核心提示： 公共事務(wù)治理不一定局限于政府以及承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)組織，公共資源的使用者自主治理也是一種有效的方式，民眾自己的手是與政府看得見的手、市場看不見的手同等重要的公共資源治理主體。
【摘要】日本橫濱壽町貧民住區(qū)改造與英國格拉斯哥貧民住區(qū)改造，在世界貧民住區(qū)改造中具有代表性意義。它們?nèi)〉贸晒Φ慕?jīng)驗主要有三點：一是多中心治理是貧民住區(qū)改造的有效方式；二是重視發(fā)揮社會組織的作用，滿足社區(qū)居民的多樣化利益和需要；三是貧民住區(qū)的治理分為居住條件改善與就業(yè)能力提升兩個不同階段，在改造住房之后，最主要的任務(wù)是幫助居民提高就業(yè)技能，重建生活基礎(chǔ)，實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū) 貧民區(qū) 國外社區(qū)治理 就業(yè)能力 【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
中國正處于新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，正在強力推進有1億人居住的棚戶區(qū)和城中村改造，這是2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》確定的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要任務(wù)。按照這一規(guī)劃，棚戶區(qū)分為四種類型：一是城市棚戶區(qū)，主要是指集中連片棚戶區(qū)和城中村，2020年以前將基本完成改造任務(wù)；二是國有工礦棚戶區(qū)，位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有工礦棚戶區(qū)統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍；三是國有林區(qū)棚戶區(qū)；四是國有墾區(qū)危房區(qū)。在棚戶區(qū)的四種類型中，城市棚戶區(qū)是占比最高的類型。
大規(guī)模棚戶區(qū)和城中村改造涉及一億人的居住環(huán)境，棚改新區(qū)正在形成一種全新的社區(qū)類型。雖然城市棚戶區(qū)與國外的低收入居民住區(qū)的成因、社區(qū)居民群體的社會屬性以及改造主體有所不同，但是改造治理的內(nèi)容與途徑有些共同之處，可借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，完善中國特色的棚戶區(qū)治理機制。筆者選擇日本橫濱壽町貧民住區(qū)與英國格拉斯哥的貧民住區(qū)，是因為這兩個案例比較具有代表性，并取得了一定成功。
充分發(fā)揮非營利組織和民間團體治理能力的日本橫濱市壽町貧民住區(qū)治理
為了消除社會不穩(wěn)定的溫床，19世紀(jì)的英國、20世紀(jì)的美國和日本的城市都實施了對特定貧困地區(qū)的城市更新改造。二次世界大戰(zhàn)后，日本的貧民窟治理一般是針對特定貧民住區(qū)的小規(guī)模改造，開發(fā)住宅以安置原有低收入居民，注重發(fā)掘地區(qū)產(chǎn)業(yè)資源，為居民提供雇傭機會。1991年泡沫經(jīng)濟破滅之后，日本開展了都心以及都心外緣的貧民窟的再開發(fā)工程。與以往的針對木質(zhì)老舊住宅區(qū)安全隱患的城市再開發(fā)事業(yè)不同，這是一種充分發(fā)揮非營利組織即NPO（Non-Profit Organization）和民間團體治理能力的新型城市化更新。
經(jīng)過20世紀(jì)60年代的高速經(jīng)濟增長，日本已經(jīng)成為經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)和高度城市化的國家，然而在今天的日本大城市中依然存在著貧民住區(qū)，其中最為著名的是橫濱市壽町的貧民窟。橫濱市的壽町與東京都的山谷、大阪府的釜崎并稱為日本的三大貧民窟，緊鄰橫濱港和國際會展中心所在的21世紀(jì)未來港都，與繁華的橫濱中華街一街之隔，在步行范圍中有山下公園和紅磚倉庫等著名景區(qū)。在面積僅為0.06平方千米的街區(qū)中，建有120個“簡易住宅設(shè)施”，不足5平米的1居室日租費只需50元人民幣。壽町居民現(xiàn)有6500人，其中80%為低保對象，居民半數(shù)以上為超過60歲的高齡者。
