堅持農村土地集體所有制不變,實行土地所有權與使用權(經營權)相分離,是我國農村土地產權制度的核心?近年來學術界圍繞集體建設用地流轉過程中的產權主體虛置、城鄉土地產權市場二元分割、土地增值收益分配不公、農民主體性地位喪失、流轉的公平與效率等問題,以及與此相應的改革對策與優化路徑的系列研究都非常多,但究竟該如何改革仍然是眾說紛紜?筆者認為,上述諸多問題的關鍵就在于現行的集體建設用地的產權體系結構不適應城鄉經濟發展的需要,且缺乏完善的流轉與退出機制?因此,有必要對集體建設用地的產權體系進行重構,對集體建設用地產權主體的確定,產權的獲取、流轉以及退出機制等政策適時進行調整?
一、產權體系的重構及權能設定
一項完整的土地產權應包括土地的占有權、使用權、收益權、處分權?集體建設用地的產權與國有產權、私人產權、法人產權相對,是一種公共產權;集體土地所有權人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利?為此,根據現代產權理論和物權理論,本文將集體建設用地的產權主要歸置為所有權、用益物權、擔保物權三組權利束?
(一)三組權束的解釋
1. 所有權?所有權是財產所有人對自己所有的財產依法進行全面支配的物權,它是一種自物權?集體建設用地是農村集體土地的重要構成部分,由于集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有,所以集體建設用地的所有權仍然歸集體所有?為此,此項權利可以稱之為集體所有權?
2. 用益物權?用益物權是以物的使用收益為目的而設立的物權?集體建設用地的用益物權主要包括地上權、空中權、地下權、地役權、公益性集體建設用地使用權、宅基地使用權、經營性集體建設用地使用權、轉讓權、租賃權、發展權?
3. 擔保物權?擔保物權,又叫做價值權,是指權利人直接支配標的物的交換價值用以擔保其債權的實現的他物權?擔保物權是以保證債務的履行,債權的實現為目的而設立的物權?全面彰顯集體建設用地的交換價值,實現集體建設用地與城鎮國有建設用地的同權,應該賦予抵押權?
(二)關鍵權能的設定
按照現行《土地管理法》的規定,我國農村集體建設用地主要包括鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉(鎮)村建設用地?根據土地使用的目的和性質的不同,集體建設用地實質被分割成為公益性建設用地、經營性建設用地和宅基地三大板塊?公益性集體建設用地使用權人、經營性集體建設用地使用權人和宅基地使用權人,各自對其依法取得的土地享有占有、使用、收益和處分的權利?依目前我國集體建設用地流轉實際而言,突出的矛盾也集中在公益性集體建設用地、宅基地、經營性集體建設用地的使用權上?因此,設定好此三項關鍵使用權的權能至關重要?
1. 公益性集體建設用地使用權?公益性集體建設用地使用權是因公益性項目而對集體所有的非農業用地進行占有、使用、收益的用益物權?公益性集體建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?
2.宅基地使用權?宅基地使用權是指公民個人在依法取得的國家所有或集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權利?宅基地使用權須按法定程序取得;宅基地使用權可以轉讓,但須遵守法律、法規的有關規定,宅基地使用權不得單獨轉讓,而只能隨房屋產權的轉讓而轉讓;當事人之間非法轉讓空閑宅基地的任何協議均屬無效行為,宅基地所有人有權收回其非法轉讓的宅基地?
3.經營性集體建設用地使用權?經營性集體建設用地使用權是因經營性項目而對集體所有的非農業用地進行占有、使用、收益的用益物權?經營性集體建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?
二、集體建設用地流轉的政策設計
深化推進集體建設用地流轉,除了構建科學合理的集體建設用地產權體系外,還必須建立健全集體建設用地使用權流轉的政策制度?其中關鍵在于做好集體建設用地產權主體的確定,使用權的獲取、流轉以及退出機制設計?
(一)產權主體的確定
1. 公益性集體建設用地產權主體的確定?公益性集體建設用地對農村發展具有重要的社會價值作用,可替代性差?為此,公益性集體建設用地的產權主體應歸屬到農民集體,由農民集體行使所有權?鄉(鎮)政府、村兩委無權獨立決定公益性集體建設用地使用權的流轉,在不改變使用性質或用途的前提下,公益性集體建設用地使用權的流轉應征得村集體三分之二成員的同意?公益性集體建設用地作為整體性公共資產,其所產生的公共收益應歸屬全體村集體成員,相應的增值收益不宜作為份額財產收入在村集體成員間直接分配,而應納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權共享?
