隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展和“多予少取放活”的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系逐步健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)和國家—農(nóng)民關(guān)系經(jīng)歷了深刻調(diào)整，給鄉(xiāng)村治理帶來一系列新挑戰(zhàn)。從治理的主體看，農(nóng)村能人的流失，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低是突出短板；從治理的內(nèi)容看，突出體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給和土地等農(nóng)村集體資源分配帶來的一系列治理內(nèi)容的變化與難題；從治理的方式看，德治、法治等多樣化方式尚未得到充分運(yùn)用；從治理的邊界看，“合村并組”的行政村建制調(diào)整與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，打破了以共同產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的地緣相近利益共同體這一傳統(tǒng)的治理邊界，以新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的治理單元面臨新的挑戰(zhàn)。
村莊治理機(jī)制創(chuàng)新的主要類型
傳統(tǒng)治理架構(gòu)完善型。浙江德清、江西分宜等地農(nóng)村在現(xiàn)行村民自治框架下，探索建立村民小組層面的自治組織架構(gòu)，引入新型治理工具和手段，對(duì)以行政村為單元的村民自治制度進(jìn)行完善。一是建立小組黨支部、組委會(huì)或小組理事會(huì)，配備小組黨支部書記、理事長、代理委員、保管員等；二是通過自薦直選、村民公決“八步法”、陽光村務(wù)“七步法”等治理手段進(jìn)一步完善村民自治諸環(huán)節(jié)；三是以股份量化為基本手段，夯實(shí)村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，成立村民服務(wù)組織，推進(jìn)村民自治下沉到村民小組；四是采取清單式管理規(guī)范為村級(jí)減負(fù)，進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)村三級(jí)關(guān)系。一方面，理順了基層政府的行政管理與村民自治管理之間的關(guān)系，有效加強(qiáng)了黨委政府的方針政策在農(nóng)村的落實(shí)；另一方面，通過村民自治機(jī)制創(chuàng)新和完善，調(diào)動(dòng)了村民參與的積極性，有效化解了村莊內(nèi)部矛盾，促使達(dá)成村民管理農(nóng)村公共事務(wù)的集體行動(dòng)。
村民自治半徑調(diào)整型。縮小村民委員會(huì)的設(shè)置半徑，綜合考慮歷史淵源、地理關(guān)聯(lián)、利益基礎(chǔ)和族群關(guān)系等因素調(diào)整村委會(huì)設(shè)置，提高村民自治效率。廣東清遠(yuǎn)市探索“自治下移、服務(wù)上浮、治管分離”，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（行政）—片區(qū)（服務(wù)）—村（自治）”的治理架構(gòu)。目前3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)共建立了390個(gè)新村委會(huì)，取代42個(gè)原村委會(huì)，平均每個(gè)村委會(huì)覆蓋的村民人數(shù)從近4000人減少為400人左右。把原行政村的村委會(huì)改造為片區(qū)社會(huì)綜合服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)社會(huì)管理和基本公共服務(wù)職能。以1個(gè)或幾個(gè)村民小組為新的自治單元、設(shè)立新的村民委員會(huì)/村落理事會(huì)，集中承擔(dān)村民自治事務(wù)。并基于“權(quán)隨責(zé)走”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，加大政府對(duì)村莊公益事業(yè)的支持與整合力度。湖北秭歸縣以行政手段劃分小村落、重新確立社區(qū)邊界，成立自然村層面的黨小組和理事會(huì)，構(gòu)建了黨務(wù)、村務(wù)和社會(huì)治理“三線運(yùn)行，多級(jí)架構(gòu)”的治理體系，實(shí)現(xiàn)了村民自治由行政村向自然村下沉。目前秭歸縣初步將12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1361個(gè)農(nóng)村社區(qū)劃分為2065個(gè)自然村落，選舉產(chǎn)生“一長八員”9347名（村落理事長和經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員等“八員”理事），每個(gè)村落維持30~80戶的規(guī)模。通過達(dá)成村落為單位的集體行動(dòng)，改善在自然村范圍內(nèi)的公共品供給，如自然村道路和田間道路、路燈、祠堂、活動(dòng)室、村莊環(huán)境整治等。
