增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，是中共十八屆三中全會(huì)以來中央與地方政府施政的重大方略之一。中央農(nóng)村工作會(huì)議，對(duì)2017年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作進(jìn)行部署，繼續(xù)深化“承包地、宅基地、集體資產(chǎn)改革”以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，仍將是今年改革重點(diǎn)。
當(dāng)前提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要阻礙因素
1.農(nóng)民土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)：“長久不變”未做實(shí)
農(nóng)民手中的土地使用權(quán)成為財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)，而長久且穩(wěn)定的土地承包或使用期限是農(nóng)民的土地權(quán)利成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。
長期以來，由于集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)主體模糊不清問題久未解決，導(dǎo)致三級(jí)組織都可以對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營、使用的土地進(jìn)行隨意調(diào)整和干預(yù)，農(nóng)民與集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的清晰界定無從談起；而當(dāng)前大多數(shù)村組“集體經(jīng)濟(jì)”也由于資產(chǎn)權(quán)屬不清這一根本性制度障礙，導(dǎo)致無人或無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，集體經(jīng)營性資產(chǎn)大量被閑置、浪費(fèi)甚至滋生貪腐，不僅導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的緩慢發(fā)展甚至負(fù)增長，而且使農(nóng)民從中可獲得分配收益嚴(yán)重受損。
因此，要保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，須先使農(nóng)民手中的土地權(quán)利變?yōu)樨?cái)產(chǎn)權(quán)。目前，我國政策已將農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)期限延長為“長久不變”，明確農(nóng)民為農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的意圖已十分明顯。但是，在調(diào)研中得悉，由于直到現(xiàn)在“長久不變”政策精神還未形成法律，導(dǎo)致一些地方或?qū)W者對(duì)現(xiàn)已在全國范圍展開的農(nóng)地確權(quán)的解讀，仍停留在認(rèn)為本次所確的土地權(quán)利是“有期限”的認(rèn)知上。如此確權(quán)，那么部分地區(qū)的農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利將與確權(quán)前完全一樣仍處于不斷的變動(dòng)之中而無法“長久不變”，將農(nóng)民土地權(quán)利定性為財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)仍無法做實(shí)。
2.農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)主要增值收益被相關(guān)利益方占有
在賦予、夯實(shí)農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)之后，農(nóng)民能否增加財(cái)產(chǎn)性收入，關(guān)鍵在于土地等財(cái)產(chǎn)要素能否被充分激活和流動(dòng)起來。農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)（尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)）及附著其地上的房屋應(yīng)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。作為“財(cái)產(chǎn)”，實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的方式，應(yīng)該有轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等多種市場交易形式。流轉(zhuǎn)形式越多元化，所實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值越真實(shí)。
然而，一方面，我國農(nóng)民承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)由于抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓受到法律“特別限制”而難以通過市場博弈以真實(shí)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。承包地和宅基地（包括農(nóng)宅），這兩大農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)便長期處于“沉睡”狀態(tài)而成“死資產(chǎn)”；另一方面，地方政府對(duì)土地一級(jí)市場進(jìn)行壟斷經(jīng)營，使農(nóng)村集體土地只有通過征收一途才能進(jìn)入市場，且農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織只能得到按原用途計(jì)算的補(bǔ)償款，后續(xù)產(chǎn)生的增值收益被政府和開發(fā)商全部拿走。近兩年，所調(diào)研地區(qū)被征地農(nóng)民得到的征地安置補(bǔ)償費(fèi)用僅占出讓總收入的10%左右。
3.農(nóng)民缺乏獲取財(cái)產(chǎn)性收入的動(dòng)力
調(diào)研發(fā)現(xiàn)：基于前兩者產(chǎn)生的不良后果對(duì)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的動(dòng)力產(chǎn)生極大的消極影響。一、地方“三五年一小調(diào)，十年一大調(diào)”地頻繁調(diào)整土地，無論是土地流出方還是流入方都無法對(duì)土地進(jìn)行長遠(yuǎn)投資；二、由于無法分享土地流轉(zhuǎn)帶來的財(cái)產(chǎn)增益，農(nóng)民寧愿死守土地也不愿流轉(zhuǎn)；三、土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)由于抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓受到法律“特別限制”而難以通過市場博弈以真實(shí)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。凡此種種加劇了農(nóng)民不放心流轉(zhuǎn)或不愿意流轉(zhuǎn)心理，“持地觀望”以待財(cái)產(chǎn)恢復(fù)正常價(jià)值成為普遍反應(yīng)，從而大大消減了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收動(dòng)力。
提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的三條主要途徑
一、四項(xiàng)“確權(quán)”措施夯實(shí)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)