2. 經營性集體建設用地產權主體的確定?經營性集體建設用地的產權主體應歸屬為村集體成員,具體執行可落實到農戶家庭?凡是戶籍在冊者,不分男女老幼均應享受成員權,按人均份額以農戶家庭為單位行使主體性權利?“三級所有,隊為基礎”,對于原屬全體農民集體所有的經營性集體建設用地,其產權應按照全體村集體成員進行等額股份分配,落實到農戶家庭;對于已經分別屬于村內兩個以上集體經濟組織的農民集體所有的經營性集體建設用地,其產權應在各自所在的集體經濟組織或者村民小組內部按照成員權進行等額股份分配,并落實到農戶家庭;對于已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的,應按照全體鄉(鎮)成員權進行等額股份分配到全體成員,并落實到農戶家庭?確權后的經營性集體建設用地,再次進行流轉時其產權主體應一律是村集體成員,具體執行交由其所在家庭戶主行使,并以農戶家庭為單位表達主體利益?
3. 宅基地產權主體的確立?宅基地的使用權歸屬為集體組織成員,以家庭為單位申請宅基地?宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利,可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設施?宅基地因自然原因滅失的,對失去宅基地的集體組織成員,應當重新分配宅基地?
(二)使用權的獲取
1. 公益性集體建設用地使用權的獲取?公益性集體建設用地使用權的獲取,應分情況和服務類別,適用不同的獲取方式?(1)有償征收獲取?此種方式適宜那些符合土地利用規劃,且主要不是為本集體組織服務的公益項目建設?諸如國家級、區域性或鄉(鎮)間的重點工程、公共設施、公益事業等用地,應通過有償征收的獲取,但軍事用地和涉及國家安全、社會公共秩序的特殊用地或者法律有特殊規定的除外?(2)無償義務供給?此種方式僅限于本集體組織內部的公益性項目建設用地之需,由于此類公益性建設項目有助于提高整個村集體的福祉,所以應由村農民集體無償義務提供?凡是符合村鎮規劃,為本村社會、經濟發展所需,主要服務于本村集體的公益性項目,且經村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意,則村農民集體應無償義務提供該地塊用于公益性項目建設?
2. 經營性集體建設用地使用權的獲取?經營性集體建設用地是農村土地中最具增值潛力的集體性財產?凡是需要經營性集體建設用地者,只要符合土地利用規劃,不分集體組織內外部成員或法人組織,都應依法通過有償的方式獲取該地塊?具體可以通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯營等方式獲取?使用權的獲取價格可以由供需雙方協議定價或者按市場定價?未經村集體組織三分之二成員的同意,鄉(鎮)政府或村兩委無權單獨將經營性集體建設用地使用權進行初始流轉?
3. 宅基地使用權的獲取?現行《土地管理法》第62條規定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?”宅基地使用權是保障農民集體成員的基本居住的用益物權,適合基本居住需要是重要的使用限度和標尺?所以在宅基地使用權的獲取標準上,可將《土地管理法》第62條修改為:“農村村民一戶只能申請一處符合法定面積標準的宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?”在使用權的獲取方式上,應采取無償取得和有償使用相結合的方式?對保障基本居住的宅基地部分,宅基地面積在所在的省、自治區、直轄市規定的標準以內的,應繼續采用無償取得制度;對超過基本居住范圍的部分實行有償使用制度,且對超標多占的宅基地,可以采取累進制計算使用費?
(三)使用權的流轉與退出
1. 公益性集體建設用地使用權的流轉與退出?(1)公益性集體建設用地使用權不得單獨流轉,以農民集體公益性項目等建筑物或構筑物為流轉的,其占用范圍內的建設用地使用權一并流轉?農村集體公益性建設項目多為投資大、周期長、收益低的公共產品與公共服務性項目,目前多由當地政府和村(鎮)集體自籌建設?但隨著農村公共服務社會化的發展、改革與推進,越來越多的社會資本將會參與公益性項目建設?因此應允許在規劃期內和契約期內,且保證公益性集體建設用地使用性質和用途不變的前提下,應準許公益性集體建設用地使用權隨公益性項目的建筑物或構筑物以轉讓、出租等方式有償流轉?合約期滿后,由農民集體組織無償收回公益性集體建設用地使用權及其項目建筑物?(2)公益性集體建設用地使用權可以有償退出?除因自然因素及不可抗力原因,或者土地利用規劃變動外,公益性集體建設用地使用權可以有償退出,變更其使用性質和用途,但不得變更農民集體所有權?這是因為公益性集體建設用地也有發展權,將其從轉向較高利用效益的用途或較高利用程度,有利于集體建設用地的節約集約利用?當有償退出的收益所得大于其現有的社會成本,及其地上建筑物或構筑物的再建經濟成本時,經村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意,公益性集體建設用地使用權可以有償退出,具體可以采取出讓、轉讓、出租等方式?
