(zhuǎn)型，盡管這種變化與轉(zhuǎn)型因?yàn)猷l(xiāng)村社會的特殊性而更加艱難和緩慢，但其方向是明確，也是不可逆轉(zhuǎn)的。本文旨在通過對“政治化”農(nóng)村行政機(jī)制面臨困境的分析，來揭示改革開放以來中國鄉(xiāng)村行政機(jī)制法治化轉(zhuǎn)型的歷史必然性。
概括起來說，1978年12月黨的十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)體制開始發(fā)生深刻變化，以市場化和民主化為主要特征的政治經(jīng)濟(jì)體制逐漸取代了政治經(jīng)濟(jì)一體化的高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制。政治經(jīng)濟(jì)體制的變化使以“政治直接支配行政”為基本特征，以動員、任務(wù)和命令為主要方式和手段的傳統(tǒng)行政機(jī)制逐漸陷入困境，難以為繼，這種情況促使了農(nóng)村行政機(jī)制的法治化轉(zhuǎn)型。
二、家庭承包經(jīng)營壓縮了政治化行政機(jī)制的有效作用空間
中國的改革開放是從農(nóng)村開始的，而農(nóng)村的改革又是從經(jīng)濟(jì)體制改革開始的。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口則是“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的實(shí)行①。在黨和國家的正式文件里，包干到戶又叫“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，十五屆三中全會以后改稱為“家庭承包經(jīng)營”。
1970年代末，安徽等地的農(nóng)民在巨大的生存壓力下先后自發(fā)搞起了“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”。在鄧小平、萬里等中共領(lǐng)導(dǎo)人的肯定和支持下，“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”發(fā)展迅速。到1980年底，安徽全省實(shí)行“包產(chǎn)到戶”或“包干到戶”的生產(chǎn)隊(duì)占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的70％。與此同時，在四川、貴州、甘肅、河南等地，“包產(chǎn)到戶”也公開或隱蔽地發(fā)展起來[2]609。盡管早期黨內(nèi)外都有不少人對“包產(chǎn)到戶”尤其是“包干到戶”持否定態(tài)度，但是，在黨的十一屆三中全會重新確立的實(shí)事求是思想路線的指引下，中共最終正式肯定了“包干到戶”這一“中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”。1980年9月14日至22日，中央召開了省、自治區(qū)、直轄市黨委第一書記座談會，討論了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題。27日，中央以中發(fā)(1980)75號文件的形式批準(zhǔn)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的會議紀(jì)要。75號文件指出：“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期‘吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)’的生產(chǎn)隊(duì)，群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定。”1982年1月，中共中央以1號文件的形式批轉(zhuǎn)了《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，明確指出：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”1982年1號文件第一次十分明確地肯定了“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的社會主義性質(zhì)。1983年1月，中共中央印發(fā)了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題的通知》，這是中共中央下發(fā)的第二個1號文件。文件再次肯定了“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”“是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，同時高度贊揚(yáng)“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”等家庭承包經(jīng)營形式“是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”，“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”。