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王明生:關于自留山三權與繼承問題的探討

[ 作者:王明生  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2017-03-31 錄入:19 ]

【摘要】經營自留山以本集體經濟組織成員為前提條件,自留山的林地所有權屬集體,歸農戶長期使用,自留山林木屬參與經營的家庭成員所有。由于農戶家庭成員的變化和一些家庭的自然消失,因繼承問題發生了不少糾紛。自留山使用權不能繼承,但自留山的林木可以繼承;農戶在本集體經濟組織消失的,集體經濟組織可以在處理好林木的補償后,收回自留山使用權。自留山使用權確權登記申請,由人民政府受理;自留山林木繼承糾紛,由人民法院受理。

上世紀八十年代初,以農戶家庭為單位劃分了自留山,縣級人民政府發給使用證,歸農戶長期經營使用。30多年來,家庭的人事變遷和一些家庭的消失,引發了不少關于自留山繼承問題的矛盾糾紛。《不動產登記暫行條例》沒有把自留山使用權列入不動產權利登記范圍,《不動產登記暫行條例實施細則》亦沒有明確的規定。筆者以浙江省仙居縣近年發生的三個案件(附后)為例,根據現行政策法規,談談對自留山的“三權”(即林地所有權、林地使用權、林木所有權)與繼承問題的一些初淺的認識,以就教于行家。

一、劃分自留山的起源和基本政策

根據憲法精神,1981年中央和各省市制訂了劃分自留山的基本政策規定。

《憲法》第八條規定:“參加農村集體經濟組織的勞動者,有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山……”。

1981年3月8日,中共中央、國務院《關于保護森林發展林業若干問題的決定》:“劃給社員自留山(或荒沙荒灘),由社員植樹種草,長期使用。……社員在房前屋后,自留山和生產隊指定的其他地方種植的樹木,永遠歸社員個人所有,允許繼承。”1981年10月12日,中共浙江省委、浙江省人民政府《關于穩定山權林權和落實林業生產責任制若干問題的規定》:“社員的自留山和植樹地段,其山權、地權屬集體所有,歸社員長期使用。不準出租,不準轉讓,不準買賣,遷居、婚娶不準隨帶。……自留山和植樹地段劃定后,生不增、死不減,長期不變。……由縣(市)人民政府發給使用證。”

這些政策規定,概括起來就是自留山山權屬集體所有,歸農戶長期無償使用。此后,各地開始了以穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制為主要內容的林業“三定”工作。自留山劃定后,縣級人民政府發給農戶《社員自留山使用證》。

二、自留山的“三權”屬性

研究自留山的繼承問題,首先必須弄清自留山的“三權”屬性。本文所謂農戶自留山的“三權”,是指自留山林地所有權、林地使用權和林木所有權。林地所有權屬集體,林地使用權屬農戶,自留山上的林木屬參與經營的家庭成員。平常所講的“自留山登記發證”,指的是自留山使用權的登記發證;“自留山繼承”,指的是自留山林木(包括林木及其他經營收益)的繼承。

三、自留山林地屬農民集體所有,由集體經濟組織行使所有權

《憲法》第十條規定“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條的表述內容與此相同。

村民委員會是農村基層群眾性自治組織,是村民自治制度的主要組織載體。農村集體經濟組織,是指對土地擁有所有權的經濟組織,是我國農村集體經濟制度的主要組織形式,大致可以分為鄉鎮、村和村民小組三級。林地具有特殊性,由于歷史原因和民間習俗,除鄉、村、組外,還存在幾個村或組聯合、自然村單獨等林地所有權形式。《物權法》第六十條規定:“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,依照下列規定行使所有權:屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個以上農民集體所有的,由村內各集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;……”。

四、自留山經營的基本單位是家庭,自留山使用權不能繼承

自留山是由集體經濟組織將集體所有的林地分給農戶,由農戶長期使用。家庭的人事變遷和一些家庭的消失,自留山的具體政策也在不斷完善。

(一)戶內人口增減,自留山不變

經營自留山以本集體經濟組織成員為前提條件,自留山經營的基本單位是家庭。人民政府對自留山只登記確權到戶,不確權到每個家庭成員。劃分自留山時,考慮到農戶家庭個別人口的生死、婚娶、遷居和“農轉非”等將引起家庭人口的變化,規定“不準出租,不準轉讓,不準買賣,遷居、婚娶不準隨帶。……生不增、死不減,長期不變” 。農戶家庭成員是動態的,戶內家庭成員的增減,不影響該戶“現任”成員繼續使用本戶的自留山。遷入或出生新增的家庭成員,自然分享本戶的自留山使用權;遷出的家庭成員,就失去了本戶的自留山使用權。

