隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展和“多予少取放活”的強農(nóng)惠農(nóng)政策體系逐步健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、鄉(xiāng)村社會形態(tài)和國家—農(nóng)民關系經(jīng)歷了深刻調整，給鄉(xiāng)村治理帶來一系列新挑戰(zhàn)。從治理的主體看，農(nóng)村能人的流失，農(nóng)村社會組織發(fā)育程度低是突出短板；從治理的內(nèi)容看，突出體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務供給和土地等農(nóng)村集體資源分配帶來的一系列治理內(nèi)容的變化與難題；從治理的方式看，德治、法治等多樣化方式尚未得到充分運用；從治理的邊界看，“合村并組”的行政村建制調整與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，打破了以共同產(chǎn)權為基礎的地緣相近利益共同體這一傳統(tǒng)的治理邊界，以新型農(nóng)村社區(qū)為基礎的治理單元面臨新的挑戰(zhàn)。
村莊治理機制創(chuàng)新的主要類型
傳統(tǒng)治理架構完善型。浙江德清、江西分宜等地農(nóng)村在現(xiàn)行村民自治框架下，探索建立村民小組層面的自治組織架構，引入新型治理工具和手段，對以行政村為單元的村民自治制度進行完善。一是建立小組黨支部、組委會或小組理事會，配備小組黨支部書記、理事長、代理委員、保管員等；二是通過自薦直選、村民公決“八步法”、陽光村務“七步法”等治理手段進一步完善村民自治諸環(huán)節(jié)；三是以股份量化為基本手段，夯實村民自治的產(chǎn)權基礎，成立村民服務組織，推進村民自治下沉到村民小組；四是采取清單式管理規(guī)范為村級減負，進一步理順縣鄉(xiāng)村三級關系。一方面，理順了基層政府的行政管理與村民自治管理之間的關系，有效加強了黨委政府的方針政策在農(nóng)村的落實；另一方面，通過村民自治機制創(chuàng)新和完善，調動了村民參與的積極性，有效化解了村莊內(nèi)部矛盾，促使達成村民管理農(nóng)村公共事務的集體行動。
村民自治半徑調整型。縮小村民委員會的設置半徑，綜合考慮歷史淵源、地理關聯(lián)、利益基礎和族群關系等因素調整村委會設置，提高村民自治效率。廣東清遠市探索“自治下移、服務上浮、治管分離”，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（行政）—片區(qū)（服務）—村（自治）”的治理架構。目前3個試點鎮(zhèn)共建立了390個新村委會，取代42個原村委會，平均每個村委會覆蓋的村民人數(shù)從近4000人減少為400人左右。把原行政村的村委會改造為片區(qū)社會綜合服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，承擔社會管理和基本公共服務職能。以1個或幾個村民小組為新的自治單元、設立新的村民委員會/村落理事會，集中承擔村民自治事務。并基于“權隨責走”“費隨事轉”的原則，加大政府對村莊公益事業(yè)的支持與整合力度。湖北秭歸縣以行政手段劃分小村落、重新確立社區(qū)邊界，成立自然村層面的黨小組和理事會，構建了黨務、村務和社會治理“三線運行，多級架構”的治理體系，實現(xiàn)了村民自治由行政村向自然村下沉。目前秭歸縣初步將12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1361個農(nóng)村社區(qū)劃分為2065個自然村落，選舉產(chǎn)生“一長八員”9347名（村落理事長和經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環(huán)保員、張羅員等“八員”理事），每個村落維持30~80戶的規(guī)模。通過達成村落為單位的集體行動，改善在自然村范圍內(nèi)的公共品供給，如自然村道路和田間道路、路燈、祠堂、活動室、村莊環(huán)境整治等。
新型農(nóng)村社區(qū)建設型。主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展較快的地區(qū)，政府引導一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民向新的定居地聚居，建設新型農(nóng)村社區(qū)，轄若干行政村，人口規(guī)模可達數(shù)千人，并參照城市社區(qū)標準進行規(guī)劃建設、提供管理服務。目前有已注冊為社區(qū)居委會和尚未注冊兩種情況，后者尚無法律地位。已形成新型的“兩委/三委/四委+一中心”治理架構，采取新型社區(qū)與原有鄉(xiāng)村治理架構雙軌運行、雙重管理模式。人員交叉任職、機構職能明確。一般情況下，黨總支書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部或中心村黨支部書記擔任，并兼任管委會主任。原各村支書和主任分別擔任黨總支委員和管委會委員。此外，基于土地、集體資產(chǎn)等產(chǎn)權制度并未改變，原則上實行“雙重管理模式”，即集體“三資”管理、灌溉和民事調解（生產(chǎn)服務）歸原村管理，公共管理和公共服務（生活服務）歸社區(qū)或基層政府管理。
