編者按：近期，為優化農業資金投入方式，國家先后印發《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》、《財政部 農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》等政策文件，著力構建財政、金融、社會資本和農戶等多方共同參與的農業農村多元化投融資格局。這對于突破傳統農村基礎設施投融資理念，解決我國農村基礎設施長期欠賬問題，提高農村基礎設施供給效率將產生積極作用。
農村基礎設施具有不同于城市基礎設施的獨特特點，我國農業農村經濟社會發展也有階段性特征，在此背景下創新農村基礎設施投融資體制機制需要注意以下幾個方面。
一、摒棄政府“大包大攬”并不意味著完全推給市場
農村基礎設施的有效提供必須摒棄政府“大包大攬”的做法，但這并不意味著將其一味推給市場。社會資本的核心特點是追求利潤，在一定流動性范圍內保證回報大于成本支出與風險損失。
而農村基礎設施分布分散、受益群體規模小、很多設施受益邊界模糊排他成本高，且當前我國農業生產的比較效益較低、農民可支配收入水平較低、農業生產經營收入占農民收入的比重不斷下降、農村基礎設施產權制度改革尚不到位等。
因此，對社會資本而言，農村基礎設施尤其是大量中小型的農業生產類基礎設施缺少營利點，資本運營的成本較高。越是經濟社會發展較為落后的農村地區越是如此。特別是在當前法制約束不夠、民主決策不足、信用建設落后的情況下，基層政府與社會資本雙方都面臨較大的契約履行風險。
而且即便從國外情況看，政府也仍然在農村基礎設施建設中發揮主導作用，財政投入始終是各國農村基礎設施建設的重要資金來源。因此，政府仍將是我國農村基礎設施供給的重要責任人，但應有效改進政府對農村基礎設施的投入和管理方式，變“項目式”投資管理模式為“服務式”投資管理模式，變“競爭式”投資管理理念為“普惠性”投資管理理念，盡量清晰劃分中央與地方農業投資事權基礎上構建中央與地方責任共擔有效機制，提高政府農村基礎設施資金投入效率。
在此基礎上，對部分可通過使用者付費等方式由市場提供的具備條件的農村基礎設施，應在科學論證的基礎上交給市場，政府發揮有效的監督管理責任，并在必要的情況下予以一定的引導。
二、標準化是農村基礎設施引入社會資本的關鍵
社會資本參與農村基礎設施提供的一個關鍵，在于需要有清晰的盯住產出的績效指標，合同履行以及基礎設施收費、政府付費、政府補貼等都與基礎設施績效達標情況掛鉤。目前，我國農村基礎設施涉及農業、林業、水利等多個部門，相關標準自發、零散、銜接性不強，難以形成體系，尚未建立起針對農村基礎設施建設運營和維護的全面系統、清晰有序、動態兼容的標準體系。
據統計，我國現有225份農村基礎設施標準，其中國家標準108份、行業標準117份，強制性標準40份、推薦性標準185份，且建設標準多，管理與維護標準少，服務與評價標準幾乎沒有。有效標準體系的匱乏，制約了社會資本進入農村基礎設施領域。因此，應針對社會資本可以進入和亟需進入的農村基礎設施領域，構建一個能夠清晰合理評價社會資本參與農村基礎設施建設、運行、維護的標準體系，為創新農村基礎設施投融資模式提供所需條件，并引導社會資本提高農業生產效率、集約利用資源、保護生態環境。
三、捆綁經營獲益是吸引社會資本參與的重要方式
社會資本參與農村基礎設施領域的前提是獲得收益。使用者付費是社會資本參與基礎設施開發的最常見收益獲得方式，但以基礎設施的排他性為前提，且要符合公平與效率原則。而大量農村基礎設施無法滿足這樣的條件。社會資本參與農村基礎設施開發將主要通過基礎設施捆綁經營收益和衍生價值收入獲得收益。
一方面，應積極探索在相關法律制度框架內靈活地對符合條件且可以帶來經營收入的、特別是與農村基礎設施相關聯的產品或項目，將其與農村基礎設施進行捆綁經營，由此獲得捆綁經營收益。例如，授權社會資本一定的資源開發權，彌補收益不足，或授權其提供相關配套服務，拓展盈利鏈條。由此形成基礎設施與捆綁項目的有機體系，提高基礎設施提供效率、提高整體運行效益。
另一方面，可以探索社會資本在條件具備的地區通過開發農村基礎設施可能的多種使用價值，將農村基礎設施綁定或植入能夠帶來收益的其他產品，或者由于該項基礎設施的形成而帶動周邊資產價格上漲等方式帶來的收益。捆綁經營收益和衍生價值收入突破了“排他性”對基礎設施收益的限制，拓展了農村基礎設施創新提供的思路。
四、農村產權制度改革是投融資體制機制創新的基礎
明晰的產權是市場經濟的核心，也是農村基礎設施投融資體制機制創新的關鍵。長期以來，農村基礎設施特別是由國家、村集體和農民共同投資形成的基礎設施產權關系不清，一直是制約社會資本參與農村基礎設施運營管理的重要原因之一。
對于新建的農村基礎設施,應盡量在基礎設施建設之初就明確產權關系，并探索根據具體情況將所有權、使用權、經營權、管護權、處置權等權能相分離，設計靈活的激勵機制吸引社會資本進入。
對于過去投資形成的且權屬不清的農村基礎設施，應結合農村集體產權制度改革，通過農村集體產權制度改革全面清產核資和股份量化，明確資產產權權屬、構建運營治理機制，既為創新農村基礎設施投融資體制機制創造了良好工作基礎，例如對資產的全面重新評估也是創新農村基礎設施投融資機制的必要條件，也有利于在此基礎上吸引社會資本參與農村基礎設施的運營維護，盤活農村集體資產，激活各類生產要素，對創新農村基礎設施投融資體制機制具有基礎性的意義和作用。
五、積極推廣農村“社區型”基礎設施的“自組織”提供模式
與農村大型基礎設施不同，農村“社區型”基礎設施具有受益范圍較小、邊界清晰、投資成本較小、與農戶生產經營密切直接相關的突出特點，采取農戶自主治理提供基礎設施的“自組織”模式可能更為有效。特別是當前我國正在推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，企業經營、集體經營和合作經營較傳統的家庭經營具有更強的資源整合能力、自我管理能力、自我服務能力和自我約束能力，從而具有更強的“自組織”提供農村基礎設施的能力，政府需要針對不同組織經營模式特點采取不同的引導措施。
其中，企業經營方式更容易實現基礎設施成本和效益的內部化，如果企業擁有足夠長的經營期限，那么企業將產生強烈的自我提供農村小型基礎設施的動力，因此，政府需要保障企業長期和穩定的經營期限，最大限度地發揮企業自主提供小型基礎設施的動力，并可以通過補貼和貼息方式給予適當激勵。集體經營與合作經營具有比較清晰的收益和成本邊界，受益人數相對較少，集約化、規模化、組織化和社會化程度介于家庭經營和企業經營之間，自主治理協議較容易達成，政府可在積極發揮集體經營與合作經營自組織作用的基礎上，靈活采取譬如提供若干年的承包經營權等優惠政策及一定的財政補助或獎勵等進行引導。
（作者單位：中國農業發展銀行研究院）
中國鄉村發現網轉自：微信號 新三農
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