(二)全戶消失,在處理好林木補償后收回自留山使用權

全戶消失,指該農戶在本集體經濟組織中消失,包括全戶遷出(“農轉非”或遷入另一個集體經濟組織)和全戶死亡(最后一個家庭成員死亡)等情形。

當時對人口增減作了原則規定,但未對全戶消失作出具體規定。隨著社會的變遷,逐漸出現了全戶消失的情況。浙江省在開展完善林業生產責任制工作(1989-1990年)和延長山林承包期工作(2006-2007年)時,根據憲法精神和現行政策法規規定,各地對消失農戶的自留山處置,作了具體規定。

1990年1月8日,浙江省農村政策研究室、浙江省林業廳《關于處理自留山遺留問題的若干意見》:“農戶全家‘農轉非’的,在處理好林木政策以后,其自留山應歸還集體經營。”1990年5月20日,中共臺州地委辦公室、臺州地區行署辦公室《關于進一步完善林業生產責任制的意見》:“農戶全家戶口外遷或“農轉非”以后,應將自留山交還集體經濟組織。山上的林木應予折價,在扣除原有集體林木部分后,歸該農戶所有。”1990年5月27日,仙居縣農村經濟委員會《關于完善林業生產責任制中若干具體政策問題的意見》:“對于全家人口遷入國家或另一個合作經濟組織的,應將自留山歸還集體,其經營成果可以由集體與歸還戶雙方協商合理作價,由歸還戶所得。”

2006年3月17日,臺州市山林延包工作領導小組辦公室《關于做好山林延包發證工作及有關政策問題的通知》:“自留山農戶全戶戶口遷出本集體經濟組織的,原則上集體經濟組織可以收回自留山使用權,但要對其自留山經營成果給予合理補償。”“如果自留山農戶戶內人員均亡故的,繼承人可以依照繼承法繼承,若繼承人放棄繼承權或無法定繼承人的,該自留山收歸集體經濟組織另行處置。”2006年5月18日,中共仙居縣委、仙居縣人民政府《關于認真做好延長山林承包期工作的通知》:“農戶全家戶口遷出本集體經濟組織的,不換發林權證。 集體經濟組織可以在處理好其經營成果的補償后,收回自留山使用權。全戶死亡的,其繼承人可以根據《繼承法》的有關規定繼承其自留山經營成果;繼承人戶口在本集體經濟組織的,可以繼續經營死者的自留山。”

綜上所述,農戶在本集體經濟組織內消失,集體經濟組織在處理好自留山林木的補償或繼承后,收回自留山使用權。

五、自留山林木可作遺產繼承

《中共中央國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》:“社員在房前屋后,自留山和生產隊指定的其他地方種植的樹木,永遠歸社員個人所有,允許繼承。”《森林法》第二十七條規定:“農村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木,歸個人所有。”《繼承法》第二條規定:“繼承人繼承的是被繼承人的個人財產。”第三條規定:遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產,包括公民的林木。繼承從被繼承人死亡時開始。

2016年10月11日,浙江省林業廳《關于林權變更登記有關問題的答復》:“集體經濟組織是集體土地的所有權人。……只有本集體經濟組織成員,才能享有自留山使用權。但自留山上林木的所有權和自留山的合法收益,可以依法繼承。

因此,被繼承人經營的自留山林木,屬于個人遺產,繼承人可以依法繼承。

六、自留山繼承糾紛處理

在農戶還存在的情況下,繼承人(包括戶內繼承人和戶外繼承人)對死者自留山提出繼承訴求的,在實際調處時,應把握四點:一是自留山使用權必須由本戶的其他成員繼續行使,戶外繼承人不得分享自留山使用權。二是死者死亡時,自留山林木,在家庭中分割的死者個人份額,可由繼承人繼承。三是戶內人口外遷,外遷人提出分割自留山時,不得分割自留山使用權,但可以對其本人的經營成果給予適當處置。四是戶內成員可以分戶自立,達成分戶協議后,經本集體經濟組織同意,可以分別申請自留山使用權登記。