2. 經營性集體建設用地使用權的流轉與退出?經營性集體建設用地使用權的流轉與退出可以適用城鎮國有建設用地使用權的流轉辦法與退出機制,實現與城鎮國有建設用地的完全同權?為此,應建立健全城鄉統籌的經營性建設用地流轉交易市場,允許經營性集體建設用地使用權直接進入市場交易?(1)在流轉路徑方面,不實行強制性的政府征收?是否繼續保留農民集體所有權,必須征得三分之二村民的同意,具體流轉應由村農民集體組織與需求方(不分集體組織內外)直接商業談判交易?(2)在流轉方式方面,具體可以通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯營等方式獲取?(3)在流轉期限方面,以出讓、轉讓、租賃方式取得的經營性集體建設用地使用權有最高期限的限制,其最高期限可以參照城鎮國有建設用地的相關規定;以作價入股、聯營等方式取得的,其流轉期限與運作可以參照公司法相關規定靈活安排?(4)在退出機制方面,以出讓、轉讓、租賃方式進行的,農民集體組織及其原土地使用權人應依法向受讓方完全轉移經營性集體建設用地的使用權,退出任何具體經營管理,但不得退出出讓、轉讓、租賃合約規定的所有權管理;以作價入股、聯營等方式進行的,農民集體組織及其成員有權依照合約或協議規定參與或退出使用權的具體經營管理,但不得退出經營性集體建設用地所有權的管理?
3. 宅基地使用權的流轉與退出?宅基地的流轉,具體可以分兩個層次進行?(1)仍然作為宅基地流轉,即在不改變宅基地使用權性質和用途的前提下流轉?宅基地使用權人經本集體組織同意,在保障基本居住條件的前提下,可以將其宅基地向符合宅基地申請條件的人轉讓、贈與或者出租?農村村民轉讓、贈與或者出租宅基地后,再申請宅基地的,不予批準?(2)作為經營性集體建設用地流轉,即變更宅基地使用權性質和用途后流轉?對于閑置的宅基地,宅基地使用權人不愿轉讓、贈與或者出租的,可以儲備為經營性集體建設用地,在集體組織內部收購,但不能直接將宅基地使用權出讓給集體組織外部的任何組織或個人?宅基地的退出,可以分三種情況進行?(1)對具有特殊歷史風貌、國家法律規定保護、重大旅游開發價值等的住宅建筑,其宅基地使用權人不論是否閑置該宅基地,該宅基地使用權人均有權自主選擇是否退出其宅基地使用權?選擇退出者,其宅基地使用權必須移交給村集體組織,并可獲取一定的經濟補償價值,對于仍然定居在村集體的,且無其他基本保障宅基地者,還應給其再分配新的宅基地;選擇不退出者,除可繼續享受基本使用權和收益外,還必須承擔相應的保護等義務?(2)對于擁有多處宅基地,或者擁有多處宅基地且實際使用面積超出所在的省、自治區、直轄市規定的標準的宅基地使用權人,宅基地使用權人可以將其符合標準內的閑置宅基地使用權有償移交給本村集體組織,而超標閑置部分應在補交超標使用費后將使用權有償移交給本村集體組織,或者無償直接歸村集體組織收回?對于閑置宅基地上有建筑物或構筑物的,如其地上建筑物或構筑物發生有償轉讓,則連同宅基地使用權也一并轉讓,原宅基地使用權人隨即喪失宅基地使用權,轉讓收益由原宅基地使用權人所得?(3)對于戶籍仍在本村集體,但已在城鎮安家立業,長期不在本村居住者,其閑置的宅基地使用權應堅持有償轉讓優先的退出原則?首先,此類宅基地使用權人可以選擇將其閑置宅基地使用權有償轉讓或無償贈與本村集體其他符合宅基地申請條件的人,也可作為經營性集體建設用地使用權有償轉讓給本村集體組織內的經營性集體建設用地使用權需求人,或者由村集體組織將其有償收購儲備為經營性集體建設用地?其次,其定居城鎮政府應優先解決此類業已退出宅基地使用權的外來人口的城鎮戶口,將其納入城市居民的統一管理,提供基本城市社會保障,享受城市統一的子女入學政策,以及其他平等的市民化待遇?對于不愿意接受有償轉讓、贈與或者上述政策的宅基地使用權人,以及已具有城鎮戶籍,且因合法繼承仍在村集體擁有實際宅基地的使用權人,當村集體組織確因發展需要(不論是公益性還是經營性)使用其宅基地時,經村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意后,可以由村集體組織強制性的收回其宅基地使用權?