至此，圍繞“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的爭論最終塵埃落定，家庭承包經(jīng)營形式也因此獲得了良好的發(fā)展環(huán)境。1983年底，全國實(shí)行“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的生產(chǎn)隊(duì)占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的比例達(dá)到99.5％，其中，實(shí)行“包干到戶”(即家庭承包經(jīng)營)的生產(chǎn)隊(duì)占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的97.8％。至此，家庭承包經(jīng)營實(shí)際上已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)的一種基本經(jīng)營形式了[2]611。
家庭承包經(jīng)營制的實(shí)行極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯的局面，中國共產(chǎn)黨因此贏得了億萬農(nóng)民的熱忱擁護(hù)，黨在農(nóng)村的政治基礎(chǔ)得到加強(qiáng)[3]17。家庭承包經(jīng)營制的實(shí)行也對國家與農(nóng)民的關(guān)系進(jìn)而對鄉(xiāng)村行政的運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。
家庭承包經(jīng)營制是將土地等生產(chǎn)資料由集體承包給農(nóng)戶，以農(nóng)戶為單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營和分配，其核心是將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)下放給農(nóng)民，使農(nóng)民成為生產(chǎn)經(jīng)營主體[4]25。從國家政權(quán)建設(shè)的角度看，家庭承包經(jīng)營的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力的多向度收縮。從縱向上看，實(shí)行家庭承包經(jīng)營以后，集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力與功能逐漸衰減，“生產(chǎn)隊(duì)長的權(quán)力，只剩下集體農(nóng)業(yè)時代的一枝半葉”，“國家政權(quán)的觸角已從每家每戶向上抽回”[5]322，農(nóng)民不再像過去那樣主要在村莊層次感受國家權(quán)力的作用，而是越來越多地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次面對國家權(quán)力。從橫向上看，家庭承包經(jīng)營使農(nóng)民在相當(dāng)大的程度上重新獲得了生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，這也意味著國家權(quán)力從具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域撤出，顯示了國家權(quán)力的橫向收縮。
上述變化大大壓縮了傳統(tǒng)行政機(jī)制的有效運(yùn)作空間。在新制度的框架中，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)、如何分配產(chǎn)品等等都由農(nóng)戶在承包合同的范圍內(nèi)自主決定，不再需要遵循“任務(wù)-動員-命令”的傳統(tǒng)行政邏輯。換言之，“任務(wù)-動員-命令”的傳統(tǒng)行政機(jī)制至少在理論上或制度文本上退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和分配領(lǐng)域。誠然，從現(xiàn)實(shí)情況看，在實(shí)行家庭承包經(jīng)營的條件下，不少地方依然存在著國家權(quán)力直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以“任務(wù)”、“動員”、“命令”等帶有強(qiáng)制性的傳統(tǒng)行政方式“逼民致富”的現(xiàn)象，有的地方還相當(dāng)嚴(yán)重。但是，與過去集體農(nóng)業(yè)時代不同，在家庭承包經(jīng)營的制度背景下，建立在強(qiáng)制基礎(chǔ)上的“任務(wù)-動員-命令”機(jī)制是一種非正常的行政機(jī)制。一方面，它既與家庭承包制所蘊(yùn)涵的擴(kuò)大農(nóng)民自主權(quán)的國家政治意志相悖，也明顯違反了家庭承包制的具體運(yùn)作規(guī)則，缺乏合法性依據(jù)；另一方面，與上述相關(guān)，在家庭承包經(jīng)營條件下，傳統(tǒng)行政機(jī)制失去了賴以有效運(yùn)行的“普遍服從”的前提和基礎(chǔ)。與集體農(nóng)業(yè)時代農(nóng)民對政治支配下的強(qiáng)制性行政機(jī)制的普遍服從不同，實(shí)行家庭承包以后，強(qiáng)制性行政機(jī)制越來越多地遭遇到農(nóng)民通過多種形式與途徑的抵制與反抗，因而其運(yùn)行成本大大增加，運(yùn)行效率則大大降低。上述情況說明，家庭承包經(jīng)營制的普遍推行，使曾經(jīng)在集體農(nóng)業(yè)時代暢行無阻的傳統(tǒng)行政機(jī)制陷入困境。