當農戶在本集體經濟組織消失,最后一個家庭成員戶口外遷的,可以在處理好林木的補償后,將自留山交還原集體經濟組織;最后一個人死亡的,其繼承人可以繼承自留山的林木;繼承人是本集體經濟組織成員的,經集體經濟組織同意,可以繼續經營死者的自留山。

因自留山林木繼承問題發生爭議,根據森林法、繼承法和民事訴訟法等規定,鄉鎮人民政府、街道辦事處和鄉村調解組織可以調解,當事人不愿意調解或者調解不成的,由人民法院受理。

七、小結

農戶自留山的林地所有權屬集體,林地使用權屬農戶,家庭是自留山使用的基本單位,農戶家庭成員的增減,不影響農戶“現任”成員繼續行使本戶自留山使用權;自留山上的林木屬參與經營的家庭成員。家庭成員死亡時,自留山的使用權不屬繼承范圍,其經營的自留山林木,可以作為遺產由繼承人依法繼承。當農戶在本集體經濟組織消失(最后一名家庭成員戶口遷出或死亡),集體經濟組織在處理好其經營成果的補償后,可以收回自留山使用權。自留山使用權登記申請,由人民政府受理;自留山林木繼承糾紛,由人民法院受理。

附:三個案例

(一)案例一:人民政府對農戶自留山以戶為單位登記發證,不確權到人

仙居縣官路鎮北岙村村民王森枝,劃分自留山時,家有父親、夫妻和三子一女。大兒子王光金已經分家立戶。本戶有父親、夫妻、二兒子王光進、小兒子王光林、女兒王菊仙6個人口,分得3宗自留山,登有《社員自留山使用證》。此后,二兒子王光進外遷(入贅本鎮坑口垟村)、女兒王菊仙出嫁、王森枝及其父親王山陳亡故。 2007年,王森枝之妻胡錦蘭因采伐樹木,與小兒子王光林發生爭議。

2008年8月,胡錦蘭和王光進、王菊仙3人共同向仙居縣人民法院起訴,請求確認胡錦蘭占本戶3宗山林的二分之一,王光進、王菊仙、王光林各占六分之一份額。他們認為,分山時全家6個人口,應當按當時人口分享自留山份額;王森枝及其父王山陳的份額由胡錦蘭繼承。2008年11月21日,仙居縣人民法院認為,此案系個人之間的林木所有權和林地使用權爭議,根據森林法的規定,應當由人民政府處理,裁定駁回起訴。

胡錦蘭等不服,向臺州市中級人民法院上訴。上訴稱,本案不是個人之間的林木所有權和林地使用權爭議,而是同一家庭內部的成員財產分割引發的爭議,請求判決支持上訴請求。2009年1月21日,臺州市中級人民法院認為,上訴人起訴要求確認各自的份額,屬于森林法第三條規定的“個人所有的林木和使用的林地”確權行為,應由人民政府確認,終審裁定駁回上訴,維持原裁定。

2009年3月2日,胡錦蘭向仙居縣人民政府提出份額確權申請。

仙居縣人民政府認為,自留山是以家庭經營為基礎,政府只確權到戶,不確權到人(除非該戶只有1人);縣政府已經為胡錦蘭戶發證,即為該戶的全體家庭成員(包括胡錦蘭和小兒子王光林及其家屬)共同使用。王光進、王菊蘭已經不是該戶的家庭成員,不享有使用權。各方對自留山使用證并無異議,爭議的是自留山林木的繼承和分配問題,應屬民事糾紛,不應由人民政府處理。

筆者贊同仙居縣人民政府的意見。

此案最后調解解決。

(二)案例二:自留山林木繼承糾紛

仙居縣皤灘鄉董坑村第三組村民王克印,有自留山6宗22.8畝。王克印無妻子兒女,孤寡獨居,1990年7月21日立遺囑:“本人一切房產、山林、自留地等歸屬本村第二組的弟弟王長法繼承,醫療開支、債務也由王長法承擔”。1991年12月10日王克印病故。2006年,王長法申請采伐王克印自留山樹木,未獲第三村民組同意;2011年8月,王長法再次提出采伐申請,第三村民組仍不同意。

