隨著工業化、城鎮化的深入發展和“多予少取放活”的強農惠農政策體系逐步健全，農業生產方式、鄉村社會形態和國家—農民關系經歷了深刻調整，給鄉村治理帶來一系列新挑戰。從治理的主體看，農村能人的流失，農村社會組織發育程度低是突出短板；從治理的內容看，突出體現在農村公共服務供給和土地等農村集體資源分配帶來的一系列治理內容的變化與難題；從治理的方式看，德治、法治等多樣化方式尚未得到充分運用；從治理的邊界看，“合村并組”的行政村建制調整與農村集體產權制度改革，打破了以共同產權為基礎的地緣相近利益共同體這一傳統的治理邊界，以新型農村社區為基礎的治理單元面臨新的挑戰。
村莊治理機制創新的主要類型
傳統治理架構完善型。浙江德清、江西分宜等地農村在現行村民自治框架下，探索建立村民小組層面的自治組織架構，引入新型治理工具和手段，對以行政村為單元的村民自治制度進行完善。一是建立小組黨支部、組委會或小組理事會，配備小組黨支部書記、理事長、代理委員、保管員等；二是通過自薦直選、村民公決“八步法”、陽光村務“七步法”等治理手段進一步完善村民自治諸環節；三是以股份量化為基本手段，夯實村民自治的產權基礎，成立村民服務組織，推進村民自治下沉到村民小組；四是采取清單式管理規范為村級減負，進一步理順縣鄉村三級關系。一方面，理順了基層政府的行政管理與村民自治管理之間的關系，有效加強了黨委政府的方針政策在農村的落實；另一方面，通過村民自治機制創新和完善，調動了村民參與的積極性，有效化解了村莊內部矛盾，促使達成村民管理農村公共事務的集體行動。
村民自治半徑調整型。縮小村民委員會的設置半徑，綜合考慮歷史淵源、地理關聯、利益基礎和族群關系等因素調整村委會設置，提高村民自治效率。廣東清遠市探索“自治下移、服務上浮、治管分離”，在部分鄉鎮試點“鄉鎮（行政）—片區（服務）—村（自治）”的治理架構。目前3個試點鎮共建立了390個新村委會，取代42個原村委會，平均每個村委會覆蓋的村民人數從近4000人減少為400人左右。把原行政村的村委會改造為片區社會綜合服務站，作為鄉鎮政府的派出機構，承擔社會管理和基本公共服務職能。以1個或幾個村民小組為新的自治單元、設立新的村民委員會/村落理事會，集中承擔村民自治事務。并基于“權隨責走”“費隨事轉”的原則，加大政府對村莊公益事業的支持與整合力度。湖北秭歸縣以行政手段劃分小村落、重新確立社區邊界，成立自然村層面的黨小組和理事會，構建了黨務、村務和社會治理“三線運行，多級架構”的治理體系，實現了村民自治由行政村向自然村下沉。目前秭歸縣初步將12個鄉鎮的1361個農村社區劃分為2065個自然村落，選舉產生“一長八員”9347名（村落理事長和經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環保員、張羅員等“八員”理事），每個村落維持30~80戶的規模。通過達成村落為單位的集體行動，改善在自然村范圍內的公共品供給，如自然村道路和田間道路、路燈、祠堂、活動室、村莊環境整治等。
新型農村社區建設型。主要出現在城鄉一體化發展較快的地區，政府引導一定地域范圍內的農村居民向新的定居地聚居，建設新型農村社區，轄若干行政村，人口規模可達數千人，并參照城市社區標準進行規劃建設、提供管理服務。目前有已注冊為社區居委會和尚未注冊兩種情況，后者尚無法律地位。已形成新型的“兩委/三委/四委+一中心”治理架構，采取新型社區與原有鄉村治理架構雙軌運行、雙重管理模式。人員交叉任職、機構職能明確。一般情況下，黨總支書記由鄉鎮機關干部或中心村黨支部書記擔任，并兼任管委會主任。原各村支書和主任分別擔任黨總支委員和管委會委員。此外，基于土地、集體資產等產權制度并未改變，原則上實行“雙重管理模式”，即集體“三資”管理、灌溉和民事調解（生產服務）歸原村管理，公共管理和公共服務（生活服務）歸社區或基層政府管理。