三、“撤社建鄉(xiāng)”動搖了政治化行政機(jī)制運(yùn)行的組織基礎(chǔ)
農(nóng)村普遍實(shí)行家庭承包經(jīng)營以后，“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制實(shí)際上失去了存在的價(jià)值和理由，以“政社合一”為基本特征的人民公社制度也因此走到了歷史的盡頭。為了適應(yīng)實(shí)行家庭承包經(jīng)營以后農(nóng)村的新形勢，黨和國家決定廢除人民公社體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。此后，撤社建鄉(xiāng)工作全面展開。截至1983年底，全國有12 702個人民公社宣布解體。到了1984年底，全國又有39 838個人民公社摘掉牌子。到了1985年，全國所余的249個人民公社自動解體，取而代之的是79 306個鄉(xiāng)、3 144個民族鄉(xiāng)和9 140個鎮(zhèn)[6]366。
人民公社的解體使傳統(tǒng)行政機(jī)制喪失了賴以有效運(yùn)作的組織基礎(chǔ)。首先，“政社分離”以后，農(nóng)村社會的國家化和行政化在很大程度上得以緩解，農(nóng)民不再像人民公社時代那樣通過“社員”身份而成為國家政權(quán)組織體系的成員，從一定意義上說，他們已經(jīng)從過去被高度“一致化”的“組織人”變成如今具有自己獨(dú)立意志與利益的“社會人”，他們與國家政權(quán)之間具有行政隸屬性質(zhì)的組織關(guān)系隨著人民公社體制的消亡而終止。與上述相聯(lián)系，建立在隸屬性行政組織關(guān)系基礎(chǔ)上的“任務(wù)-動員-命令”機(jī)制在很大程度上喪失了其存在的合理性與實(shí)踐的可行性。以往基層政權(quán)隨意對農(nóng)民發(fā)號施令進(jìn)行直接支配的行政模式不再被認(rèn)為是天經(jīng)地義、合情合理的，也不再像人民公社時期那樣能夠順暢高效地運(yùn)行，而是越來越多地受到農(nóng)民的質(zhì)疑和抵制。
其次，“政社分離”標(biāo)志著國家權(quán)力從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的回抽。隨著家庭承包經(jīng)營制的實(shí)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)與產(chǎn)品的分配權(quán)進(jìn)一步回歸于農(nóng)戶，農(nóng)民在很大程度上實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)與生活的自主，減少了經(jīng)濟(jì)上對國家權(quán)力的依賴，用農(nóng)民自己的話說就是所謂“有吃有穿不求你”。有學(xué)者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨建國后成功實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整合的“關(guān)鍵不在于國家政權(quán)之介入社會關(guān)系，而在于其積極介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，先是控制商業(yè)，然后奪取農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)抉擇權(quán)”[5]194。漢密爾頓曾經(jīng)說過：對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。人民公社解體以后，這種狀況發(fā)生了根本性的改變，國家權(quán)力從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域回抽，政權(quán)組織不再能夠從經(jīng)濟(jì)上直接支配與控制農(nóng)民。由于“政社合一”體制下國家權(quán)力向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的擴(kuò)張以及由此導(dǎo)致的農(nóng)民對國家政權(quán)的生存依賴是“任務(wù)-動員-命令”機(jī)制有效運(yùn)行的重要保證，因此，隨著“政社合一”體制的廢止，“任務(wù)-動員-命令”機(jī)制也不再如以往那樣靈驗(yàn)。如今一些農(nóng)村基層干部時常抱怨農(nóng)民越來越不“聽話”，越來越難管，這也許可以從一個側(cè)面反映出以“命令-服從”關(guān)系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困境。
