導(dǎo)讀:農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國(guó)家資源的不斷輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的契機(jī)。但本文作者卻發(fā)現(xiàn)，資源輸入鄉(xiāng)村社會(huì)，基層組織卻無(wú)法有效承接，并遭遇官民不合作的困境。基層組織主要呈現(xiàn)出兩種樣態(tài)：消極作為與難以作為，以及富人和灰黑勢(shì)力主政后的擺平式“積極”治理。兩種治理形態(tài)皆導(dǎo)致國(guó)家公共資源的耗損，基層組織的權(quán)威與合法性進(jìn)一步下降。
村莊選舉與富人治村
《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》于1987年頒布試行，1998年修訂正式實(shí)施，2010年又對(duì)其進(jìn)行了重新修訂。從制度設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)，這部指導(dǎo)我國(guó)村民自治實(shí)踐的基本制度正在不斷地規(guī)范與完善。村民組織法在1998年重新修訂以后，由于其蘊(yùn)含強(qiáng)烈的民主理念和嚴(yán)格的民主程序，村民自治一時(shí)間成為學(xué)界和媒體關(guān)注的公共話題，相當(dāng)一部分人認(rèn)為，村民自治是中國(guó)民主政治發(fā)展新的突破點(diǎn)。學(xué)界圍繞村民自治的價(jià)值與意義，尤其是圍繞村民自治與中國(guó)民主發(fā)展的可能性與可行性等問(wèn)題展開了爭(zhēng)論，有贊同和質(zhì)疑，也有批判和反思。一些華中村治研究學(xué)者通過(guò)選舉觀察進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)以后，漸漸對(duì)鄉(xiāng)村治理層面進(jìn)行了更多的關(guān)注，并且出現(xiàn)了研究的分化、深入與轉(zhuǎn)向，村民自治的研究開始從熱鬧走向冷卻。不過(guò)，在《村民委員會(huì)組織法》試行20余年之后，一方面需要對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)踐效果進(jìn)行實(shí)地的檢驗(yàn)與反思，另一方面必須直面村民自治的實(shí)踐對(duì)于鄉(xiāng)村治理的實(shí)際影響。
就20余年的村民自治實(shí)踐來(lái)說(shuō)，其主要以村民選舉作為核心基礎(chǔ)，選舉意味著村委會(huì)授權(quán)來(lái)源的改變。但是，諸多研究都表明，在沒(méi)有改變自上而下的激勵(lì)約束機(jī)制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然會(huì)盡最大可能控制村委會(huì)的選舉，以便選出能夠配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，從而完成自上而下的各種任務(wù)。1998年后，雖然正式進(jìn)入了全面海選時(shí)期，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)各種變通手段控制村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)象仍然大量存在，農(nóng)村干部的遴選基本上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意愿為主導(dǎo)的，導(dǎo)致村民選舉淪為形式主義的過(guò)場(chǎng)。同時(shí)，村兩委形成了以書記為絕對(duì)中心的權(quán)力格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)而以黨委-支委這條線形成對(duì)村級(jí)組織的有效控制。北鎮(zhèn)在20世紀(jì)80～90年代主要以村民代表和黨員干部推選村干部候選人，并未公開擴(kuò)散至全民海選，或者只是形式上的海選，卻未有公開的唱票計(jì)票等，并主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的批復(fù)作為最重要的標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革和取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的關(guān)聯(lián)被削弱，鄉(xiāng)村干部因無(wú)須與農(nóng)民廣泛地打交道，從而逐步放開了對(duì)農(nóng)村選舉的控制。北鎮(zhèn)的第一次海選發(fā)生于2001年，但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這次海選中仍然暗箱操作了部分選票。直到2004年，全鎮(zhèn)的村干部選舉進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的全民海選階段，才真正開始做到完全公開透明的程序民主選舉。
