現代社會系統中政治領域與經濟領域的分工與分化具有必然性，但在不同層次和場景中有不同的表現。國家治理中政治與經濟具有“不可分性”，而社會治理中政治與經濟分開又具有極強的必要性。村莊層面的“政經分開”改革限定于微觀場域中政治活動與經濟活動的相對分離，符合現代社會治理中政治與經濟分工的一般邏輯，不會給國家治理中的“政經統籌”造成影響。當前，在經濟發達村開展的“政經分開”改革，并不能為城鄉融合發展建立基礎的產權平臺和治理架構，改革紅利有限。廣義的“政經分開”具有豐富的制度含義，村莊“政經分開”改革對中國鄉村而言具有普遍的必要性和適宜性，深化改革需要針對不同類型村莊制定專門的操作方案。
村莊“政經分開”改革是指村級事務中經濟管理與社會治理的相對分離，在當前實踐中的主要形式是村級黨組織、自治組織和集體經濟組織的功能分開，有的地方也稱作“政經分離”改革、“股社分離”改革、“經社分開”改革。中央曾先后兩次對“政經分開”改革作出明確部署。2015年，中辦、國辦印發《深化農村改革綜合性實施方案》，要求在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展“政經分開”試驗。2016年，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》強調，在有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。
當前的“政經分開”改革針對的是村莊層面的“政經合一”體制。鄉村“政經合一”體制是公社時代全盤集體化的產物。改革開放后，人民公社改為鄉鎮政府，鄉鎮一級的“政經合一”體制被打破；生產大隊和生產隊雖然也改為建制村和村民小組，村莊一級的“政經合一”體制卻被保留下來。這一體制存在一系列弊?。阂皇羌w成員界定無固定規則可循，成員認定往往是政治角力的結果，一遇政策調整、利益擴張、成員變動等情況，往往就要引發新一輪博弈；二是不少村莊以自治之名對抗法治，在成員認定、產權管理、土地調整等問題上屢屢發生“判決”與“票決”的沖突；三是除維持自身運轉，村莊集體經濟組織還要負擔村級社會治理、基礎設施、公共服務等各項開支，集體經濟負擔甚重；四是一些村莊經濟體量龐大，公權力“含金量”畸高，內部人控制和超經濟強制問題突出，少數人侵占、支配集體資產甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”的現象屢禁不止。上述弊端不斷在村莊現代化轉型中制造著“體制性摩擦”，經濟發達地區的城中村、城郊村問題尤為嚴重。
早在2006年，江蘇蘇州就開始了“政經分開”的改革探索，此后廣東佛山、浙江杭州等經濟發達地區啟動了相關試點工作，這項改革寫入中央文件時已經有較多的經驗可積累。當前，此項改革的工作重點聚焦于經濟發達村村級組織功能的分離。實際上，“政經合一”體制的問題涉及全部類型的村莊，其中的弊病絕不僅僅是村級功能交疊的問題。換言之，“政經分開”改革對中國鄉村而言具有普遍的必要性和適宜性，針對不同類型村莊，改革又具有一系列不同的制度含義。如果僅僅把改革局限于現有范圍（很多經濟發達村實際也沒有落實到位），“政經分開”改革的意義將大打折扣，同時深化農村改革的一系列后續任務也會因此步入困頓。
針對上述問題，本文將從政治領域與經濟領域分化的學理分析入手，全面討論不同類型村莊“政經分開”的制度含義和實踐邏輯，嘗試提出有關“政經分開”改革的拓展性觀點。
1、政治與經濟的“可分性”與“不可分性”
政治和經濟是人類文明中的兩大基本領域，兩領域緊密聯系、互為支撐，二者在某些場景下是可分的，而在另一些場景下又是不可分的。討論“政經分開”改革，不可一概而論，首先要廓清改革的場景、層次和邊界。
①現代社會系統中政治與經濟分開的必然性