新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)型。主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展較快的地區(qū)，政府引導(dǎo)一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民向新的定居地聚居，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，轄若干行政村，人口規(guī)模可達(dá)數(shù)千人，并參照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)、提供管理服務(wù)。目前有已注冊(cè)為社區(qū)居委會(huì)和尚未注冊(cè)兩種情況，后者尚無法律地位。已形成新型的“兩委/三委/四委+一中心”治理架構(gòu)，采取新型社區(qū)與原有鄉(xiāng)村治理架構(gòu)雙軌運(yùn)行、雙重管理模式。人員交叉任職、機(jī)構(gòu)職能明確。一般情況下，黨總支書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部或中心村黨支部書記擔(dān)任，并兼任管委會(huì)主任。原各村支書和主任分別擔(dān)任黨總支委員和管委會(huì)委員。此外，基于土地、集體資產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)制度并未改變，原則上實(shí)行“雙重管理模式”，即集體“三資”管理、灌溉和民事調(diào)解（生產(chǎn)服務(wù)）歸原村管理，公共管理和公共服務(wù)（生活服務(wù)）歸社區(qū)或基層政府管理。
三類村莊治理機(jī)制創(chuàng)新，主要回應(yīng)村莊作為治理單元的兩大功能：一是保障政府的公共服務(wù)供給與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接；二是實(shí)現(xiàn)村民有效自主治理。“傳統(tǒng)治理架構(gòu)完善型”和“村民自治半徑調(diào)整型”的治理創(chuàng)新，重點(diǎn)是將村民小組作為一個(gè)基本的治理單元，亮點(diǎn)在于優(yōu)化自治主體的邊界設(shè)置，充分利用村民小組作為農(nóng)村生產(chǎn)、生活共同體的社會(huì)支持和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)兩大優(yōu)勢(shì)，以保障達(dá)成并有效發(fā)揮村莊治理的第二類功能，即實(shí)現(xiàn)村民有效自主治理。與前兩類創(chuàng)新中“自治下移”相反，“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)型”采取行政村聯(lián)合、農(nóng)民聚居、擴(kuò)大治理半徑的做法，設(shè)置新型“社區(qū)”作為一個(gè)治理單元，亮點(diǎn)在于順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，有效承接政府提供的基本公共服務(wù)，有效發(fā)揮村莊治理的第一類功能，即保障政府的公共服務(wù)供給與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。
村莊治理創(chuàng)新的主要問題及挑戰(zhàn)
關(guān)于村民自治框架和治理半徑的選擇。“自治下移”的創(chuàng)新機(jī)制，不應(yīng)忽視村民小組一級(jí)的治理效果，同時(shí)也受傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活共同體社會(huì)單元的制約。這突出表現(xiàn)在宗族勢(shì)力強(qiáng)弱、村民小組干部配備兩個(gè)方面：一方面，自治下移后，宗族勢(shì)力影響擴(kuò)大，出現(xiàn)了宗族人口多的群體要獨(dú)立成立村委會(huì)，而少數(shù)群體則不愿被合并等困局；另一方面，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城市而出現(xiàn)的“能人短缺”，當(dāng)前的村組干部配備總體較弱，小組一級(jí)的自治效果因依賴小組集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)分化。缺乏集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村民小組，或土地所有權(quán)在行政村的村民小組，自治下移的效果并不明顯。“自治、服務(wù)上浮”的創(chuàng)新機(jī)制，擴(kuò)大自治半徑也面臨挑戰(zhàn)。一是新型農(nóng)村社區(qū)在法律和政策層面缺乏明確定位，難以適應(yīng)傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”管理體制。二是在社區(qū)一級(jí)進(jìn)行村民自治，受財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系和村莊內(nèi)部的宗親關(guān)系影響，公共事務(wù)決策的復(fù)雜性提高，加大了社區(qū)治理的難度。