三類村莊治理機制創(chuàng)新，主要回應村莊作為治理單元的兩大功能：一是保障政府的公共服務供給與鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)有效對接；二是實現(xiàn)村民有效自主治理。“傳統(tǒng)治理架構完善型”和“村民自治半徑調整型”的治理創(chuàng)新，重點是將村民小組作為一個基本的治理單元，亮點在于優(yōu)化自治主體的邊界設置，充分利用村民小組作為農(nóng)村生產(chǎn)、生活共同體的社會支持和產(chǎn)權基礎兩大優(yōu)勢，以保障達成并有效發(fā)揮村莊治理的第二類功能，即實現(xiàn)村民有效自主治理。與前兩類創(chuàng)新中“自治下移”相反，“新型農(nóng)村社區(qū)建設型”采取行政村聯(lián)合、農(nóng)民聚居、擴大治理半徑的做法，設置新型“社區(qū)”作為一個治理單元，亮點在于順應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，有效承接政府提供的基本公共服務，有效發(fā)揮村莊治理的第一類功能，即保障政府的公共服務供給與鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)有效對接。
村莊治理創(chuàng)新的主要問題及挑戰(zhàn)
關于村民自治框架和治理半徑的選擇。“自治下移”的創(chuàng)新機制，不應忽視村民小組一級的治理效果，同時也受傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活共同體社會單元的制約。這突出表現(xiàn)在宗族勢力強弱、村民小組干部配備兩個方面：一方面，自治下移后，宗族勢力影響擴大，出現(xiàn)了宗族人口多的群體要獨立成立村委會，而少數(shù)群體則不愿被合并等困局；另一方面，隨著農(nóng)村勞動力大量流入城市而出現(xiàn)的“能人短缺”，當前的村組干部配備總體較弱，小組一級的自治效果因依賴小組集體經(jīng)濟出現(xiàn)分化。缺乏集體經(jīng)濟基礎的村民小組，或土地所有權在行政村的村民小組，自治下移的效果并不明顯。“自治、服務上浮”的創(chuàng)新機制，擴大自治半徑也面臨挑戰(zhàn)。一是新型農(nóng)村社區(qū)在法律和政策層面缺乏明確定位，難以適應傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”管理體制。二是在社區(qū)一級進行村民自治，受財產(chǎn)權利關系和村莊內(nèi)部的宗親關系影響，公共事務決策的復雜性提高，加大了社區(qū)治理的難度。
關于公共服務提供方式。“自治下移”的創(chuàng)新機制強化村民小組一級的自治，無法回避當前農(nóng)村公共服務供給方式“行政化”帶來的挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)村莊人口減少與公共服務的規(guī)模經(jīng)濟之間存在沖突，村民小組一級設立新的村委會規(guī)模小、數(shù)量大，削弱了政府公共財政提供農(nóng)村公共服務的規(guī)模經(jīng)濟。另一方面，在村莊治理中，出現(xiàn)了宗族事務與自治事務混雜的問題，如村委會提出籌資建祠堂，造成村莊內(nèi)部大姓與小姓的矛盾增加。“自治、服務上浮”的創(chuàng)新機制，基于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”治理體系，導致現(xiàn)有的財政和項目管理體制不適應新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。國家和部分省份在對基層組織和農(nóng)村建設項目的轉移支付上，將項目與村莊直接掛鉤，項目資金根據(jù)村莊數(shù)量而非村民人數(shù)進行分配。這給目前尚缺乏法律地位的新型社區(qū)組織帶來沖擊：一方面，為了保證原來村莊所獲得的財政投入不減，新型農(nóng)村社區(qū)不愿意向民政部門申報原有村莊撤銷、合并為一個整體；另一方面，缺乏法律地位和合法“戶頭”，新型農(nóng)村社區(qū)要申請公共設施建設類的項目，只能以原有村莊的名義進行，導致相關項目名實不符。
關于人、財支撐和權責分配。“自治下移”的創(chuàng)新機制，一方面由于農(nóng)村能人短缺，村干部短缺和班子配備整體素質不高，村民小組一級黨建薄弱、小組長人選匱乏。與此同時，自治下沉以后涌現(xiàn)出的各類服務性社會組織在村民自治中的角色定位有待明確。另一方面，隨著村民自治下移，村委會數(shù)量急劇增加。僅在清遠市的3個試點鎮(zhèn)，村委會數(shù)量就增加了8倍。一旦全面鋪開，政府財政難以按照現(xiàn)行的做法負擔起村委會人員補貼開支和運行管理費用。“自治、服務上浮”的創(chuàng)新機制，在財力和人力支撐方面缺乏相配套的集體產(chǎn)權制度改革。社區(qū)居民缺乏共同的財產(chǎn)權利關系，利益聯(lián)結不夠緊密，難以真正實現(xiàn)整合和共同發(fā)展，這也直接影響到村民對社區(qū)事務參與的積極性。