在傳統社會中，政治領域與經濟領域、公共領域與私人領域實際是一體的，并不存在相互獨立的政治活動和經濟活動。如波蘭尼所言，一直到19世紀之前，沒有任何社會的經濟是由市場控制和調節的，人類的經濟行為是嵌入社會關系之中的。在這樣的社會中，不存在廣泛的市場交換基礎上的社會分工體系，當然也就不可能因為分工深化帶來不同領域的擴展秩序。
世界的現代化進程，是以一種“政經合一”的方式起步的，但最終讓位于“經濟秩序”的獨立擴張。英國、荷蘭等最早開啟現代化進程的國家，最初是由君主將王權的一部分授予商人，允許其代表國家開展海外殖民活動。我們熟知的東印度公司就是其中的典型，其在殖民地不僅具有開展商業活動的權利，而且具有行政管轄權、司法權等政治權力，實際是母國官方權力在殖民地的延伸。德國、日本等后來崛起的強國，則是由政府直接開辦資本主義工商業，來推動國家現代化進程。政治力量的加持有助于早期資本主義的對外擴張，但這并不是資本主義經濟秩序形成全球影響的主要原因。后來，原初的殖民體系土崩瓦解，但現代化、全球化的經濟體系擴張的腳步非但沒有放慢，反而不斷走強。資本主義之所以成為一種全球性秩序正因為它本質上是一種“經濟秩序”而非“政治秩序”。
現代經濟秩序的擴張，一方面促成了經濟體系內部的分工深化及其擴展秩序的出現，另一方面則間接推動了現代國家的崛起，這兩方面因素為政治與經濟的分化創造了歷史條件。現代化過程本質上是分工的出現與擴展帶來人類能力的大幅提升從而推動工業化、城市化起源與發展的過程，其中的一個重要變化就是分工及其擴展秩序促成的經濟、政治、法律等不同領域的分化。分工首先帶來了社會財富近乎無限的增殖，進而擴大了整個社會的市場容量，為分工的無限深化奠定了基礎。在這一基礎上，人類逐步擺脫了整體性的貧困和依附狀態，商業階層日漸崛起，為了自身利益和交換的便利，人們對契約、民主、法治等領域的專業化需求日益強烈。此后，現代國家承擔起政治領域的專業化任務，而經濟領域的專業化則成為商業階層的責任，政治領域與經濟領域日益深刻地分離了。
隨著政治領域與經濟領域分工的日漸成熟，最終會導向一種“權利開放秩序”。權利開放秩序的一個重要特征，就是存在能夠獨立運轉的政治系統與經濟系統。經濟組織無須通過參與政治來維護權利、實施合同或免被征用，它們的生存與競爭權利不是建立在特權的基礎之上。這一秩序下的市場比傳統或封閉國家的市場更為自治，這種自治是內生于權利開放秩序的。
②國家治理中政治與經濟分開的不可能性
漢語中“國家”可以作兩種理解，一是包容了國家與社會含義的民族國家（Nation），二是國家的政治體系及公共權威機構（State）。作前一種理解時，國家治理實際是包含了政治、經濟、社會等各領域的總體性治理范疇；作后一種理解時，國家治理則是在國家、市場與社會劃界而治基礎上，國家對市場失靈和社會失靈部分發揮元治理作用的過程?？梢钥闯?，無論從何種意義上理解，國家治理都含有政治活動對經濟和社會進行合理干預的成分，在國家治理中要完全將政治與經濟分開是不可能的。
關于國家治理中政治與經濟的關系，鄭永年認為，西方國家治理中政治與經濟是分離的，而中國自古以來就把經濟發展視作國家責任，因此并不存在獨立于政治的經濟。這種觀點只說對了一部分。現代國家中有的更強調“政府責任”，有的更強調“自由權利”，有的更強調“社會福利”，但無論哪一種政府范式，只是政治影響經濟的深度和邊界有所不同，這是一個連續譜系，不存在非此即彼的本質差異。西方的政治與經濟分離實際上是社會系統中的分工和分化，而非國家治理中的政治關系和經濟關系的分離。現在為各國所通用的宏觀調控、金融調節、產業發展等政策工具，幾乎無一例外都是西方國家創造的，但這都不是西方國家治理中政治與經濟分離的結果。中國強調發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，這實際是關于中國國家治理中政治與經濟關系的最好注腳。
