增加農民財產性收入，是中共十八屆三中全會以來中央與地方政府施政的重大方略之一。中央農村工作會議，對2017年農業農村工作進行部署，繼續深化“承包地、宅基地、集體資產改革”以增加農民財產性收入，仍將是今年改革重點。
當前提高農民財產性收入的主要阻礙因素
1.農民土地權利的財產權基礎：“長久不變”未做實
農民手中的土地使用權成為財產權是農民獲得財產性收入的基礎，而長久且穩定的土地承包或使用期限是農民的土地權利成為財產權的基礎。
長期以來，由于集體經濟所有權主體模糊不清問題久未解決，導致三級組織都可以對農戶經營、使用的土地進行隨意調整和干預，農民與集體的土地財產權的清晰界定無從談起；而當前大多數村組“集體經濟”也由于資產權屬不清這一根本性制度障礙，導致無人或無法對其進行有效監管，集體經營性資產大量被閑置、浪費甚至滋生貪腐，不僅導致農村集體經濟的緩慢發展甚至負增長，而且使農民從中可獲得分配收益嚴重受損。
因此，要保障農民土地財產權益，須先使農民手中的土地權利變為財產權。目前，我國政策已將農民的承包經營權期限延長為“長久不變”，明確農民為農地財產權主體的意圖已十分明顯。但是，在調研中得悉，由于直到現在“長久不變”政策精神還未形成法律，導致一些地方或學者對現已在全國范圍展開的農地確權的解讀，仍停留在認為本次所確的土地權利是“有期限”的認知上。如此確權，那么部分地區的農民現有的土地權利將與確權前完全一樣仍處于不斷的變動之中而無法“長久不變”，將農民土地權利定性為財產權的權利基礎仍無法做實。
2.農民土地財產主要增值收益被相關利益方占有
在賦予、夯實農民土地等財產權之后，農民能否增加財產性收入，關鍵在于土地等財產要素能否被充分激活和流動起來。農民所擁有的土地使用權（尤其是土地承包經營權和宅基地使用權）及附著其地上的房屋應是農民的財產。作為“財產”，實現其財產價值的方式，應該有轉包、出租、互換、入股、轉讓、抵押、擔保等多種市場交易形式。流轉形式越多元化，所實現的財產價值越真實。
然而，一方面，我國農民承包地、宅基地等財產權由于抵押、擔保、轉讓受到法律“特別限制”而難以通過市場博弈以真實價值實現流轉。承包地和宅基地（包括農宅），這兩大農民的主要財產便長期處于“沉睡”狀態而成“死資產”；另一方面，地方政府對土地一級市場進行壟斷經營，使農村集體土地只有通過征收一途才能進入市場，且農民和集體經濟組織只能得到按原用途計算的補償款，后續產生的增值收益被政府和開發商全部拿走。近兩年，所調研地區被征地農民得到的征地安置補償費用僅占出讓總收入的10%左右。
3.農民缺乏獲取財產性收入的動力
調研發現：基于前兩者產生的不良后果對農民增加財產性收入的動力產生極大的消極影響。一、地方“三五年一小調，十年一大調”地頻繁調整土地，無論是土地流出方還是流入方都無法對土地進行長遠投資；二、由于無法分享土地流轉帶來的財產增益，農民寧愿死守土地也不愿流轉；三、土地等財產權由于抵押、擔保、轉讓受到法律“特別限制”而難以通過市場博弈以真實價值實現流轉。凡此種種加劇了農民不放心流轉或不愿意流轉心理，“持地觀望”以待財產恢復正常價值成為普遍反應，從而大大消減了農民財產性收入增收動力。
提高農民財產性收入的三條主要途徑
一、四項“確權”措施夯實農民財產權基礎
1.為農民的土地財產權“確”“長久不變”之權。“無期限”地“長久不變”這一政策思路在“增人不增地，減人不減地”和“30年不變，30年以后也沒有必要再變”的土地政策中已現端倪；綜合解讀十八屆三中全會決定和《不動產統一登記條例》，可推斷，將“長久不變”精神通過“抵押擔保權能”從農民土地承包經營權向農民宅基地使用權和集體建設用地使用權延伸推進亦是改革必然。因此，當下地方土地確權必須以“各種形式”明確重申當前給農民所確的各類土地權利將“無期限”地“長久不變”，為農地成為農民之“恒產”奠定產權基礎。
