《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度的意見》(以下簡稱《意見》)提出，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認集體經濟組織成員身份。這是推進農村集體產權制度改革首要的、基礎工作。成員身份不確認，成員邊界不清晰，后續的改革就無法推進。必須厘清對相關問題的認識，才能切實做好確認集體經濟組織成員身份工作。
確認集體經濟組織成員身份是貫徹實施《物權法》的要求;是保障農民集體經濟組織成員權利的要求;是適應農村社區實際居住人口結構變化的要求;是在補我國農村制度變遷的歷史欠賬;也是農村土地制度改革的基礎。
應由農民民主確認集體經濟組織成員身份
成員身份不宜由法律規定。我國農村的集體經濟組織，是從上世紀五十年代互助組合作化發展演變而來的，在這一過程中，不同家庭人口都發生了變化，有的家人口變多了，有的家人口增加的不多，甚至出現減少的情況。這些家庭的人口多少不一樣，誰是成員誰不是成員，法律無法確定，只能在原集體經濟組織范圍內，由與集體資產有關系的農戶民主協商確定。
全國難以制定統一的認定辦法。目前全國有近60萬個村級集體經濟組織，在不少省份，集體所有的主要資產土地又在村民組級(原生產隊)經濟組織，有幾百萬個，北京、上海等大城市郊區還有鎮級農民集體所有的資產。不同地區、不同層級的集體經濟組織，發展水平不同，積累資產的多少不同，人口結構變化不同，關鍵是不同的人與集體資產的關系各不相同，即不同的人對集體資產的貢獻不同。因此，難以制定一個全國統一的成員認定辦法，只能分散決策，一個集體經濟組織一個辦法、一個對策。
集體經濟組織成員只能由農民群眾民主協商確認。正是基于前述原因，中央在《意見》中提出：“要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和辦法”。成員界定應由集體經濟組織范圍內的農戶集體決定。集體經濟組織本來是不同農戶入股形成的，經過時間的推移，不同農戶的人口數量發生了改變，而且各戶對集體發展的貢獻也不一樣。在這種情況下，誰是成員誰不是成員，應有與集體財產有關的農民坐下來商議確定，其他人無權干涉，政府沒有資格，也沒有權力說誰是成員、誰不是成員，而應有這些農戶按照他們協商的標準來確認。
政府可以提出指導性意見。雖然確認集體經濟組織成員身份，應由農民民主決定，政府并不是無所作為。政府可以根據中央的規定，對開展這項工作做出總體部署，提出要求、原則、工作程序等，加強工作指導，協調解決有關政策。
確認成員的主要環節
確認集體經濟組織成員身份，應先成立領導或工作機構。領導小組的主要工作任務是：組織群眾民主協商確定確認成員的時點、確認成員的標準、確認成員的程序。
確認成員的時點。在確定確認成員的時點問題上，集體資產多少及收益分配情況影響農戶的選擇。確認成員的時點選擇越靠近現在，人員結構越復雜，確認成員的條件越難界定;時點選擇越向前推，人員構成越簡單，確認成員的條件就容易界定。同時，在集體經營性資產少、年底沒有收益分配的村，農戶對確認成員的時點可能不太計較;如果集體經營性資產較多，年底收益分配可觀，農戶對確認成員的時點就會相對計較。人口多的農戶，希望選擇距現在近的時間作為確認成員的時點，這類家庭可以有較多的人口獲得集體經濟組織成員身份并分享收益;而人口少的農戶，則選擇盡可能將確認成員的時間向前推，從而把人口多的農戶家的一部分人排除在成員之外，增加自己家庭人口占有集體資產的份額，并在年底分到較多收益。時點的選擇應充分吸收不同農戶的意見，爭取得到大多數農戶的認可，協商確定，只要原集體經濟組織范圍內的農戶同意，確認成員的時點早幾年還是晚幾年無所謂。在實際操作過程中，為了防止相鄰村的農民在確認成員時出現兩頭落空問題，一個縣確認成員的時點應大體一致。