現代社會系統中政治領域與經濟領域的分工具有必然性，但這并不否認國家治理中政治與經濟統籌的必要性。而且現代化程度越高，經濟系統和政治系統的互相影響越深刻，現代國家的長期增長有賴于高效的社會技術與生產技術的適配?，F代經濟發展的根本動力來自分工的無限深化，但一個悖論在于專業化水平和分工水平越高，衡量社會交易的成本越大。因此諾思說：“專業化增益和專業化費用之間不斷發展的緊張關系，不僅是經濟史上結構和變革的基本原因，而且是現代政治經濟績效問題的核心?！睂τ诤蟀l國家而言，轉型必須發生在這樣的過程中：一系列制度、組織和個人行為不斷地強烈變遷，每一步轉型帶來的變動都可以通過現有的政治經濟體系來支撐。所以說，現代社會中，政治、經濟、司法等制度之間關聯日益緊密，不同國家的資本分層結構和政治分權結構或許有很大不同，但國家治理中的政治系統與經濟系統必須密切配合。
③社會治理中政治與經濟分開的必要性
社會治理是國家治理的重要方面，但二者作為相對性概念出現時，就有了全局和局部的差異。社會治理通常是指社會自主運行、多元共治的領域，在日常運用中，社會治理又幾乎等同于基層治理，我們平時提及城市治理、鄉村治理等概念時，其實是省略了城鄉社會治理中的“社會”二字。
用現代社會分工中的政治領域與經濟領域的分化來論證村莊“政經分開”的合理性與正當性，其實是錯置了問題的準星。事實上，社會分工中政治領域與經濟領域的“可分性”是就人類社會系統整體而言的，國家治理中政治與經濟的“不可分性”是就國家發展乃至國際關系的全局而言的，二者都不能直接應用于社會治理的具體場景。社會治理面對的是一個微觀場域，場域中的政治活動和經濟活動都已經有從國家直達個人（法人）的制度安排，沒有必要再由小共同體權威橫加干預。社會治理中的多元主體、協同共治，首先是以各方主體的獨立運轉為前提的。微觀場域中的政治活動實際上表現為具體化的權力，而經濟活動很大程度上表現為具體化的產權，如果政治和經濟不能分開，就會形成權力對產權的干預和支配，勢必會引發沖突。所以，社會治理中的“政經分開”不是社會系統意義上的領域分離，亦不是對國家治理中“政經關系”的解構，而是在微觀場域中政治組織、經濟組織和社會組織的分置并行、分別操作，具有明確而具體的含義。
關于村莊“政經分開”，大部分人的目光聚焦在經濟層面，認為改革的核心意義是重構市場運行的微觀基礎，更關注經濟發展、股東分紅、規范支出等具體問題。這些問題固然重要，但更重要的是，這一改革對于鄉村社會治理改善的基礎性意義。前面提及的鄉村發展中的一系列問題，乃至像村霸橫行、小官巨貪、民主不暢等治理問題，其實都與“政經合一”體制下村社權力對村民產權的不當干預有很大關系?？梢院唵嗡阋还P賬：現行制度下，65億畝土地資源的資產價值是鎖定的，除此之外大約有7.7萬億農村集體資產，其中大部分是無法進入市場流通的固定資產，這意味著村莊“政經分開”改革能夠直接帶來的經濟效能其實十分有限。但上述土地和集體資產管理中的衍生問題，關乎9億集體經濟組織成員、7億農村戶籍人口、5億農村常住人口的秩序穩定。從這一意義上講，村莊“政經分開”改革的政治意義或許遠遠大于其經濟意義。
2、村莊“政經分開”改革的進展與評論
現階段村莊“政經分開”改革面臨兩類問題：一是現實問題，二是深層問題。前者指在目前改革試驗和推廣中存在或者暴露的問題；后者則是現階段改革中尚未部署、尚未到達但改革應當觸及的領域。對于深化改革而言，后者更重要。
①改革進展
中央作出村莊“政經分開”改革部署之后，東部經濟發達地區不少村莊都開展了改革試點。本文選取江蘇、廣東和浙江的典型案例（見下表），對改革進展作簡要勾勒。
