編者按：近期，為優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入方式，國家先后印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》、《財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》等政策文件，著力構(gòu)建財政、金融、社會資本和農(nóng)戶等多方共同參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村多元化投融資格局。這對于突破傳統(tǒng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資理念，解決我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長期欠賬問題，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給效率將產(chǎn)生積極作用。
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有不同于城市基礎(chǔ)設(shè)施的獨特特點，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展也有階段性特征，在此背景下創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制需要注意以下幾個方面。
一、摒棄政府“大包大攬”并不意味著完全推給市場
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效提供必須摒棄政府“大包大攬”的做法，但這并不意味著將其一味推給市場。社會資本的核心特點是追求利潤，在一定流動性范圍內(nèi)保證回報大于成本支出與風險損失。
而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分布分散、受益群體規(guī)模小、很多設(shè)施受益邊界模糊排他成本高，且當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益較低、農(nóng)民可支配收入水平較低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入占農(nóng)民收入的比重不斷下降、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革尚不到位等。
因此，對社會資本而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是大量中小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施缺少營利點，資本運營的成本較高。越是經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后的農(nóng)村地區(qū)越是如此。特別是在當前法制約束不夠、民主決策不足、信用建設(shè)落后的情況下，基層政府與社會資本雙方都面臨較大的契約履行風險。
而且即便從國外情況看，政府也仍然在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，財政投入始終是各國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。因此，政府仍將是我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要責任人，但應(yīng)有效改進政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入和管理方式，變“項目式”投資管理模式為“服務(wù)式”投資管理模式，變“競爭式”投資管理理念為“普惠性”投資管理理念，盡量清晰劃分中央與地方農(nóng)業(yè)投資事權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建中央與地方責任共擔有效機制，提高政府農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金投入效率。
在此基礎(chǔ)上，對部分可通過使用者付費等方式由市場提供的具備條件的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)在科學論證的基礎(chǔ)上交給市場，政府發(fā)揮有效的監(jiān)督管理責任，并在必要的情況下予以一定的引導(dǎo)。
二、標準化是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施引入社會資本的關(guān)鍵
社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供的一個關(guān)鍵，在于需要有清晰的盯住產(chǎn)出的績效指標，合同履行以及基礎(chǔ)設(shè)施收費、政府付費、政府補貼等都與基礎(chǔ)設(shè)施績效達標情況掛鉤。目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個部門，相關(guān)標準自發(fā)、零散、銜接性不強，難以形成體系，尚未建立起針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和維護的全面系統(tǒng)、清晰有序、動態(tài)兼容的標準體系。
據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有225份農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標準，其中國家標準108份、行業(yè)標準117份，強制性標準40份、推薦性標準185份，且建設(shè)標準多，管理與維護標準少，服務(wù)與評價標準幾乎沒有。有效標準體系的匱乏，制約了社會資本進入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。因此，應(yīng)針對社會資本可以進入和亟需進入的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，構(gòu)建一個能夠清晰合理評價社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運行、維護的標準體系，為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式提供所需條件，并引導(dǎo)社會資本提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、集約利用資源、保護生態(tài)環(huán)境。
三、捆綁經(jīng)營獲益是吸引社會資本參與的重要方式
社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的前提是獲得收益。使用者付費是社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的最常見收益獲得方式，但以基礎(chǔ)設(shè)施的排他性為前提，且要符合公平與效率原則。而大量農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足這樣的條件。社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)將主要通過基礎(chǔ)設(shè)施捆綁經(jīng)營收益和衍生價值收入獲得收益。
一方面，應(yīng)積極探索在相關(guān)法律制度框架內(nèi)靈活地對符合條件且可以帶來經(jīng)營收入的、特別是與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品或項目，將其與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進行捆綁經(jīng)營，由此獲得捆綁經(jīng)營收益。例如，授權(quán)社會資本一定的資源開發(fā)權(quán)，彌補收益不足，或授權(quán)其提供相關(guān)配套服務(wù)，拓展盈利鏈條。由此形成基礎(chǔ)設(shè)施與捆綁項目的有機體系，提高基礎(chǔ)設(shè)施提供效率、提高整體運行效益。
另一方面，可以探索社會資本在條件具備的地區(qū)通過開發(fā)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可能的多種使用價值，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施綁定或植入能夠帶來收益的其他產(chǎn)品，或者由于該項基礎(chǔ)設(shè)施的形成而帶動周邊資產(chǎn)價格上漲等方式帶來的收益。捆綁經(jīng)營收益和衍生價值收入突破了“排他性”對基礎(chǔ)設(shè)施收益的限制，拓展了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新提供的思路。
四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是投融資體制機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)
明晰的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的核心，也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制創(chuàng)新的關(guān)鍵。長期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是由國家、村集體和農(nóng)民共同投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，一直是制約社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理的重要原因之一。
對于新建的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,應(yīng)盡量在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之初就明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并探索根據(jù)具體情況將所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管護權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能相分離，設(shè)計靈活的激勵機制吸引社會資本進入。
對于過去投資形成的且權(quán)屬不清的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面清產(chǎn)核資和股份量化，明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、構(gòu)建運營治理機制，既為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制創(chuàng)造了良好工作基礎(chǔ)，例如對資產(chǎn)的全面重新評估也是創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制的必要條件，也有利于在此基礎(chǔ)上吸引社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運營維護，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，激活各類生產(chǎn)要素，對創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制具有基礎(chǔ)性的意義和作用。
五、積極推廣農(nóng)村“社區(qū)型”基礎(chǔ)設(shè)施的“自組織”提供模式
與農(nóng)村大型基礎(chǔ)設(shè)施不同，農(nóng)村“社區(qū)型”基礎(chǔ)設(shè)施具有受益范圍較小、邊界清晰、投資成本較小、與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營密切直接相關(guān)的突出特點，采取農(nóng)戶自主治理提供基礎(chǔ)設(shè)施的“自組織”模式可能更為有效。特別是當前我國正在推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營和合作經(jīng)營較傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營具有更強的資源整合能力、自我管理能力、自我服務(wù)能力和自我約束能力，從而具有更強的“自組織”提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的能力，政府需要針對不同組織經(jīng)營模式特點采取不同的引導(dǎo)措施。
其中，企業(yè)經(jīng)營方式更容易實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施成本和效益的內(nèi)部化，如果企業(yè)擁有足夠長的經(jīng)營期限，那么企業(yè)將產(chǎn)生強烈的自我提供農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施的動力，因此，政府需要保障企業(yè)長期和穩(wěn)定的經(jīng)營期限，最大限度地發(fā)揮企業(yè)自主提供小型基礎(chǔ)設(shè)施的動力，并可以通過補貼和貼息方式給予適當激勵。集體經(jīng)營與合作經(jīng)營具有比較清晰的收益和成本邊界，受益人數(shù)相對較少，集約化、規(guī)?；?、組織化和社會化程度介于家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營之間，自主治理協(xié)議較容易達成，政府可在積極發(fā)揮集體經(jīng)營與合作經(jīng)營自組織作用的基礎(chǔ)上，靈活采取譬如提供若干年的承包經(jīng)營權(quán)等優(yōu)惠政策及一定的財政補助或獎勵等進行引導(dǎo)。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行研究院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 新三農(nóng)
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