以往的城市再開發(fā)事業(yè)是政府行政機構(gòu)認(rèn)定，開發(fā)咨詢師邀請城市規(guī)劃師、建筑師共同規(guī)劃制定地區(qū)再開發(fā)規(guī)劃，建設(shè)高層建筑群。而壽町再開發(fā)的特色是在地方政府的支援下，NPO團體成為推進開發(fā)事業(yè)以及后期的運營管理的主體。社會團體中包括當(dāng)?shù)厮囆g(shù)家、學(xué)者和市民活動家在內(nèi)的多元主體的共同參與，深入發(fā)掘以往外來的開發(fā)主體難以發(fā)現(xiàn)的諸如磚瓦建筑以及其它歷史文化保護對象，作為再開發(fā)的經(jīng)濟資源。這一新型的貧民住區(qū)再開發(fā)目的不僅僅局限于街區(qū)的景觀風(fēng)貌更新，同時特別注重增強地區(qū)整體活力，培育地區(qū)產(chǎn)業(yè)新動力，以實現(xiàn)貧困住區(qū)與周邊地區(qū)的融合發(fā)展。“修舊如舊”取代了“推倒重建”的開發(fā)方式，封閉的異界空間逐漸向周邊地區(qū)開放。
正像諾貝爾獎得主穆罕默德·尤努斯所指出的，貧困的根源不是人，而在于禁錮人的自由發(fā)展的體制，改變貧困首先要改變沒有發(fā)揮良好作用的體制。進入21世紀(jì)全球化時代，橫濱市作為東京圈的新都心把發(fā)展目標(biāo)定位為聚集國際性的業(yè)務(wù)、商業(yè)、文化等多元城市功能，建設(shè)以電子信息港為核心的國際信息中心，建設(shè)國際會展中心。這一變化為緊鄰的壽町的發(fā)展提供了新機遇。壽町實施了增強地區(qū)活力的兩大改造工程。一是2005年前后，橫濱市作為國際會議中心城市成功舉辦了一系列大型國際會議，海外訪客激增，其中包括大量偏好廉價旅社的各類游客，建設(shè)旅社街區(qū)的外部環(huán)境成熟。由建筑家組建的“橫濱旅社村”（YOKOHAMA HOSTEL VILLAGE(YHV)）將壽町空置的簡易住宅改造成為便于交流、價位低廉的旅社（Hostel），成功吸引了背包客、參會大學(xué)生、藝術(shù)家、公務(wù)差旅者以及考生。觀光旅游業(yè)的發(fā)展給壽町帶來了新的人流，提高了街區(qū)活力，也給地區(qū)居民創(chuàng)造了就業(yè)機會。實際上很多游客正是以住宿的形式來支援壽町的街區(qū)改造，改變壽町黯淡的街區(qū)形象。
另一項改造工程由2008年支援藝術(shù)家藝術(shù)創(chuàng)作的民間組織“壽另類網(wǎng)絡(luò)”（Kotobuki Alternative Network）推進。這一民間團體由公務(wù)員、藝術(shù)家、建筑師以及社會學(xué)者組成，把壽町南云二號樓宇改造為藝術(shù)家可以居住創(chuàng)作的生活與文化設(shè)施，舉辦各類藝術(shù)沙龍，以此鼓勵藝術(shù)家融入街區(qū)生活，發(fā)掘當(dāng)?shù)靥赜械娜展ぞ奂匚幕秃喴鬃≌瑓^(qū)文化，作為地區(qū)發(fā)展的新動力。藝術(shù)家這一新群體的到來以及藝術(shù)節(jié)的舉辦有助于壽町打開對外封閉的大門，讓人們體驗過去難以接觸的另類文化。壽町貧民窟治理的基本經(jīng)驗是，周邊都市的國際化成為壽町變化的契機，而民間社團的成功介入使貧民住區(qū)向周邊社會開放和融入，逐步改善和提升地區(qū)形象。橫濱壽町作為新的觀光旅游地區(qū)受到高度評價，成為日本貧民窟升級的成功案例。
注重精準(zhǔn)就業(yè)指導(dǎo)的英國格拉斯哥貧民住區(qū)治理
在整個19世紀(jì)，位于蘇格蘭的格拉斯哥一直是英國發(fā)展最快的城市。20世紀(jì)初期，格拉斯哥市已經(jīng)是英國第二大城市，也是最主要的工業(yè)城市。經(jīng)濟的強勁增長帶來了城市人口猛增，城市住房規(guī)模得以迅速擴張，但是公寓樓設(shè)施簡陋，環(huán)境質(zhì)量也不高。在20世紀(jì)60年代至80年代，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退，新興的輕工產(chǎn)業(yè)集中于郊區(qū)，老城制造業(yè)崗位銳減，1961-1981年間整個城市失去了14.2萬個就業(yè)崗位。市區(qū)人口持續(xù)外流，從1950年高峰期的110萬人減少到60萬人，舊城出現(xiàn)了大量空置、廢棄和污染的土地。城市社區(qū)隨之衰敗，淪為貧民住區(qū)，是典型的經(jīng)濟衰敗導(dǎo)致社會瓦解的案例。