（1）基本情況。上述案例既能反映地區性差異，也能反映不同時期改革的階段性特征。江蘇省蘇州市高新區是最早開展“政經分開”改革的地區，楓橋街道的相關經驗受到中央重視，被視作“政經分開”改革的發源地；廣東省佛山市南海區的改革雖然起步稍晚，但改革探索較為深入，對全國改革具有很強的引領帶動作用；浙江省杭州市拱墅區是在中央作出部署后啟動改革的地區，也正因為啟動得晚，才更好地融匯了各地改革試點的經驗，取得了更為綜合的效果。后續提及三地改革時，分別稱之為“楓橋模式”“南海模式”“拱墅模式”。
（2）改革成效。一是規范集體經濟運行模式。改革前，集體經濟組織不但要負擔自身運營成本，而且要負擔多個村級組織的運行開支和人員福利，改革首先明確了不同組織的事權和支出責任。比如，“楓橋模式”中，將原來由集體經濟組織負擔的18項福利進行分類梳理，取消3項、分流3項，其余12項轉交街道財政承擔。二是促進集體經濟發展。從三地經驗來看，改革后集體經濟組織能夠專事經營，集體收入和農民分紅都有了較大改善。2020年楓橋街道兌現股份分紅9225萬元，2005—2020年累計兌現股份分紅達10.6億元?！肮笆Ｊ健敝?，經營效益好的股份社年人均分紅超過10萬元，但發展不平衡問題也比較突出，經營效益差的甚至入不敷出。三是改善城鄉社區治理。改革實現了合村并居，提高了治理效率。“楓橋模式”中，將原來24個村整合為7個社區，有效解決了居民點布局分散問題，對改進行政效率和公共服務效率具有立竿見影的效果。改革還實現了成員廓清、沖突減少。改革的一個重要邏輯是公共組織成員權與經濟組織成員權分開，不同組織的成員依據所屬的組織類型享受相應的權利，避免了不必要的沖突。
（3）演化邏輯。不同模式的對比能夠展現村莊“政經分開”改革的演化邏輯。一是財政投入逐步增加。改革前，很多公共事務都需要集體經濟組織承擔無限支出責任。改革后，這一部分逐步由地方財政負擔。這一過程通常是漸進的，會經歷一個財政支出比例逐步上升、集體經濟支出比例逐步下降的過渡期。二是股權管理不斷改進。股權管理看似容易，一般邏輯是根據某個時點上確定的規則把股權固化。但事實上，由于過去“政經合一”狀態下形成的行為慣性，一些地方的集體股權雖然名義上固化了，還是有人會提出新的股權主張，處理不好就會形成沖突。對此，“南海模式”率先探索了“出資購股”的做法，允許特殊類型和邊緣群體出資購買股權，通過可達成的交易將外部利益內部化，取得了很好效果，在多地得到推廣。三是土地利用趨于規范。早期的“楓橋模式”“南海模式”，實際都是在土地管理不完備的階段通過農地非農化獲取了超額的建設用地回報，由此使村莊走上致富道路的。隨著土地管理的完善，這種做法已經行不通。“拱墅模式”將原來集體土地整體征收為國有，再留出一定比例（通常為10％—15％）用于發展集體經濟。未來這會是主流做法，同時也可與集體經營性建設用地入市改革結合，形成綜合方案。四是社會治理更受重視。上述案例的共同特點是，越來越能夠遵循城市化的實際，積極推動鄉村治理體制向城市治理體制過渡，實現了治理形態與居住形態、產業形態的適配?！澳虾ＤＪ健敝校灾谓M織轉設為社區服務中心，從管理型機構深度向服務型機構轉變；“拱墅模式”中，社區、業主委員會、物業公司協同治理，在黨組織帶領下集中力量解決社區物業管理中的突出問題。隨著改革的演進，人們開始把注意力從集體經濟問題轉移到當地社區治理上，改革的政治意義逐漸凸顯。
②現實問題
第一，產權改革逡巡不前。現行的村莊“政經分開”改革是以農村集體產權制度改革為基礎的，如果產權制度改革不到位，“政經分開”就成了一句空話。當前，農村集體產權制度改革在股權管理和股份分紅兩個關鍵方面都存在明顯不足。就人們最關注的股權問題而言，中央的部署是要逐步賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利。目前，占有、收益、繼承等權能得到了比較好的落實，但有償退出、抵押、擔保這些功能基本沒有啟動。在改革的前沿地帶，允許在現有集體經濟組織內部進行抵押、擔保，這其實更像傳統共同體的內部救濟措施，與現代意義上的經濟權能相去甚遠。此外，在股份分紅問題上，股份社成員對分紅有一種逐步增加的慣性期待，很多地方通過財政補貼、舉債分紅等方式來滿足這種要求，顯然是難以為繼的。