最后，“撤社建鄉(xiāng)”的體制改革改變了國家與農(nóng)民之間的聯(lián)系方式，加大了傳統(tǒng)行政機(jī)制的運(yùn)行成本。“政社合一”的人民公社時期，國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會的關(guān)鍵交會點(diǎn)主要在公社(鄉(xiāng)鎮(zhèn))以下的大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，農(nóng)民主要通過黨支部書記和生產(chǎn)隊(duì)長直接感受國家權(quán)力[5]194。換言之，國家正式的政權(quán)組織并不直接面對面地與農(nóng)民發(fā)生聯(lián)系，而是通過其延伸至鄉(xiāng)村社會各個角落的“觸角”——各種準(zhǔn)行政組織(大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)、黨組織等)將國家權(quán)力的作用傳導(dǎo)到農(nóng)民身上。國家政權(quán)組織直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的對象如其說是分散的個體農(nóng)民，不如說是組織起來的農(nóng)民共同體，如國家政權(quán)組織一般不會將具體的任務(wù)和命令直接下達(dá)到農(nóng)戶，而是下達(dá)給生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)，由生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)貫徹落實(shí)。這種情況保證了“任務(wù)-動員-命令”機(jī)制的正常運(yùn)行。然而，隨著人民公社體制的瓦解，國家伸向村落的行政觸角逐漸萎縮，雖然后來在村民自治的制度背景下恢復(fù)或重建了村級組織，但其性質(zhì)與功能都不同于以往的生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)，嚴(yán)格意義上不再是國家行政伸向村莊的“腿腳”或者“觸角”。盡管在實(shí)踐中一些農(nóng)村的基層政權(quán)組織仍然習(xí)慣于將村民自治組織當(dāng)作其伸向村莊的“腿腳”，但是，從總體上看，國家政權(quán)已經(jīng)不能像公社時期那樣完全通過村級組織傳導(dǎo)國家權(quán)力，貫徹國家意志，而必須與農(nóng)民(農(nóng)戶)直接面對面地發(fā)生關(guān)系。從農(nóng)民的角度看，如美國學(xué)者黃宗智所指出的，“解放后的集體化曾為自然村落造就了一種新的組織機(jī)構(gòu)，而現(xiàn)在包產(chǎn)到戶削弱了這種村社組織。在某種程度上，農(nóng)民家庭現(xiàn)在離群孤立，一個個單獨(dú)地站在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)面前。解放前的同族集團(tuán)和解放后的集體組織都大大衰微了”[5]322。國家政權(quán)與農(nóng)民之間聯(lián)系方式的變化，使“任務(wù)-動員-命令”的傳統(tǒng)行政機(jī)制難以為繼。因?yàn)椋姥罢沃湫姓钡膫鹘y(tǒng)行政邏輯，由國家政權(quán)組織直接對成千上萬的農(nóng)民(農(nóng)戶)布置各種各樣的任務(wù)，下達(dá)各種各樣的命令，并且保證任務(wù)的落實(shí)和命令的執(zhí)行，這種方式即便可行，也需要付出極高的政治成本和行政成本(“征糧催款”、“刮宮引產(chǎn)”等工作中引發(fā)的多種矛盾和問題就證明了這一點(diǎn))，這種高額成本顯然已經(jīng)超出了執(zhí)政黨和國家政權(quán)的承受能力，難以長久維持。
四、村民自治限制了政治化行政機(jī)制的權(quán)力滲透渠道
1980年代初，隨著家庭承包經(jīng)營的普遍實(shí)行和人民公社的解體，農(nóng)村社會的治理模式也開始發(fā)生深刻變化，以“撤社建鄉(xiāng)”和村民自治為標(biāo)志，逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的新的治理格局。如果說“撤社建鄉(xiāng)”是國家基層政權(quán)體制的一種恢復(fù)性重建，那么，村民自治則是新中國農(nóng)村治理模式的一種創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。