關(guān)于公共服務(wù)提供方式。“自治下移”的創(chuàng)新機(jī)制強(qiáng)化村民小組一級(jí)的自治，無法回避當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給方式“行政化”帶來的挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)村莊人口減少與公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間存在沖突，村民小組一級(jí)設(shè)立新的村委會(huì)規(guī)模小、數(shù)量大，削弱了政府公共財(cái)政提供農(nóng)村公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。另一方面，在村莊治理中，出現(xiàn)了宗族事務(wù)與自治事務(wù)混雜的問題，如村委會(huì)提出籌資建祠堂，造成村莊內(nèi)部大姓與小姓的矛盾增加。“自治、服務(wù)上浮”的創(chuàng)新機(jī)制，基于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”治理體系，導(dǎo)致現(xiàn)有的財(cái)政和項(xiàng)目管理體制不適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。國家和部分省份在對(duì)基層組織和農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付上，將項(xiàng)目與村莊直接掛鉤，項(xiàng)目資金根據(jù)村莊數(shù)量而非村民人數(shù)進(jìn)行分配。這給目前尚缺乏法律地位的新型社區(qū)組織帶來沖擊：一方面，為了保證原來村莊所獲得的財(cái)政投入不減，新型農(nóng)村社區(qū)不愿意向民政部門申報(bào)原有村莊撤銷、合并為一個(gè)整體；另一方面，缺乏法律地位和合法“戶頭”，新型農(nóng)村社區(qū)要申請(qǐng)公共設(shè)施建設(shè)類的項(xiàng)目，只能以原有村莊的名義進(jìn)行，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目名實(shí)不符。
關(guān)于人、財(cái)支撐和權(quán)責(zé)分配。“自治下移”的創(chuàng)新機(jī)制，一方面由于農(nóng)村能人短缺，村干部短缺和班子配備整體素質(zhì)不高，村民小組一級(jí)黨建薄弱、小組長人選匱乏。與此同時(shí)，自治下沉以后涌現(xiàn)出的各類服務(wù)性社會(huì)組織在村民自治中的角色定位有待明確。另一方面，隨著村民自治下移，村委會(huì)數(shù)量急劇增加。僅在清遠(yuǎn)市的3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，村委會(huì)數(shù)量就增加了8倍。一旦全面鋪開，政府財(cái)政難以按照現(xiàn)行的做法負(fù)擔(dān)起村委會(huì)人員補(bǔ)貼開支和運(yùn)行管理費(fèi)用。“自治、服務(wù)上浮”的創(chuàng)新機(jī)制，在財(cái)力和人力支撐方面缺乏相配套的集體產(chǎn)權(quán)制度改革。社區(qū)居民缺乏共同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，利益聯(lián)結(jié)不夠緊密，難以真正實(shí)現(xiàn)整合和共同發(fā)展，這也直接影響到村民對(duì)社區(qū)事務(wù)參與的積極性。
關(guān)于縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)關(guān)系。“自治下移”的創(chuàng)新機(jī)制，一方面由村民小組聯(lián)合新設(shè)村委會(huì)的村莊，新的村與村民小組之間關(guān)系仍不明確，村民小組職能發(fā)揮受限，另一方面，由于村委會(huì)數(shù)量數(shù)倍增加，基層政府對(duì)村民自治的有效指導(dǎo)和管理受到限制。“自治、服務(wù)上浮”的創(chuàng)新機(jī)制，在傳統(tǒng)治理體系尚未配套跟進(jìn)的情況下，新型社區(qū)與原有鄉(xiāng)村治理架構(gòu)“雙軌運(yùn)行”“雙重管理模式”的過渡形式，無法規(guī)避縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村組之間缺乏各自權(quán)責(zé)邊界的困境。
新時(shí)期村莊治理體制機(jī)制重構(gòu)的政策建議
綜合考慮各地實(shí)際，調(diào)整村民自治半徑。推行自治上浮或下移，應(yīng)綜合考慮各地實(shí)際情況和村民實(shí)際需要，充分尊重民意，依法有序推進(jìn)。從試點(diǎn)情況看，自治上浮、擴(kuò)大自治半徑需要考慮區(qū)位特點(diǎn)、地理?xiàng)l件、人口規(guī)模、生產(chǎn)生活習(xí)慣等多方面因素，并與城市擴(kuò)張、工業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、扶貧搬遷、舊村改造等緊密配合。自治下移、縮小自治半徑則需要滿足以下條件：一是原行政村的村民小組數(shù)過多，村委會(huì)組成的民意代表性不足，達(dá)成共識(shí)難，決策成本高，不利于自治；二是原行政村面積過大，各村民小組分布散、距離遠(yuǎn)、自成體系，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)難以在全村共享，投票多數(shù)決定原則易造成組際對(duì)立；三是村民小組是土地等農(nóng)村集體資產(chǎn)的實(shí)際所有者和發(fā)包方，長期形成的村民利益格局相對(duì)穩(wěn)定。