2.為長期有爭議的農民宅基地增權。當前農地確權還應包括對農民宅基地及其他財產權的增權問題：一要打破原來以“住房屋檐滴水”為劃線的思維，應將宅基地所屬院落的附屬“構筑物”納入宅基地確權登記；二是在制定政策時，擴大農民合法財產范圍。
3.農地確權方式應堅持“確地”與“確股”結合，以“確地”為主。
4.借助不動產統一登記保障農民的財產權。不動產統一登記，體現的是國家或政府履行對公眾的物權進行法權登記、法律保護與管理的職能。農民土地等財產權在完成確權后，除了應加快對農民頒發具有法律效力的土地承包經營權、宅基地使用權和集體建設用地使用權證書，還應將確權登記發證納入不動產統一登記制度的實施管理進程，全面實現對農民財產權的法權確認和保護。
二、落實“抵押擔保權能”為突破口
應以落實“抵押擔保權能”為突破口，使土地等財產進入市場實現價值激活。
1.有步驟地全面落實農民各項土地財產權（承包經營權、農戶宅基地使用權和集體建設用地使用權）的“抵押擔保權能”。可先推動農民“承包土地的經營權”、“承包土地收益權”、“水面承包權”、“農民住房”等財產為“標的”的多種新型抵押擔保模式的試點；再進一步探索整體土地承包經營權和宅基地使用權之“抵押擔保權能”的實施。
2.在三條底線下，允許農民在市場流轉中自主創新流轉形式。政府應在相信農民智慧的基礎上，為提供一個公平的市場環境做出努力，讓農民借助“抵押擔保權能”的“蝴蝶效應”，能夠在市場中自由選擇、創新流轉形式，使土地、房屋等財產在多元化流轉中產生增值活力。
三、“三層改革”集體經營性資產保護農民股份性財產收入
1.以股份化到人改造傳統“集體經濟”。中共中央與中央政府現已提出集體經營性資產農民股份化及實施方案。但大多數農村集體經濟存在背負債務問題。因此，首先應先清債（債權債務清查要落實責任人及做好銷賬，未能落實責任人的由政府承擔清零），后確權，以此為基礎認真推進村組集體經營性資產股份制改革；其次在尊重集體成員意愿、明確條件和程序下，股份到人到戶，可以買賣、抵押、擔保、贈與、繼承等；打造產權清晰，權責明確，運行規范，管理高效的法人治理結構，保障農民財產權益。
2.積極創新村集體經營性資產增長的市場化投資途徑。按照“宜農則農、宜工則工、宜商則商”的因地制宜發展思路，合理確定發展定位與發展戰略。采取公開拍賣、租賃、承包經營、股份合作等多種方式，盤活村集體閑置或低效使用的集體資產；通過集體自辦、招商引資、能人領辦、入股聯營等形式，大力發展農業產業化項目；對擁有一定旅游資源或民間文化優勢的村，探索增加農民財產性收入的新途徑。政府對村范圍內新發展的二、三產業項目和村組織招商引資落戶到市鎮工業園區的項目，要給予稅費減免優惠，輔助集體經營性資產增長。
3.按股公平分配經營性收益。保障農民獲得股份性財產收入最終在于落實農民按股分配權。這需要健全農村集體經營性資產評估制度、鄉鎮企業的財務監督體系和嚴格的民事責任追究制度；加強村民公開監督并重構鄉鎮企業內部審計制度，加強行政、司法監督，發揮中介組織的監督作用。多管齊下，在齊力管好、激活農民集體經營財產，提高集體經濟實力的同時，明確保障農民對集體經濟的股份紅利以及年底分紅權利，增加農民股份性財產收入。
（作者單位：上海社會科學院）
中國鄉村發現網轉自：上觀新聞 2017-03-10
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