三類村莊治理機制創新，主要回應村莊作為治理單元的兩大功能：一是保障政府的公共服務供給與鄉村社會實現有效對接；二是實現村民有效自主治理。“傳統治理架構完善型”和“村民自治半徑調整型”的治理創新，重點是將村民小組作為一個基本的治理單元，亮點在于優化自治主體的邊界設置，充分利用村民小組作為農村生產、生活共同體的社會支持和產權基礎兩大優勢，以保障達成并有效發揮村莊治理的第二類功能，即實現村民有效自主治理。與前兩類創新中“自治下移”相反，“新型農村社區建設型”采取行政村聯合、農民聚居、擴大治理半徑的做法，設置新型“社區”作為一個治理單元，亮點在于順應城鄉一體化發展的需要，有效承接政府提供的基本公共服務，有效發揮村莊治理的第一類功能，即保障政府的公共服務供給與鄉村社會實現有效對接。
村莊治理創新的主要問題及挑戰
關于村民自治框架和治理半徑的選擇。“自治下移”的創新機制，不應忽視村民小組一級的治理效果，同時也受傳統的生產、生活共同體社會單元的制約。這突出表現在宗族勢力強弱、村民小組干部配備兩個方面：一方面，自治下移后，宗族勢力影響擴大，出現了宗族人口多的群體要獨立成立村委會，而少數群體則不愿被合并等困局；另一方面，隨著農村勞動力大量流入城市而出現的“能人短缺”，當前的村組干部配備總體較弱，小組一級的自治效果因依賴小組集體經濟出現分化。缺乏集體經濟基礎的村民小組，或土地所有權在行政村的村民小組，自治下移的效果并不明顯。“自治、服務上浮”的創新機制，擴大自治半徑也面臨挑戰。一是新型農村社區在法律和政策層面缺乏明確定位，難以適應傳統的“鄉鎮—行政村—村民小組”管理體制。二是在社區一級進行村民自治，受財產權利關系和村莊內部的宗親關系影響，公共事務決策的復雜性提高，加大了社區治理的難度。
關于公共服務提供方式。“自治下移”的創新機制強化村民小組一級的自治，無法回避當前農村公共服務供給方式“行政化”帶來的挑戰。一方面，傳統村莊人口減少與公共服務的規模經濟之間存在沖突，村民小組一級設立新的村委會規模小、數量大，削弱了政府公共財政提供農村公共服務的規模經濟。另一方面，在村莊治理中，出現了宗族事務與自治事務混雜的問題，如村委會提出籌資建祠堂，造成村莊內部大姓與小姓的矛盾增加。“自治、服務上浮”的創新機制，基于傳統的“鄉鎮—行政村—村民小組”治理體系，導致現有的財政和項目管理體制不適應新型農村社區的發展。國家和部分省份在對基層組織和農村建設項目的轉移支付上，將項目與村莊直接掛鉤，項目資金根據村莊數量而非村民人數進行分配。這給目前尚缺乏法律地位的新型社區組織帶來沖擊：一方面，為了保證原來村莊所獲得的財政投入不減，新型農村社區不愿意向民政部門申報原有村莊撤銷、合并為一個整體；另一方面，缺乏法律地位和合法“戶頭”，新型農村社區要申請公共設施建設類的項目，只能以原有村莊的名義進行，導致相關項目名實不符。
關于人、財支撐和權責分配。“自治下移”的創新機制，一方面由于農村能人短缺，村干部短缺和班子配備整體素質不高，村民小組一級黨建薄弱、小組長人選匱乏。與此同時，自治下沉以后涌現出的各類服務性社會組織在村民自治中的角色定位有待明確。另一方面，隨著村民自治下移，村委會數量急劇增加。僅在清遠市的3個試點鎮，村委會數量就增加了8倍。一旦全面鋪開，政府財政難以按照現行的做法負擔起村委會人員補貼開支和運行管理費用。“自治、服務上浮”的創新機制，在財力和人力支撐方面缺乏相配套的集體產權制度改革。社區居民缺乏共同的財產權利關系，利益聯結不夠緊密，難以真正實現整合和共同發展，這也直接影響到村民對社區事務參與的積極性。
關于縣、鄉、村、組四級關系。“自治下移”的創新機制，一方面由村民小組聯合新設村委會的村莊，新的村與村民小組之間關系仍不明確，村民小組職能發揮受限，另一方面，由于村委會數量數倍增加，基層政府對村民自治的有效指導和管理受到限制。“自治、服務上浮”的創新機制，在傳統治理體系尚未配套跟進的情況下，新型社區與原有鄉村治理架構“雙軌運行”“雙重管理模式”的過渡形式，無法規避縣、鄉鎮、社區、村組之間缺乏各自權責邊界的困境。