根據(jù)自治組織的功能設(shè)定自治機(jī)制，進(jìn)一步探索治管分離機(jī)制。在法律上進(jìn)一步明晰界定村民自治功能和政府行政職能的邊界。政府要提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、社保和連接性基礎(chǔ)設(shè)施等。自治組織要承擔(dān)本地公共事務(wù)管理和公益事業(yè)服務(wù)職能，包括集體資產(chǎn)管理和收益分配、村內(nèi)和田間道路建設(shè)、溝渠治理、村容整治、糾紛調(diào)解等。創(chuàng)新基層社會(huì)共治模式，部分政府延伸職能，如社會(huì)治安、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)計(jì)劃等，可以通過專項(xiàng)資金、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、購買服務(wù)等激勵(lì)方式，委托自治組織履約完成。在集體資產(chǎn)管理問題突出的地方，可以進(jìn)一步探索“政經(jīng)分離”，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能，將社會(huì)管理職能交由自治組織承擔(dān)。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村各類新型社會(huì)組織參與到村民自治框架中，扮演好村民自治決策的輔助補(bǔ)充角色。
探索完善集體產(chǎn)權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式，為村民自治的創(chuàng)新厘清邊界、延拓空間。集體資產(chǎn)的管理分配問題，是村民自治的基礎(chǔ)，也是村民自治的利益所在。特別是在城鎮(zhèn)化背景下，村組邊界的調(diào)整，不論是村組撤并還是跨村集聚，新村組和新社區(qū)的村（居）民自治，都面臨集體產(chǎn)權(quán)的土地依附顯著、生產(chǎn)共同體與生活共同體分離突出、集體成員身份與社區(qū)成員身份脫節(jié)的困境。要進(jìn)一步探索完善集體產(chǎn)權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式，依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，進(jìn)一步明確集體產(chǎn)權(quán)占有、抵押、繼承和有限轉(zhuǎn)讓的相關(guān)條件，讓農(nóng)民可以帶產(chǎn)帶權(quán)進(jìn)入新居住地點(diǎn)，延拓村民自治創(chuàng)新的權(quán)利邊界和制度空間。
強(qiáng)化以村民小組為基礎(chǔ)單元的自治能力建設(shè)，為完善村民自治搭建更為常態(tài)穩(wěn)固的組織架構(gòu)。鼓勵(lì)有條件的地方，以村民小組為基本單元，搭建村民自治組織架構(gòu)。研究如何增加對(duì)村民小組自治工作的支持力度，把村民小組工作人員的待遇補(bǔ)助納入地方財(cái)政統(tǒng)籌，增強(qiáng)對(duì)村民小組工作人員的激勵(lì)。制定村民小組長能力提升計(jì)劃，對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)，讓村民小組長切實(shí)成為村民自治的一線能手，成為溝通行政村自治和村民小組自治的有力橋梁，成為最基層村民自治的積極擔(dān)當(dāng)者和領(lǐng)路人。
明確新型農(nóng)村社區(qū)的法律定位，提高現(xiàn)有管理制度對(duì)村莊治理改革探索的適應(yīng)性。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的改革探索已經(jīng)在河南、山東等全國多個(gè)地方開展，建議國家在政策層面和法律層面明確其定位，并進(jìn)一步探索研究新型農(nóng)村社區(qū)的選舉問題、黨組織設(shè)置問題和黨組織功能等問題，為新型農(nóng)村社區(qū)“報(bào)戶口”。同時(shí)，調(diào)整完善項(xiàng)目管理體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，建立更具有適應(yīng)性的管理機(jī)制，改變現(xiàn)有按村莊數(shù)量安排經(jīng)費(fèi)的辦法，使新型農(nóng)村社區(qū)和其他鄉(xiāng)村治理中的改革探索能夠與之有效對(duì)接，為基層主動(dòng)探索改善村莊治理創(chuàng)造條件。
作者系中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國黨政干部論壇 第20170506期
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