第二，賬務分離不夠徹底。村莊“政經分開”改革的核心含義是組織功能分開，首要內容就是賬務分離。很多地方名義上開展了“政經分開”改革，實際上并沒有真正對賬目進行分開管理。一是非經營性收入的入賬比較隨意。比如，一些來自各級財政的直接補助，原本是用于發展集體經濟的，但在實際入賬時則成為村民自治組織的收入；而原本是補貼公共基礎設施管護的資金，可能又進入了集體經濟組織的賬戶。二是人員經費管理缺乏明確規則，特別是在干部交叉任職的情況下，“一肩挑”干部的工作支出和工資福利在哪里列支帶有很大的隨意性。三是資產登記管理混亂。理論上講，改革后經營性資產應該登記到股份經濟合作社（或其他集體經濟組織）名下，公益性資產應登記到村委會（或改制為居委會）名下。但在實際操作中，多數地方只是明確租賃物業等經營性資產由股份經濟合作社運營并享有收益，資產登記管理往往沿襲成例，缺乏制度規范。
第三，財政投入難以兜底。現行村莊“政經分開”改革設計中的一個重要支點是地方財政要逐步承擔社區公共服務的支出。一個現實悖論是：經濟發達地區有必要開展村莊“政經分開”改革，但越是發達地區其公共服務標準越高，財政兜底的難度越大。從目前的實際看，希望實現社區公共服務由財政兜底，只是一個規范意義上的理想設計，在絕大部分地區都難以實現。在“南海模式”中，雖然將社區公共服務開支列入了地方財政預算，但也只能確立一個目標即公共服務的財政投入水平逐年增加，集體經濟投入逐年減少。南海區集體經濟組織每年仍然要向村（居）提供約16億元的公共服務支出，占集體經濟組織可支配收入的22％。此外，很多地方是“小集體、大社區”，社區中居住著大量的“新居民”，幾千人的集體經濟組織要負擔幾萬人的社區公共服務支出。這些問題如果長期得不到解決，會導致經濟上難以為繼，也容易引發新的矛盾和不滿。
③深層問題
第一，目前村莊“政經分開”改革隱含的一個預設是，只有經濟發達地區的經濟發達村有必要開展此項改革。例如，類似“沒有發達的集體經濟，搞‘政經分開’是缺乏操作對象的；沒有強大的公共財政，搞‘政經分開’會帶來公共服務斷檔”的聲音時有出現。從這種觀點出發，經濟發展水平似乎既是改革的牽引條件又是改革的約束條件。持此觀點者忽視了經濟發達村占比不超過15％，占中國鄉村絕大部分的典型農區村莊也處于“政經合一”體制之下，運行中也出現了各種各樣的問題。經濟發展水平低不是保留“政經合一”體制的理由。如果占中國鄉村主體的典型農區村莊不能改革，那么推廣“政經分開”改革的意義不大。當然，必須承認的是，現有的“政經分開”改革探索和試點方案確實覆蓋不了典型農區的大量普通村莊，因此要回答上述問題，就必須回到“政經分開”改革的原初邏輯，重新討論其可能的推廣意義。
第二，中央提出了村干部“一肩挑”的要求，部分地區難以把握“一肩挑”與“政經分開”改革的關系。2019年，《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《條例》）印發，要求村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。過去一些地區的村莊“政經分開”改革強調，避免村莊各類組織負責人交叉任職，《條例》出臺后很多地區對中央的要求難以把握，顯得無所適從。實際上，村干部“一肩挑”在推行過程中暴露了不少問題，從近期中央文件來看已不對之作硬性規定。但由于“政經分開”與“一肩挑”兩項工作之間的關系始終沒有說清楚，造成了一些地區改革的遲滯。