(四)流轉中農民權益的保護
公益性集體建設用地作為整體性公共資產,其所產生的公共收益應歸屬全體村集體成員,相應的增值收益不宜作為份額財產收入在村集體成員間直接分配,而應納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權共享?對于在保證公益性集體建設用地使用性質和用途不變的前提下,將公益性集體建設用地使用權隨公益性項目的建筑物或構筑物以轉讓、出租等方式有償流轉的,合約期滿后,由農民集體組織無償收回公益性集體建設用地使用權及其項目建筑物?對于在變更公益性集體建設用地使用性質和用途,采取出讓、轉讓、出租等方式有償退出的,可以作為經營性集體建設用地進行經營,但其最終所有權應仍須歸農民集體保有,其所獲取的增值收益由全體村民的三分之二成員共同決定分配與自主支配?
經營性集體建設用地產生的流轉增值收益,嚴格在確權時確定的成員間按份額分配,確權時的產權主體范圍不同,則增值收益分配范圍不同?對于確權后的經營性集體建設用地,再次進行流轉時其產權主體應是村集體成員,具體執行交由其所在家庭戶主行使,并以農戶家庭為單位表達主體利益?對于以作價入股、合作聯營等方式參與經營的,其增值收益分配及風險分擔等,應以合約或協議、相關市場法律法規為準?農民集體組織及其成員有權依照合約或協議規定參與或退出使用權的具體經營管理,但不得退出經營性集體建設用地所有權的管理?
宅基地使用權人不能直接將宅基地使用權出讓、轉讓給集體組織外部的任何組織或個人?對于因公益性建設項目需要而占用農民宅基地的,不論是有償取得還是義務提供的,村集體必須為原宅基地使用權人重新分配同等面積宅基地?經集體經濟組織內部收購、無償收回、整理節余、原使用權人退出等方式所取得的宅基地,鄉鎮政府、村兩委、集體經濟組織無權單獨進行流轉,必須經村集體三分之二成員的同意后方可流轉,流轉所得增值收益應在全體集體成員間按成員份額分配?
三、調整后的集體建設用地流轉政策效應預估
(一)有利于提高流轉的公平性?以集體成員權來確認產權主體和分配收益,允許經營性集體建設用地直接進入市場交易,享受與城鎮國有建設用地的同等權利;賦予公益性集體建設用地和宅基地必要的發展權,允許分情況變更土地使用權性質和用途;保障集體組織內部成員之間的利益分配與平衡,兼顧農村戶籍的城鎮居住者的利益,提高了流轉公平性?
(二)有利于提高流轉的效率性?目前制約集體建設用地流轉的主要障礙,就是集體建設用地的產權主體不明確、產權權能不健全,鄉(鎮)政府直接干預等因素?通過健全集體建設用地的產權體系,明確產權主體到集體成員并落實到每個農戶家庭,以及限制鄉(鎮)政府、村兩委的獨立決定權,使集體建設用地的產權主體不再含混不清,減少流轉阻力?集體建設用地按照不同使用性質和類別,適用不同的流轉方式,能夠提高流轉速度與效率?
(三)有利于提高流轉的經濟性?通過厘清集體建設用地的產權主體,減少鄉(鎮)政府直接干預,準許集體建設用地供需雙方可以直接商談或協議交易,減少不必要的中間環節,降低流轉的交易成本,便捷集體建設用地使用權的獲取渠道和過程,提高了流轉的經濟性?
(四)有利于提高流轉的收益性?準許公益性集體建設用地使用權隨公益性項目的建筑物或構筑物以轉讓、出租等方式有償流轉,并允許公益性集體建設用地使用權可以采取出讓、轉讓、出租等方式有償退出;準許經營性集體建設用地通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉讓、租賃、作價入股、聯營等方式流轉,設立有償退出機制;準許閑置宅基地使用權有償收購,并實行有償退出等,提高了集體建設用地流轉的收益性?
(五)有利于提高流轉的安全性?調整后的流轉政策應能極大地保護農民的集體財產性權益?按照集體成員權來共享經營性集體建設用地使用權和收益權,并允許農民集體組織及其成員以作價入股、聯營等方式依照合約或協議規定參與或退出使用權的具體經營管理,提高農民集體成員的公眾參與度,減少流轉交易的經濟利益沖突和摩擦,降低社會風險,從整體上提高了流轉的安全性?
(六)有可能增加管理的難度性?一方面,由于相對淡化了政府征收,準許經營性集體建設用地直接進入土地市場交易,將會直接減少基層政府的財政外收入,并且增加了集體建設用地交易市場的監管難度;另一方面,由于設定了公益性集體建設用地使用權的分類獲取方式,設定了公益性集體建設用地使用權和宅基地使用權的有償流轉與退出機制,在現行相關制度還不健全的情況下可能會增加鄉(鎮)政府和集體組織的管理難度與稅費征收難度?
注：圖略
參考文獻：略
作者系天津商業大學公共管理學院講師,研究領域:城市管理與經營、房地產市場與政策、土地經濟與管理
中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2011年06期
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