民主協商制定確認成員的具體標準。《意見》指出：要探索在群眾民主協商基礎上確認集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。這就明確告訴人們，原集體經濟組織范圍內的農民才是確認其成員的主體，在確認成員身份問題上，一定要尊重農民的民主自決權力，而不能代替或侵犯他們的這一權利。
至于確認成員的條件，需要明確的是，任何組織的成員都是有條件的，黨員有黨員的條件，工會會員、團員、社團成員都有條件，但是，唯獨經濟組織有財產關系才能是經濟組織成員。因此，《意見》要求：依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、土地承包關系，對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。所以要統籌考慮戶籍關系、土地承包關系，是因為原先加入集體經濟組織的農民或者說集體經濟組織的初始成員，他們的戶籍都在農村，在農村改革時都平等獲得了集體土地的承包經營權。顯然，目前戶籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經營權的人員，毫無疑問是集體經濟組織的成員。
現在確認成員需要解決的問題，是原集體經濟組織成員家庭在改革以后新增人口是否是成員。從道理上講，原成員家庭合法的新增人口應為集體經濟組織成員，包括以下幾種情況：一是合法的婚增及婚生人口，集體成員家庭由于結婚增加的人口，無論是娶進來的媳婦，還是招贅入戶的女婿，以及他們合法生育的人口，這都是合法的。二是因合法收養增加的人口，在1992年我國《收養法》出臺之前農戶事實收養的人口，以及《收養法》出臺以后到民政部辦了收養手續的，應是合法增加人口。三是合法的移民，相對本村原住人口，有的村可能還有一些政策性移民，如修建水庫產生的庫區移民，受災地區的移民等。當時安置這些移民時，政府對承擔移民的集體經濟組織是給予補助的，而且這些移民也獲得了承包土地，實際已經成了所在地集體經濟組織的人口，也是合法增加的人口。需要強調的是，制定確認成員的標準，對原集體經濟組織范圍內的所有人員，必須一視同仁，平等對待，不能出現多數人侵犯少數人和婦女權益的現象。
農民考上公務員的還能確認為集體經濟組織成員嗎?對此應區分不同情況。改革開放以來較長一段時間，我國的大學教育實行的是國家投資，一個人考上大學，不用交學費，國家還給助學金，畢業后由國家計劃分配工作，這類情況從農村考大學有成為公務員的，其社會保障已由政府主導實現了轉軌，從以土地為生活保障，轉變為由政府全面提供就業收入為主的社會保障，這部分公務員就不應被確認為農村集體經濟組織成員。一個人不能“螞蟥嘴巴兩頭吃”，即通過政府提供的免費教育和計劃安置享受公務員待遇，又保留集體經濟組織成員身份，從而享受集體經濟組織成員權益。后來的年輕人考上公務員則不同。這些人上大學基本是自費，需要交學費，生活費自理，畢業后國家不再計劃安置就業，而是自謀職業，就是考上公務員，與農民外出打工無實質差別，只是因個人受教育找到一個較好的職位而已，這和他原先的成員身份以及與此相關的財產權益不能發生關系。
在確認成員身份時，不同的村會有多種特殊情況，如現役軍人、服刑人員等，只要堅持群眾路線，把確認成員條件的選擇權交給農民，農民能夠搞清楚、弄明白。如有的村一部分農民，本來是集體經濟組織的成員，中間由于各種原因離開了本村，在這次確認成員時，又回到村里要求確認成員身份。農民創造出了通過出資購股獲得成員身份的辦法，即這些特殊人口要按照本集體經濟組織基準股值的一定倍數出資購買股份，從而獲得成員身份，而購股資金則全部分配給符合條件的成員。