第三，“政經分開”之后的后續和配套改革沒有跟上，探尋新經驗的步伐明顯放緩?！罢浄珠_”是全面深化農村改革的起點而非終點。村莊“政經分開”改革的目的是通過不同類型組織的功能分離促進鄉村集體經濟和社會治理的良性運轉，但這不是一個自然而然的過程，還需要開展一系列配套改革。然而，早期改革完成后，各地對于發展集體經濟、改進社區治理的后續探索和成熟經驗很少。比如，如何建立城鄉統一的產權平臺，農村股份經濟合作社如何開放運行，集體經濟如何更好地與市場經濟有機銜接，轉型社區如何真正實現與城市社區治理的一體化，等等。如果這些問題得不到解決，即便推行了“政經分開”，大部分地區的集體經濟和社區治理也只能是“將就著”運行，難以實現真正的城市化，甚至會造成“半城市化”結構的固化。
3、村莊“政經分開”改革的若干延伸討論
①“政經分開”改革的一般含義與推廣意義
“政經分開”改革的一般含義是經濟事務與政治事務的分離，村莊社區層面的要求是從制度上將產權改革、經營管理、社會治理活動分開，實現鄉村經濟活動與治理活動的專門化、專業化。由于這項改革是從經濟發達村破題的，目前幾乎所有的改革探索和政策總結都只涉及了經濟發達村的組織功能分開這一問題，對不同類型村莊“政經分開”改革所涉及的豐富的制度含義未作討論，特別是沒有觸及占中國鄉村主體的典型農區村莊的情況，改革紅利有限。實際上，從一般含義出發，廣義的村莊“政經分開”改革至少涉及以下內容：集體經濟管理與社會治理體系功能分開；土地產權制度與戶籍登記制度功能分開；農業產業政策與農村社會政策功能分開；行政管理與群眾自治功能分開。
第一，集體經濟管理與社會治理體系功能分開。核心含義是：集體經濟由股份合作社專門經營，社會治理事務由村黨組織和村民自治組織管理。典型農區村莊集體資產確實不多，但并不因為其資產少就使改革失去了意義，“政經分開”實際為下一步集體經濟與外部資本的聯合夯實了制度基礎。至于說公共服務就更不是問題，因為典型農區公共服務的基準水平不高，主要由地方財政負擔，改革既不會增加財政負擔，也不會降低服務標準。
第二，土地產權制度與戶籍登記制度功能分開。核心含義是：土地承包權、宅基地資格權、集體經濟股權等權益只與農村集體經濟組織成員身份掛鉤，與戶籍性質和登記地點脫鉤。改革后，土地確權和集體產權制度改革中固化的權益，不再受任何非經濟因素影響而調整變動；涉及拆遷征地的補償標準只與土地房屋掛鉤，不與戶籍身份掛鉤。目前，城鎮還有2億多未落戶常住人口，除少數特大城市存在承載力約束之外，影響落戶的原因更多是農民工怕失去農村權益而主觀退卻。如果這一改革能夠推行，農民既能保留農村土地權益，又能享受城市公共服務，進城落戶將再無后顧之憂。
第三，農業產業政策和農村社會政策功能分開。核心含義是：產業政策直接瞄準專業農戶，社會政策直接瞄準農村居民。改革后，各級政府的政策性項目和補貼根據其性質直接與家庭農場、合作社、農業企業等市場主體對接，與村莊建設不直接相關的政策性項目，不再由村級組織作為“二傳手”承接。這一改革既能減少中間環節的財務風險、提升資金使用效率，又有利于現有村級組織向專業化的社會治理機構轉型。
第四，行政管理與群眾自治功能分開。核心含義是：現行村級黨組織和村民自治組織聚焦村莊政務清單事項的管理，通過村莊日常生活領域的自主管理開辟真正的自治空間。目前村民自治組織是一個“半行政、半自治”的機構，由此帶來了選舉替代自治、行政吸納自治等一系列問題，行政管理和群眾自治都難以做好。改革要將村莊行政管理事務與村民自治事務的邊界劃分清楚，避免自治對行政的干擾和行政對自治的干預。改革的具體思路是在建制村一級逐步建立黨政統合的正規化機構，專事行政管理，探索在日常生活領域開展居民“生活自治”。