村民自治是在中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和國家民主化進(jìn)程的背景下興起的[4]22～23。1980年代初，隨著“政社合一”的人民公社體制的廢除，家庭承包經(jīng)營制取代了人民公社時期的生產(chǎn)經(jīng)營方式，人民公社時期的管理體制已經(jīng)失去其經(jīng)濟(jì)支撐，難以為繼。“但經(jīng)濟(jì)變革不可能自動形成與新的經(jīng)濟(jì)體制相匹配的新的治理模式”[5]26。隨著人民公社的解體，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀況，正如中共中央1982年1號文件中所指出的：“最近以來，由于多種原因，農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延”。面對這種局面，一些地方的農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理自己的組織——村民委員會。這種新的組織形式出現(xiàn)以后，立即得到正在考慮如何解決隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而建立新的基層組織體系的中央決策層的重視。在中央的重視和支持下，不少地方在進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)過程中，開展了在鄉(xiāng)以下建立村民委員會的試點(diǎn)。村民自治的興起不僅是因?yàn)樗^好地適應(yīng)了實(shí)行家庭承包經(jīng)營以后農(nóng)村社會治理面臨的新情況，而且還因?yàn)樗闷鹾狭它h的十一屆三中全會開啟的國家民主化進(jìn)程。1978年12月召開的中共十一屆三中全會明確將發(fā)展社會主義民主提上了黨和國家的重要議事日程。鄧小平在這次全會上所作的主題發(fā)言中強(qiáng)調(diào)指出：“要切實(shí)保障工人農(nóng)民個人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督。……必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[7]25～261982年9月召開的中共十二大進(jìn)一步指出，社會主義民主要擴(kuò)大到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的各個方面，要發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會生活的群眾自治。1982年12月通過的憲法以國家根本大法的形式確立了社會主義民主的基本原則，并且肯定了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的性質(zhì)和法律地位。1987年11月，六屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，以國家實(shí)施法的形式正式確立了村民自治的原則和制度框架。此后，中國農(nóng)村村民自治得以在全國廣泛推行，進(jìn)入制度化運(yùn)作階段。
村民自治制度的確立，標(biāo)志著中國農(nóng)村形成了“鄉(xiāng)政村治”的新的治理格局，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系由此發(fā)生了根本性的變化，“任務(wù)-動員-命令”的傳統(tǒng)行政邏輯面臨多重障礙。
首先，村民自治大大限制了國家行政權(quán)力對村莊事務(wù)的介入深度和廣度。在人民公社時期，國家行政權(quán)力通過科層化的社隊(duì)組織對村莊里的各種事務(wù)進(jìn)行了全面的介入和控制。而在村民自治的制度背景下，國家行政權(quán)力逐步從村莊中撤出，回歸其“公共行政”的本分，村莊內(nèi)部的公共事務(wù)由村民通過民主的方式實(shí)行自我管理。這樣，在村民自治的范圍內(nèi)，“任務(wù)-動員-命令”的傳統(tǒng)行政機(jī)制便失去了正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)。
其次，村民自治改變了村組織與國家政權(quán)之間的關(guān)系。在“政社合一”的人民公社體制下，村級組織(大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì))是國家政權(quán)伸向村莊的觸角，是國家農(nóng)村行政體系不可缺少的組成部分，具有準(zhǔn)行政組織的性質(zhì)。鄉(xiāng)級組織(公社)與村組織之間的關(guān)系是命令-服從的行政隸屬關(guān)系，正是鄉(xiāng)村組織之間的這種行政隸屬關(guān)系構(gòu)成了傳統(tǒng)行政機(jī)制的組織基礎(chǔ)，使其得以有效運(yùn)行。但在村民自治的制度背景下，村委會等村組織本質(zhì)上不再是國家政權(quán)體系的組成部分，而是村莊內(nèi)的群眾性自治組織，鄉(xiāng)政權(quán)與村委會之間不再是科層化組織體系中的上下級，二者之間的關(guān)系也不再是上下級組織之間的行政隸屬關(guān)系或命令-服從關(guān)系。《村民委員會組織法》第4條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。”鄉(xiāng)村組織關(guān)系的制度性改變，必然給以命令-服從關(guān)系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政機(jī)制的運(yùn)行造成極大的影響。