第三村民組認為,王長法屬于第二組村民,無權經營和采伐第三組王克印的自留山林木。

王長法認為,自己是王克印的兄弟,承擔了王克印的贍養責任,王克印也立有遺囑,本人有權繼承王克印的自留山,并獲取經營收益。

皤灘鄉政府認為,王克印與王長法分屬兩個村民小組,王克印的自留山樹木可以由王長法繼承,但自留山使用權不能繼承,在處理好自留山林木后,第三組可以收回王克印的自留山。

筆者贊同皤灘鄉人民政府的意見。

2012年,在皤灘鄉政府的調解下,王長法與第三組達成了林木繼承采伐協議。

(三)案例三:戶外繼承人的自留山使用權登記糾紛

劃分自留山時,仙居縣步路鄉步路村馬錦臺一家有母親、夫妻和四兒二女。二兒子馬戰平已經在9歲時戶籍遷往外鄉的外婆家,馬錦臺的大兒子馬澤琴在本集體經濟組織已經自立戶頭,單獨劃分自留山;馬錦臺母親、夫妻及2子2女共7人為一戶,分得2宗自留山15畝。1984年馬澤琴、馬錦臺分別登記了《社員自留山使用證》。

2006年換發林權證時,馬澤琴戶換發了林權證;馬錦臺戶家庭成員發生了很大變化,馬錦臺夫妻和母親已經先后亡故,2個女兒已經出嫁,小兒子馬新戰娶妻生子,該戶在本集體經濟組織人口存有馬錦臺的三兒子馬小戰平(無妻子兒女)和小兒子馬新戰及其妻子兒女5個人口。當時該戶所有人口都因故久居外地,家庭事務由大哥馬澤琴照料多年,幾個老人的后事也都是馬澤琴操辦。村里在為馬錦臺戶自留山申報換證時,在“戶主”一欄填寫了馬澤琴、馬小戰平、馬新戰三個名字。

馬小戰平認為,自留山以戶為單位劃分,馬澤琴自留山另有戶頭,不能共享父母的自留山使用權,而馬澤琴、馬新戰與馬小戰平意見相反。鄉村調解無效。2014年8月10日,馬小戰平向仙居縣人民法院起訴仙居縣人民政府,要求注銷本戶林權證中“馬澤琴”的共有人名字。11月3日,仙居縣人民法院以超過訴訟時效為由,裁定駁回起訴。馬小戰平不服上訴。12月22日,臺州市中級人民法院認為,本案系履行法定職責之訴,應向人民政府申請更正,裁定駁回上訴。

此后,馬小戰平向仙居縣林業局、仙居縣人民政府寄送自留山登記更正申請書。當時有兩種意見,第一種意見認為,應該支持馬小戰平的訴求,注銷馬澤琴名字;第二種意見認為,馬家情況特殊,馬小戰平與本戶的馬新戰意見相反,家庭內部矛盾復雜,直接注銷馬澤琴名字符合政策規定,但恐激化矛盾,主張撤銷有異議的林權證。仙居縣人民政府采納第二種意見,于2015年7月30日,以馬錦臺戶2006年換發林權證時“系村里代辦,未經當事人委托認可,事后當事人又有異議”為由,決定撤銷2006年換發的林權證(原《社員自留山使用證》繼續有效)。馬小戰平不服,經臺州市人民政府復議和臺州市中級人民法院一審、浙江省高級人民法院終審判決,均維持了仙居縣人民政府的決定。

但是,案結事未了。本案實質是自留山繼承糾紛,對此有兩種看法:

第一種意見認為,馬澤琴作為兒子,祖母、父母亡故后,對他們的自留山有權繼承管業;分山時,馬錦臺的2個女兒還未出嫁,參加了自留山分配,她們除了可以繼承父母的自留山林木外,還可以管理自己所分得份額的自留山。

第二種意見認為,馬錦臺戶的自留山,屬本戶現有5個人口使用,馬澤琴和2個已出嫁的姐妹不屬本戶家庭成員,不享有使用權。把馬澤琴登入原告戶的自留山林權證,屬于錯訂,人民政府應予糾正。至于遺產繼承,遺產指的是死者的個人財產,自留山上的林木是個人財產,繼承的只能是被繼承人經營的林木。

筆者贊同第二種意見。

作者單位:浙江省仙居縣林業局


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