可見，村莊“政經分開”改革具有豐富的制度含義，目前在經濟發達地區開展的經濟管理與社會治理分開的改革，僅僅是“政經分開”改革的一個方面。“政經分開”是一項基礎性改革，全面推廣這一改革對深化農村改革具有底盤支撐作用。在這一改革基礎上，再配套以各項農村權益的退出（轉讓）政策，提高土地制度改革系統性、集成性，將使中國農業農村現代化步伐有一個大的跨越。
②“政經分開”改革與基層治理改進方向
有一種看法認為，很多地方開展村莊“政經分開”改革后，呈現“經濟強、社會弱”的格局，這一局面傳導到社會治理領域之后的結果是“經濟自治消解社會自治”。這一看法存在很大的問題。改革地區大多處于城市化推進的前沿地帶，改革后原有的村民自治組織不再承擔經濟功能，大部分地區依據城市化的實際將其轉制為城市社區管理機構，因此在表面上出現了社會自治消解的假象。事實上，與其說是經濟自治消解了社會自治，毋寧說是城市治理替代了鄉村治理。這實際是非常大的進步。產生這一看法是因為用鄉村治理的固化思維來審視城鄉社會治理的變局。關于推行村莊“政經分開”改革后基層治理的演化方向，需要重點把握以下問題。
第一，村干部“一肩挑”與村莊“政經分開”改革的關系。首先，村干部“一肩挑”是就主要負責人而言的，經濟發達地區以經濟管理與社會治理分開為中心的村莊“政經分開”改革是就組織功能而言的，二者并不矛盾，兩項要求完全可以兼容。同時，2021年中央“一號文件”已經明確，在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”，特別是不再強調黨組織書記一定要兼任集體經濟組織的負責人。這意味著當前的階段性方針是集體經濟組織負責人可以暫時不納入“一肩挑”的考慮。進一步看，中央提出村莊干部“一肩挑”的目的是為了加強黨在基層治理中的領導作用，而在城市化過程中特別是推行村莊“政經分開”改革后出現的一個重要變化是，社區與股份社在空間和數量上不重合、不對等，客觀上使維持原有村莊的“三位一體”架構已經不可能存在。對此，“拱墅模式”的經驗是在新組建的股份經濟合作社中建立黨組織，推行黨組織書記和股份社董事長“一肩挑”（目前這一比例已經達到95％）。這一經驗有效統籌了“一肩挑”和“政經分開”兩項工作的關系，具有重要的推廣意義。
第二，村莊“政經分開”改革與城鄉空間重組及治理重構。村莊“政經分開”改革的典型地區大多已經經過大規模的城市化，成為城市的一部分，這些地區開展空間布局重組的需求并不大。而典型農區存在大量的空心村和小規模村莊，這些村莊或早或晚必須經歷空間布局的重組，除此別無他途。在典型農區已經開展的探索中，空間調整相對容易，但重組后社區內資產、債務、戶籍相互糾纏的問題已經成為后續工作的難點和痛點。要推進典型農區的城鄉空間重組和治理重構，“政經分開”改革已經成為一個不能繞過的前置程序。從試點地區經驗看，改革有效分離了集體經濟組織和社區治理組織之間的牽連，確實給社區治理重構帶來了便利。在上述典型案例中，原有的村莊自治組織都已轉型為社區服務機構，并且還靈活調整了治理單元和管理尺度。這一經驗在典型農區具有更大的推廣意義。
第三，村莊“政經分開”改革與城鄉社會治理一體化。當前，中國的鄉村治理在兩個層面區別于城市治理：從人口布局上講，鄉村治理主要面向人口稀疏、群體簡單的居民點，城市治理則面向人口稠密、群體多元地區；從治理體制上講，鄉村治理是指發生在遠離實體城市或廣域都市、不同的法定權責和管理模式下的治理。前一方面在全世界具有普遍性，即便在發達經濟體中，由于人口密度等自然技術特征的差異，城鄉之間也會有不同的公共服務供給規范。后者則具有很強的特殊性，通常被稱作城鄉二元治理體制，而“政經合一”體制恰恰是支撐二元治理體制的關鍵。前面提及的廣義上“政經分開”的內容，在城市治理中并不是“問題”，而是自然而然的事情。如果“政經分開”改革得以全面推行，城鄉二元治理體制的制度基礎將被瓦解，有望快速實現城鄉社會治理一體化。