新時期村莊治理體制機制重構的政策建議
綜合考慮各地實際，調整村民自治半徑。推行自治上浮或下移，應綜合考慮各地實際情況和村民實際需要，充分尊重民意，依法有序推進。從試點情況看，自治上浮、擴大自治半徑需要考慮區位特點、地理條件、人口規模、生產生活習慣等多方面因素，并與城市擴張、工業發展、小城鎮建設、扶貧搬遷、舊村改造等緊密配合。自治下移、縮小自治半徑則需要滿足以下條件：一是原行政村的村民小組數過多，村委會組成的民意代表性不足，達成共識難，決策成本高，不利于自治；二是原行政村面積過大，各村民小組分布散、距離遠、自成體系，公共服務設施建設難以在全村共享，投票多數決定原則易造成組際對立；三是村民小組是土地等農村集體資產的實際所有者和發包方，長期形成的村民利益格局相對穩定。
根據自治組織的功能設定自治機制，進一步探索治管分離機制。在法律上進一步明晰界定村民自治功能和政府行政職能的邊界。政府要提供農村基本公共服務，包括教育、衛生、社保和連接性基礎設施等。自治組織要承擔本地公共事務管理和公益事業服務職能，包括集體資產管理和收益分配、村內和田間道路建設、溝渠治理、村容整治、糾紛調解等。創新基層社會共治模式，部分政府延伸職能，如社會治安、計劃生育、環境保護、生產計劃等，可以通過專項資金、財政獎補、購買服務等激勵方式，委托自治組織履約完成。在集體資產管理問題突出的地方，可以進一步探索“政經分離”，建立農村集體經濟組織承擔經濟管理職能，將社會管理職能交由自治組織承擔。引導和規范農村各類新型社會組織參與到村民自治框架中，扮演好村民自治決策的輔助補充角色。
探索完善集體產權的多種實現形式，為村民自治的創新厘清邊界、延拓空間。集體資產的管理分配問題，是村民自治的基礎，也是村民自治的利益所在。特別是在城鎮化背景下，村組邊界的調整，不論是村組撤并還是跨村集聚，新村組和新社區的村（居）民自治，都面臨集體產權的土地依附顯著、生產共同體與生活共同體分離突出、集體成員身份與社區成員身份脫節的困境。要進一步探索完善集體產權的多種實現形式，依托農村集體產權制度改革的成果，進一步明確集體產權占有、抵押、繼承和有限轉讓的相關條件，讓農民可以帶產帶權進入新居住地點，延拓村民自治創新的權利邊界和制度空間。
強化以村民小組為基礎單元的自治能力建設，為完善村民自治搭建更為常態穩固的組織架構。鼓勵有條件的地方，以村民小組為基本單元，搭建村民自治組織架構。研究如何增加對村民小組自治工作的支持力度，把村民小組工作人員的待遇補助納入地方財政統籌，增強對村民小組工作人員的激勵。制定村民小組長能力提升計劃，對他們進行培訓，讓村民小組長切實成為村民自治的一線能手，成為溝通行政村自治和村民小組自治的有力橋梁，成為最基層村民自治的積極擔當者和領路人。
明確新型農村社區的法律定位，提高現有管理制度對村莊治理改革探索的適應性。新型農村社區建設的改革探索已經在河南、山東等全國多個地方開展，建議國家在政策層面和法律層面明確其定位，并進一步探索研究新型農村社區的選舉問題、黨組織設置問題和黨組織功能等問題，為新型農村社區“報戶口”。同時，調整完善項目管理體制和財政轉移支付機制，建立更具有適應性的管理機制，改變現有按村莊數量安排經費的辦法，使新型農村社區和其他鄉村治理中的改革探索能夠與之有效對接，為基層主動探索改善村莊治理創造條件。
作者系中央黨校科學社會主義教研部講師
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 第20170506期
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