第三，村民自治在很大程度上改變了村莊公共權(quán)力的授權(quán)來源以及村組織和村干部的行動邏輯，農(nóng)村基層政權(quán)對村組織和村干部的支配力與控制力明顯弱化，傳統(tǒng)行政機(jī)制在鄉(xiāng)以下的運(yùn)行不再像人民公社時期那樣順暢和有效。村民自治作為農(nóng)民群眾參與農(nóng)村基層社會事務(wù)管理的一種直接民主形式，主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個方面的制度和內(nèi)容，其中，民主選舉是村民自治活動的前提和基礎(chǔ)，是村民自治制度的首要內(nèi)容。從基層治理的角度說，民主選舉的意義在于它重新建構(gòu)了村莊基層權(quán)威的社會授權(quán)關(guān)系，逐步以自下而上的授權(quán)機(jī)制取代了自上而下的權(quán)力委托，基層權(quán)威與社會利益脫節(jié)的趨勢由此開始得到扭轉(zhuǎn)，村莊權(quán)威的社會基礎(chǔ)也因此得以強(qiáng)化，這樣就為農(nóng)村基層社會的長治久安創(chuàng)造了必要條件。從另一方面看，民主選舉在改變村莊基層權(quán)威的授權(quán)關(guān)系或授權(quán)來源的同時，也因此逐步改變著基層權(quán)威的責(zé)任關(guān)系與行動邏輯。隨著民主選舉的日益規(guī)范和成熟，村組織與村干部只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)的現(xiàn)象發(fā)生了很大的改變，越來越多的村組織和村干部不再像以往一樣對鄉(xiāng)政權(quán)一味地“俯首聽命”、“惟命是從”，自下而上的授權(quán)機(jī)制使它(他)們在與鄉(xiāng)政府打交道的過程中自覺充當(dāng)起本村利益的“守望者”角色。筆者早期對農(nóng)村基層干部群眾所作的一項(xiàng)調(diào)查在一定程度上支持了這個觀點(diǎn)。在回答“在上級政府的利益與村民的利益發(fā)生矛盾時，村委會通常會維護(hù)哪一方的利益”的問題時，50.25％的被調(diào)查對象選擇了“維護(hù)村民的利益”，而選擇“維護(hù)上級政府的利益”的比例只有45.62％[8]273。在村民自治程度較高的地方，村民自治組織甚至公開地表達(dá)了維護(hù)本村利益、抵制鄉(xiāng)政府不合理任務(wù)的意識。比如張靜在吉林省梨樹縣的調(diào)查表明，一些制度化水平比較高的村莊，村民代表會議開始具有明確的意識，去限制鄉(xiāng)干部的隨意定稅(費(fèi))權(quán)。例如，霍家店村村民代表會議有一項(xiàng)議程：對鄉(xiāng)政府下達(dá)的提留統(tǒng)籌數(shù)量進(jìn)行評估和確認(rèn)，不合法理的不予確認(rèn)，村干就不能執(zhí)行收繳。根據(jù)村民代表會議紀(jì)要，這個村曾對1996年鄉(xiāng)政府下達(dá)的提留統(tǒng)籌數(shù)額評估后形成下列決議：“根據(jù)農(nóng)民收入年年增加的實(shí)際情況，按照省市縣有關(guān)政策規(guī)定，適當(dāng)提取或增加鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是可以的，農(nóng)民也承受得了。經(jīng)村民代表會議表決，一致通過上述預(yù)收款項(xiàng)，同時代表會議決定，有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題必須經(jīng)過村民代表討論通過，并公布于眾，對不合理負(fù)擔(dān)要堅(jiān)決抵制。”[9]194～195基層權(quán)威基礎(chǔ)或授權(quán)關(guān)系的變化及其所導(dǎo)致的村組織和村干部責(zé)任機(jī)制與行動邏輯的改變，使傳統(tǒng)的“任務(wù)-動員-命令”的鄉(xiāng)村行政機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
最后，以民主選舉為首要內(nèi)容和邏輯起點(diǎn)的村民自治逐步喚醒和增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識、權(quán)利意識和法律意識，從根本上動搖了傳統(tǒng)的高權(quán)行政模式賴以運(yùn)行的政治文化基礎(chǔ)。“村級民主選舉過程是民主實(shí)踐的過程，也是對農(nóng)民及其基層干部的民主教育、學(xué)習(xí)和訓(xùn)練過程，對增強(qiáng)農(nóng)民及鄉(xiāng)村干部的民主意識、法制觀念及民主能力發(fā)揮了重要作用”[10]313。事實(shí)證明，實(shí)行村民自治以來，廣大農(nóng)民的民主意識、權(quán)利意識和法律意識開始被喚醒并不斷增強(qiáng)，他們逐步從對國家權(quán)力的高度畏懼和盲目遵從中走出來，越來越多地以理性的態(tài)度和方式對待國家權(quán)力。