③“政經分開”改革與集體經濟資本重組
發達地區開展村莊“政經分開”改革后帶動了集體經濟發展，但仍然存在一些問題，也未說清楚在更廣泛的典型農區推行“政經分開”改革后會帶來什么樣的經濟紅利。集體經濟要發展好，必須要符合市場經濟的運行機制，這既是中央的要求，也是經濟發展的本質。集體經濟要與市場經濟有機銜接，必須具備幾項基本條件：集體經濟組織具備一般市場主體地位；集體資本能夠與外部資本自由合作；股權結構可以上下穿透。
第一，關于集體經濟組織市場地位問題。按照中央的改革部署，是要明確集體經濟組織市場主體地位，但2021年印發的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》所列舉的市場主體中，并不包含集體經濟組織。當然，集體經濟組織可以作為一個出資人與外部資本聯合組建公司，這一規定并不構成集體經濟發展的障礙。但未來仍然有必要打通集體經濟組織直接公司化轉制的渠道，轉制決策可以交由集體經濟組織成員依法行使。
第二，資本聯合重組的平臺和接口問題。盡管經濟發達村的集體資本與外部資本的聯合還有約束，但接口和通路都是開放的，基本能夠適應市場需求。問題比較大的是典型農區村莊，這些村莊集體資本積累薄弱，單個村莊不具備與大資本談判的資格和條件，甚至少數村莊的聯合仍然無法克服規模不足的劣勢。一個可行的方案是，根據不同的資產屬性，選取農工綜合體、不動產投資信托基金（REITs）、社會企業等形式對農村集體資產進行打包經營。聯合打包的范圍至少要以縣域為基本單元（甚至可考慮擴大到市域），借鑒國有資產監督管理機制，在市縣一級設立“集體資產監督管理委員會”，作為一個人格化代表來代行集體資本出資人職能。
第三，集體經濟組織股權穿透問題。傳統的集體所有制中，集體成員權不包含潛在份額及集體解體后的實現，即便形成某種股權關系，也只能理解為收益份額，無法穿透到成員個體。但經過多年改革，集體成員權的權能越來越完整，通過村莊“政經分開”改革將附著于集體成員身份上的政治和社會屬性剝離后，實現股權向成員個體的直接穿透是集體經濟組織的必然選擇。
結語
現代化過程實際是一個分工不斷深化的過程，這一過程從經濟分工向社會分工拓展，逐步帶來政治、經濟、法律等不同領域的專門化、專業化，彰顯了政治領域與經濟領域分工的必然性?，F代社會中，國家治理層面政治活動與經濟活動實際不可能完全分開，總是會互相交織和影響；而社會治理中特別是微觀場域的治理中，政治活動必須與經濟活動分開，否則勢必帶來公權（力）與私權（利）的相互干擾。本文所討論的村莊“政經分開”改革，限定于微觀場域政治活動與經濟活動的具體分離，符合現代社會治理中政治與經濟分工的一般邏輯，且不會給國家治理的“政經統籌”造成影響。
當前，“政經分開”改革只在少數經濟發達地區村莊得到推行，本文的分析證明，廣義上的村莊“政經分開”具有豐富的制度含義，對于中國鄉村具有廣泛的適用性和必要性，絕不僅僅是在集體資產雄厚的經濟發達村才有意義。從操作性角度講，應當以江蘇、廣東、浙江等地改革方案為藍本，盡快制定具有全局性指導意義的改革意見和針對不同類型村莊的改革方案。綜合考慮發展水平和改革需求，可以在全國除港澳臺地區以外的31個?。▍^、市）各選擇3—4個縣（市）開展改革試點，試點期限為3年比較合適。本文分析中已經蘊含了村莊“政經分開”改革的政策含義，此處不再贅述。
（作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院大學政府管理學院副教授，主要研究方向為鄉村治理與土地制度。中國鄉村發現網轉自：農業農村現代化 微信公眾號）
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