自20世紀(jì)70年代中期起，格拉斯哥市制定了格拉斯哥東區(qū)復(fù)興工程規(guī)劃，開啟了城市復(fù)興之路。這是一個多元公共部門共同合作的工程，包括蘇格蘭開發(fā)署、市政府和兩個全國性住房機構(gòu)。通過針對人、地點和企業(yè)發(fā)展的改造，推進城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實施勞動力再培訓(xùn)，提升住房質(zhì)量以改善居住環(huán)境，增強經(jīng)濟活力和交通效率，吸引國內(nèi)投資。20世紀(jì)80-90年代，格拉斯哥公共機構(gòu)投資改造舊倉儲建筑、舊船廠、鋼鐵廠，代之以博物館、科技館、藝術(shù)館、金融中心、BBC以及大型會議中心等公共建筑，開發(fā)旅游資源，把城市公共空間形象改變?yōu)橄M型城市，成功吸引了國內(nèi)企業(yè)家的大量投資。
格拉斯哥舊區(qū)改造機制的最大特色是把“人”作為復(fù)興的直接對象，叫響了“人民創(chuàng)造格拉斯哥”（PEOPLE MAKE GLASGOW）的標(biāo)志性口號，尤為注重人的就業(yè)技能提升。人們發(fā)現(xiàn)，貧民窟住房更新相對容易實施，然而它只能改變居住條件，無助于人的就業(yè)狀況改善，而創(chuàng)造獲得收入的機會無疑是棚戶區(qū)治理最困難、最重要的任務(wù)。從20世紀(jì)80年代開始，貧民窟改造重點轉(zhuǎn)向社會和社區(qū)問題，針對貧困人群提供直接幫助。這意味著從宏觀上將復(fù)興經(jīng)濟、增加就業(yè)崗位轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧恿┙o側(cè)改革，為低收入群體提供有針對性的個人發(fā)展建議與指導(dǎo)、技能再培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，可以說是一種精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方式，提供了貧民住區(qū)改造與治理的成功經(jīng)驗。
格拉斯哥的經(jīng)驗表明，貧民住區(qū)的更新與治理創(chuàng)新需要多元主體的參與合作，既包括公共機構(gòu)、私人機構(gòu)，也包括社區(qū)組織。政府的角色是發(fā)揮指導(dǎo)作用，確保充足稅收，制定區(qū)域振興計劃，建立優(yōu)惠的金融鼓勵機制。私營企業(yè)以PPP，即公私合作方式參與創(chuàng)造適合于當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c的小型企業(yè)，而不是僅僅注重大型企業(yè)，其中金融企業(yè)以PFI，即私人融資啟動方式參與融資，增加對小微企業(yè)的小型扶持信貸，提供住房改善信貸。民間團體和社區(qū)提供再培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)，有效提高居民的就業(yè)競爭力，提供地方政府扶貧援助基金信息。多元社會主體分擔(dān)不同的角色與職責(zé)，是貧民住區(qū)復(fù)興與治理的重要機制。
國外貧民住區(qū)治理的經(jīng)驗啟示
多中心治理是貧民住區(qū)改造的有效方式。多中心治理（Polycentric Governance）是一個不同于行政管理（Administrative Management）的新的社會治理思維范式。尊重多樣性在治理中的重要作用，多中心主體共同合作，通過自由平等的對話、協(xié)商機制，制定兼顧各方利益的制度，逐步形成基于信任、互惠的自主合作的機制與網(wǎng)絡(luò)。2000年以后，地方成為公共治理的關(guān)注焦點，“地方治理（Local Governance）”概念開始流行，主要用于環(huán)境治理、垃圾收集、兒童看護、老人照料、治安服務(wù)、移民社會融入等領(lǐng)域。這些具有很強的公共性、福利性的社會問題，單靠某個城市或鄉(xiāng)村政府組織都無法應(yīng)對?！暗胤街卫怼备拍畹漠a(chǎn)生、“地方治理”時代的來臨表明政府與企業(yè)的作用趨于縮小，但是公共資源使用者的自主參與并不拒絕與政府和企業(yè)的合作。相反，政府、企業(yè)與用戶組織多中心的集合行為是實現(xiàn)地方治理不可或缺的，三者在地方公共事務(wù)治理中享有自由、獨立和對等的權(quán)利與義務(wù)。