這種變化使得國家行政權(quán)力在運(yùn)行過程中經(jīng)常遭遇農(nóng)民“說不”。如四川某村進(jìn)行村委會選舉過程中，兩位鄉(xiāng)干部自行決定兩次取出“廢票”，目的是讓總數(shù)減少，以方便一位競爭者“過半數(shù)”。但是，這種做法最終由于唱票和監(jiān)票組成員不予承認(rèn)而告失敗[9]195。再如1996年，湖北黃梅一個村的村民委員會選舉的結(jié)果因不是上級“內(nèi)定”的人選被所在地鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府以選舉不合法律程序而否定，此舉遭到該村村民的一致抵制，致使全村工作陷入癱瘓。一些村民還多次上訪，要求上級認(rèn)可選舉結(jié)果。經(jīng)過3年的僵持，所在鎮(zhèn)不得不同意重新舉行選舉，并接受選舉結(jié)果，盡管新當(dāng)選的人員依然是上屆當(dāng)選的人員。對此，鎮(zhèn)委書記深有感觸地說：“現(xiàn)在與過去不同了，命令和壓制都不靈，妥協(xié)與協(xié)商才能解決問題。”[11]312這位鎮(zhèn)委書記的感觸相信也是許多農(nóng)村基層干部的共同感受，它真實(shí)地反映了在農(nóng)民民主意識、權(quán)利意識和法律意識日益增強(qiáng)的背景下以單方強(qiáng)制命令為基本特征的傳統(tǒng)高權(quán)行政機(jī)制面臨的困境。
五、結(jié)語
1970年代末以來中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，在極大地改變農(nóng)村面貌的同時，也使國家基層行政權(quán)力的運(yùn)行基礎(chǔ)、運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行條件發(fā)生了巨大而深刻的變化。隨著其賴以有效運(yùn)行的一體化的利益結(jié)構(gòu)、集權(quán)性的政治經(jīng)濟(jì)體制以及權(quán)力崇拜的政治文化的逐步消解，強(qiáng)制性的“任務(wù)-動員-命令”的“政治化”行政機(jī)制日益陷入理論和實(shí)踐的雙重困境。
在傳統(tǒng)行政機(jī)制陷入困境的情況下，要保證和提高國家意志在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行能力，大致有兩條可供選擇的路徑：一是重啟“社會國家化”的道路，即通過農(nóng)村行政網(wǎng)的重建和基層行政權(quán)力的強(qiáng)化，將農(nóng)民重新納入國家行政的有效控制之下。如有人主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)為一級完備的政府組織，還有人主張村委會準(zhǔn)政權(quán)化，賦予村委會一定的行政強(qiáng)制權(quán)，使村委會具有一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位[11]；甚至主張將“鄉(xiāng)政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內(nèi)[12]。從理論上說，通過這種途徑，也許能夠使傳統(tǒng)行政機(jī)制在一定程度上和一定范圍內(nèi)擺脫目前的困境，但問題在于，在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立、民主與法治已成為時代潮流的背景下，即使我們可以不計(jì)政治成本與行政成本，通過“社會國家化”來強(qiáng)化傳統(tǒng)行政機(jī)制的體制與權(quán)力保障也不是一種理性的選擇。另一條路徑是順應(yīng)農(nóng)村的新形勢和現(xiàn)代社會發(fā)展的大趨勢，用民主法治精神和原則改造或重構(gòu)鄉(xiāng)村行政機(jī)制，在發(fā)展基層民主、重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威基礎(chǔ)、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之權(quán)力合法性的同時，通過行政權(quán)與國家法律的更加全面、緊密的結(jié)合來提升和保障國家意志的貫徹能力。這種機(jī)制概括起來說就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政。從目前的情況看，黨和國家顯然選擇了后一種路徑。
注釋：
①“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”是兩個不同概念。“包產(chǎn)到戶”是根據(jù)產(chǎn)量計(jì)工分，最后按工分進(jìn)行分配；而“包干到戶”從分配關(guān)系上講就是“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版 》
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