關于縣、鄉(xiāng)、村、組四級關系。“自治下移”的創(chuàng)新機制，一方面由村民小組聯(lián)合新設村委會的村莊，新的村與村民小組之間關系仍不明確，村民小組職能發(fā)揮受限，另一方面，由于村委會數(shù)量數(shù)倍增加，基層政府對村民自治的有效指導和管理受到限制。“自治、服務上浮”的創(chuàng)新機制，在傳統(tǒng)治理體系尚未配套跟進的情況下，新型社區(qū)與原有鄉(xiāng)村治理架構“雙軌運行”“雙重管理模式”的過渡形式，無法規(guī)避縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村組之間缺乏各自權責邊界的困境。
新時期村莊治理體制機制重構的政策建議
綜合考慮各地實際，調整村民自治半徑。推行自治上浮或下移，應綜合考慮各地實際情況和村民實際需要，充分尊重民意，依法有序推進。從試點情況看，自治上浮、擴大自治半徑需要考慮區(qū)位特點、地理條件、人口規(guī)模、生產(chǎn)生活習慣等多方面因素，并與城市擴張、工業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設、扶貧搬遷、舊村改造等緊密配合。自治下移、縮小自治半徑則需要滿足以下條件：一是原行政村的村民小組數(shù)過多，村委會組成的民意代表性不足，達成共識難，決策成本高，不利于自治；二是原行政村面積過大，各村民小組分布散、距離遠、自成體系，公共服務設施建設難以在全村共享，投票多數(shù)決定原則易造成組際對立；三是村民小組是土地等農(nóng)村集體資產(chǎn)的實際所有者和發(fā)包方，長期形成的村民利益格局相對穩(wěn)定。
根據(jù)自治組織的功能設定自治機制，進一步探索治管分離機制。在法律上進一步明晰界定村民自治功能和政府行政職能的邊界。政府要提供農(nóng)村基本公共服務，包括教育、衛(wèi)生、社保和連接性基礎設施等。自治組織要承擔本地公共事務管理和公益事業(yè)服務職能，包括集體資產(chǎn)管理和收益分配、村內(nèi)和田間道路建設、溝渠治理、村容整治、糾紛調解等。創(chuàng)新基層社會共治模式，部分政府延伸職能，如社會治安、計劃生育、環(huán)境保護、生產(chǎn)計劃等，可以通過專項資金、財政獎補、購買服務等激勵方式，委托自治組織履約完成。在集體資產(chǎn)管理問題突出的地方，可以進一步探索“政經(jīng)分離”，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔經(jīng)濟管理職能，將社會管理職能交由自治組織承擔。引導和規(guī)范農(nóng)村各類新型社會組織參與到村民自治框架中，扮演好村民自治決策的輔助補充角色。
探索完善集體產(chǎn)權的多種實現(xiàn)形式，為村民自治的創(chuàng)新厘清邊界、延拓空間。集體資產(chǎn)的管理分配問題，是村民自治的基礎，也是村民自治的利益所在。特別是在城鎮(zhèn)化背景下，村組邊界的調整，不論是村組撤并還是跨村集聚，新村組和新社區(qū)的村（居）民自治，都面臨集體產(chǎn)權的土地依附顯著、生產(chǎn)共同體與生活共同體分離突出、集體成員身份與社區(qū)成員身份脫節(jié)的困境。要進一步探索完善集體產(chǎn)權的多種實現(xiàn)形式，依托農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的成果，進一步明確集體產(chǎn)權占有、抵押、繼承和有限轉讓的相關條件，讓農(nóng)民可以帶產(chǎn)帶權進入新居住地點，延拓村民自治創(chuàng)新的權利邊界和制度空間。
強化以村民小組為基礎單元的自治能力建設，為完善村民自治搭建更為常態(tài)穩(wěn)固的組織架構。鼓勵有條件的地方，以村民小組為基本單元，搭建村民自治組織架構。研究如何增加對村民小組自治工作的支持力度，把村民小組工作人員的待遇補助納入地方財政統(tǒng)籌，增強對村民小組工作人員的激勵。制定村民小組長能力提升計劃，對他們進行培訓，讓村民小組長切實成為村民自治的一線能手，成為溝通行政村自治和村民小組自治的有力橋梁，成為最基層村民自治的積極擔當者和領路人。
明確新型農(nóng)村社區(qū)的法律定位，提高現(xiàn)有管理制度對村莊治理改革探索的適應性。新型農(nóng)村社區(qū)建設的改革探索已經(jīng)在河南、山東等全國多個地方開展，建議國家在政策層面和法律層面明確其定位，并進一步探索研究新型農(nóng)村社區(qū)的選舉問題、黨組織設置問題和黨組織功能等問題，為新型農(nóng)村社區(qū)“報戶口”。同時，調整完善項目管理體制和財政轉移支付機制，建立更具有適應性的管理機制，改變現(xiàn)有按村莊數(shù)量安排經(jīng)費的辦法，使新型農(nóng)村社區(qū)和其他鄉(xiāng)村治理中的改革探索能夠與之有效對接，為基層主動探索改善村莊治理創(chuàng)造條件。
作者系中央黨校科學社會主義教研部講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國黨政干部論壇 第20170506期
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