國外的貧民窟改造越來越重視發(fā)揮社會組織的作用。聯(lián)合國人居署指出：“在過去的十年中，政府、國際組織、媒體對民間社會的態(tài)度轉(zhuǎn)變了。現(xiàn)在人們認(rèn)為，民間社會可以和國家一起，對提高人民生活水平，推進民主化進程起到一個核心作用。”為保證合作的社會行為的有效性和實質(zhì)性，通常會建立一個基礎(chǔ)組織，這一地方性組織為自己的社區(qū)工作。社區(qū)組織包括社區(qū)劇團、休閑團體、體育團體、居民協(xié)會、儲蓄和信用社、兒童照料組織、少數(shù)族裔支持組織以及俱樂部等多種組織，這些組織均反映了貧民窟居民的利益和需要。它們可以以非正規(guī)形式存在，完全不受國家的管理，也可以是半官方的，大多數(shù)社區(qū)組織都是非盈利組織。這些社區(qū)組織通常由婦女建立并領(lǐng)導(dǎo)，以滿足社區(qū)需求為目的，例如供水供電、衛(wèi)生系統(tǒng)、道路交通、垃圾收集、學(xué)校教育、社區(qū)保健、社區(qū)警戒、犯罪控制等需求。
貧民住區(qū)的治理分為居住條件改善與就業(yè)能力提升兩個不同階段。來自棚戶區(qū)的挑戰(zhàn)是多方面的、系統(tǒng)和長久的，住房和居住環(huán)境的改善僅僅是棚戶區(qū)改造的第一步。棚戶區(qū)居民的學(xué)歷普遍偏低，成為再就業(yè)的障礙，棚戶區(qū)居民重返城市經(jīng)濟主流的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于重返城市化生活的難度。棚戶區(qū)居民的就業(yè)狀況改善需要提供有針對性的技能培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)獎勵金，重新培養(yǎng)與市場需求相適應(yīng)的勞動技能，獲得市場競爭力。在改造住房之后，最主要的任務(wù)將是幫助居民提高就業(yè)技能，重建生活基礎(chǔ)，實現(xiàn)棚改新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
棚戶區(qū)本質(zhì)上是貧民住區(qū)，不僅是居住生活空間，同時也是經(jīng)濟生活據(jù)點，居民對社區(qū)共同體建設(shè)有著特殊的內(nèi)在需求，社區(qū)面臨著完善公共服務(wù)和培育居民自我發(fā)展能力的雙重職責(zé)。然而公共事務(wù)治理不一定局限于政府以及承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)組織，公共資源的使用者自主治理也是一種有效的方式，民眾自己的手是與政府看得見的手、市場看不見的手同等重要的公共資源治理主體。借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，探索棚戶社區(qū)更新模式，將有助于提高社區(qū)治理的科學(xué)性、可操作性和可持續(xù)性。
（作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)，城市政策與城市文化研究中心主任）
【注：本文系2016年度國家社科基金重點項目“大規(guī)模棚戶區(qū)改造與新型社區(qū)共同體建設(shè)研究”（項目編號：16ASH002）階段性研究成果】
【參考文獻】
①聯(lián)合國人居署編：《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報告2003》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006年。
②[美]邁克·戴維斯著、潘純林譯：《布滿貧民窟的星球》，北京：新星出版社，2009年。
③[英]伊萬·圖羅克、邢銘、張平宇：《老工業(yè)城市的復(fù)興：格拉斯哥的經(jīng)驗及對中國東北的啟示》，《國際城市規(guī)劃》，2005年第1期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇5月特
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