確定確認成員身份的程序。確定了確認成員的時點、標準后，要開展集體經濟組織人口基本情況摸底調查，各戶根據民主確定的確認成員的標準，申報家庭人口數量。確認成員領導小組要對各戶提供的人口信息，對照標準逐一核對，符合條件的列入成員;不符合條件的列入非成員。然后將初步核定結果向農戶公示，接受群眾評議。群眾會對初步核定結果提出意見，為什么有的人不符合條件核定為成員，有的人符合條件而沒有被核定為成員。對群眾提出的每條意見，確認成員小組要以標準為依據，對相關人員的信息情況再核實，對有出入的進行調整。將調整的結果再向群眾公示。群眾對調整結果有意見的再核實，再調整。群眾沒意見了，成員就可以確定了。
建立成員名冊(成員名單)并在縣鄉政府備案。《意見》要求：建立健全農村集體經濟組織成員登記備案制度。這是形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系的需要。集體經濟組織成員身份再公示無異議，并經農戶簽字確認后，集體經濟組織應建立成員名冊，并到縣鄉政府主管部門備案。成員名冊記載信息應與在政府主管部門備案的信息相一致，并在適當范圍內公開，通過成員身份的公開，維護成員身份的尊嚴和權力。
成員家庭新增人口不能天然是集體的成員
個人認為，這個問題有兩個參照標準。一個是法律，我國憲法規定：集體經濟組織是勞動群眾集體所有制經濟，作為成員就應該具有勞動能力并參加集體勞動。成員家庭因出生新增的人口，在未成年之前，還沒有勞動能力、還沒有民事行為能力，不存在是不是集體經濟組織成員的問題。一個是經濟常識，成員家庭的新增人口(包括婚增出生的)是家庭成員，你們家的財產有你的一份，對家庭所有財產擁有部分所有權。但這部分新增人口不能天然就是集體經濟組織的成員。這些新增的人口，可以是社區人口，享有政治權利，享有依法參加村民自治的權利;但不能天然是經濟組織成員，只有通過一些合法程序獲得集體經濟組織的財產后，才能按照集體經濟組織章程的規定獲得成員身份。基本關系是，在產權改革時被認定為成員的，有權分享集體資產權利;沒有被認定成員身份的，無權分享集體資產權利。
所以《意見》提出：提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產股份和集體成員身份。將來新增的人口，只有繼承了父母在集體的財產，才可以按照章程獲得成員身份。
集體經濟組織成員是可以變化的。這次改革確認成員身份后，成員不是固定不變的，農民通過合法途徑獲得集體財產份額的，可按章程的規定享有成員的權利與義務。外來人口通過轉讓獲得集體資產股份權利的，可按章程規定承認其成員身份;集體成員家庭新增人口，原則上應不影響家庭外其他集體成員已擁有的集體資產股份份額，但可分享家庭已擁有的集體資產股份權利，亦可按章程規定承認其成員身份;全部退出集體資產股份權利的，可按章程規定中止其成員身份。按照這樣的思維，雖然將來農村集體經濟組織成員是變動的，但邊界是清楚的。集體經濟組織與成員的關系是：集體經濟組織是鐵打的營盤，成員是流水的兵，成員是變化的，成員是有條件的，邊界是清楚的。
經濟欠發達地區也要確認集體經濟組織成員
誠如產權改革不是經濟發達地區的專利一樣，確認集體經濟組織成員也不是經濟發達地區的專利。經濟欠發達地區也需要構建與市場經濟體制相適應的農村集體產權制度，確認集體經濟組織成員則是首要改革任務。這些地方農村集體產權制度改革，就是在扎實開展土地承包經營權確權頒證的基礎上，抓緊確認集體經濟組織成員身份，為賦予農民長期有保障的土地使用權、土地承包關系長久不變奠定基礎，為農村集體建設性用地入市、農村在基地制度改革奠定基礎。這是農村產權制度改革的基礎工作，而且越早確認成員越主動，等財產多了，你再確認成員就麻煩了。不確認成員身份，中央明確的 “對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份”的政策就無法落實。因此，推進農村集體產權制度改革，在集體經營性資產較少的地方，應把確認集體經濟組織成員作為主要任務盡早開展。
作者： 農業部經管總站巡視員
中國鄉村發現網轉自:中國農村網
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