1.為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)“確”“長久不變”之權(quán)。“無期限”地“長久不變”這一政策思路在“增人不增地，減人不減地”和“30年不變，30年以后也沒有必要再變”的土地政策中已現(xiàn)端倪；綜合解讀十八屆三中全會(huì)決定和《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，可推斷，將“長久不變”精神通過“抵押擔(dān)保權(quán)能”從農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)民宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)延伸推進(jìn)亦是改革必然。因此，當(dāng)下地方土地確權(quán)必須以“各種形式”明確重申當(dāng)前給農(nóng)民所確的各類土地權(quán)利將“無期限”地“長久不變”，為農(nóng)地成為農(nóng)民之“恒產(chǎn)”奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
2.為長期有爭議的農(nóng)民宅基地增權(quán)。當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)還應(yīng)包括對(duì)農(nóng)民宅基地及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的增權(quán)問題：一要打破原來以“住房屋檐滴水”為劃線的思維，應(yīng)將宅基地所屬院落的附屬“構(gòu)筑物”納入宅基地確權(quán)登記；二是在制定政策時(shí)，擴(kuò)大農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)范圍。
3.農(nóng)地確權(quán)方式應(yīng)堅(jiān)持“確地”與“確股”結(jié)合，以“確地”為主。
4.借助不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，體現(xiàn)的是國家或政府履行對(duì)公眾的物權(quán)進(jìn)行法權(quán)登記、法律保護(hù)與管理的職能。農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)在完成確權(quán)后，除了應(yīng)加快對(duì)農(nóng)民頒發(fā)具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)證書，還應(yīng)將確權(quán)登記發(fā)證納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施管理進(jìn)程，全面實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法權(quán)確認(rèn)和保護(hù)。
二、落實(shí)“抵押擔(dān)保權(quán)能”為突破口
應(yīng)以落實(shí)“抵押擔(dān)保權(quán)能”為突破口，使土地等財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場實(shí)現(xiàn)價(jià)值激活。
1.有步驟地全面落實(shí)農(nóng)民各項(xiàng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)）的“抵押擔(dān)保權(quán)能”。可先推動(dòng)農(nóng)民“承包土地的經(jīng)營權(quán)”、“承包土地收益權(quán)”、“水面承包權(quán)”、“農(nóng)民住房”等財(cái)產(chǎn)為“標(biāo)的”的多種新型抵押擔(dān)保模式的試點(diǎn)；再進(jìn)一步探索整體土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)之“抵押擔(dān)保權(quán)能”的實(shí)施。
2.在三條底線下，允許農(nóng)民在市場流轉(zhuǎn)中自主創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式。政府應(yīng)在相信農(nóng)民智慧的基礎(chǔ)上，為提供一個(gè)公平的市場環(huán)境做出努力，讓農(nóng)民借助“抵押擔(dān)保權(quán)能”的“蝴蝶效應(yīng)”，能夠在市場中自由選擇、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，使土地、房屋等財(cái)產(chǎn)在多元化流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生增值活力。
三、“三層改革”集體經(jīng)營性資產(chǎn)保護(hù)農(nóng)民股份性財(cái)產(chǎn)收入
1.以股份化到人改造傳統(tǒng)“集體經(jīng)濟(jì)”。中共中央與中央政府現(xiàn)已提出集體經(jīng)營性資產(chǎn)農(nóng)民股份化及實(shí)施方案。但大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存在背負(fù)債務(wù)問題。因此，首先應(yīng)先清債（債權(quán)債務(wù)清查要落實(shí)責(zé)任人及做好銷賬，未能落實(shí)責(zé)任人的由政府承擔(dān)清零），后確權(quán)，以此為基礎(chǔ)認(rèn)真推進(jìn)村組集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革；其次在尊重集體成員意愿、明確條件和程序下，股份到人到戶，可以買賣、抵押、擔(dān)保、贈(zèng)與、繼承等；打造產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，運(yùn)行規(guī)范，管理高效的法人治理結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
2.積極創(chuàng)新村集體經(jīng)營性資產(chǎn)增長的市場化投資途徑。按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商”的因地制宜發(fā)展思路，合理確定發(fā)展定位與發(fā)展戰(zhàn)略。采取公開拍賣、租賃、承包經(jīng)營、股份合作等多種方式，盤活村集體閑置或低效使用的集體資產(chǎn)；通過集體自辦、招商引資、能人領(lǐng)辦、入股聯(lián)營等形式，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目；對(duì)擁有一定旅游資源或民間文化優(yōu)勢的村，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的新途徑。政府對(duì)村范圍內(nèi)新發(fā)展的二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和村組織招商引資落戶到市鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目，要給予稅費(fèi)減免優(yōu)惠，輔助集體經(jīng)營性資產(chǎn)增長。
3.按股公平分配經(jīng)營性收益。保障農(nóng)民獲得股份性財(cái)產(chǎn)收入最終在于落實(shí)農(nóng)民按股分配權(quán)。這需要健全農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)評(píng)估制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系和嚴(yán)格的民事責(zé)任追究制度；加強(qiáng)村民公開監(jiān)督并重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度，加強(qiáng)行政、司法監(jiān)督，發(fā)揮中介組織的監(jiān)督作用。多管齊下，在齊力管好、激活農(nóng)民集體經(jīng)營財(cái)產(chǎn)，提高集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，明確保障農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的股份紅利以及年底分紅權(quán)利，增加農(nóng)民股份性財(cái)產(chǎn)收入。
（作者單位：上海社會(huì)科學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上觀新聞 2017-03-10
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