當(dāng)然，公開透明的民主選舉并不完全意味著公平，也并不完全意味著民主。在選舉中，可以監(jiān)督程序上是否公開透明，卻無(wú)法監(jiān)督選舉中競(jìng)選者對(duì)選民的操控。總體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村選舉呈現(xiàn)出兩極態(tài)勢(shì)：一些村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村民對(duì)選舉往往漠不關(guān)心，而在一些村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的資源密集型地區(qū)，則出現(xiàn)了普遍化的賄選現(xiàn)象。北鎮(zhèn)的村莊大多屬于后者，村集體一般擁有一定的集體資源和收入。賄選現(xiàn)象幾乎涉及每一個(gè)村落，而且選票的價(jià)格正在逐年升高。如此一來(lái)，當(dāng)選村干部首先必須擁有較為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，富人也便成為村干部的不二人選，普通村民自然被排斥在村莊政治之外。
富人當(dāng)選村干部主要是以下三種手段的結(jié)合：一是賄選，二是鄉(xiāng)村中的家族力量，三是動(dòng)員了一些灰色力量脅選。其中，賄選是最為主要和重要的手段，用一個(gè)農(nóng)民的形象化語(yǔ)言說(shuō)：“這選舉，狗都累完了，狗都要累死好幾條。”這足以使人對(duì)競(jìng)選人進(jìn)行挨家挨戶動(dòng)員的喧囂景象展開無(wú)限遐想。老百姓在選舉中則表現(xiàn)出“誰(shuí)給錢多就選誰(shuí)”的無(wú)原則的政治，不斷抬高選票的價(jià)值。即便一些地區(qū)未發(fā)生賄選，但是經(jīng)濟(jì)分化導(dǎo)致村莊權(quán)力固化，經(jīng)濟(jì)精英壟斷村莊政治并進(jìn)行權(quán)力的自我復(fù)制，參與政治的經(jīng)濟(jì)門檻和道德門檻也必然會(huì)不斷提高，形成對(duì)普通村民的排斥，導(dǎo)致中國(guó)基層民主的萎縮。從近年來(lái)村莊選舉的結(jié)果來(lái)看，富人村干部或者“富、灰”村干部已經(jīng)成為村兩委領(lǐng)導(dǎo)的主要構(gòu)成。
近10年來(lái)，北鎮(zhèn)的村干部領(lǐng)導(dǎo)班子基本上進(jìn)行了一輪更替，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的一些老干部逐步下臺(tái)，富人大老板逐步上任。北鎮(zhèn)12個(gè)村的書記、主任共計(jì)24人，2004年以后競(jìng)選當(dāng)上村干部的有16人，他們都是村莊中具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人，尤以煤老板為主，而且其中不少村干部還具有灰黑勢(shì)力的背景。那么，富人主政的動(dòng)機(jī)是什么呢？
富人參政，通常被比喻為“新鄉(xiāng)紳治理”模式，媒體上經(jīng)常出現(xiàn)一些富人如何擁有桑梓之情、回報(bào)家鄉(xiāng)之類的報(bào)道。這種理想的富人治村模式，當(dāng)然是政學(xué)兩界普遍的美好期待。但從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，這主要是個(gè)體屬性，而非群體屬性。在這里，“‘富人’的概念發(fā)生了偷換，個(gè)體的富人并不是先富能人群體，不是富人階層。當(dāng)概念的含義發(fā)生轉(zhuǎn)移之后，分析單位的層次謬誤也就出現(xiàn)了”。要理解富人治村，除了考察富人治村所發(fā)生的結(jié)構(gòu)性社會(huì)背景、社會(huì)基礎(chǔ)之外，還要從行動(dòng)者意義的角度去理解，畢竟他們自身是行動(dòng)的實(shí)踐者。正如馬克斯·韋伯所說(shuō)，“一個(gè)具體行動(dòng)的正確因果詮釋意味著行動(dòng)的外在過(guò)程及動(dòng)機(jī)可以被如實(shí)地把握，并同時(shí)達(dá)到對(duì)其關(guān)聯(lián)的有意義的理解……缺乏意義的妥當(dāng)性，它就仍然是個(gè)不可理解的統(tǒng)計(jì)概率而已”“只有當(dāng)我們以觀察者的身份能夠理解行動(dòng)者的動(dòng)機(jī)時(shí)，我們所研究的現(xiàn)象才是具有意義的社會(huì)學(xué)事實(shí)”。
在田野調(diào)查中，筆者訪談富人、鎮(zhèn)村干部以及村民，并參與一些富人村干部之間的社交應(yīng)酬，以圖較為全面地理解富人參與主政的動(dòng)機(jī)，發(fā)現(xiàn)參政對(duì)于他們的意義。北鎮(zhèn)近年涌現(xiàn)出來(lái)的富人村干部，越來(lái)越多的是老板，其中又以煤老板居多，這些煤老板通常還經(jīng)營(yíng)著煤炭以外的其他產(chǎn)業(yè)。他們擔(dān)任村干部期間少有直接從村莊集體收入中謀取利益的，甚至一些干部還為村集體的公益事業(yè)建設(shè)墊資。當(dāng)然，這并不意味他們參政毫無(wú)所圖。
第一，老板當(dāng)村干部可以拓展各種關(guān)系人脈，排除自身遇到的一些困難，為自己的事業(yè)添磚加瓦。老板當(dāng)上干部以后有利于與各級(jí)部門熟絡(luò)，建立聯(lián)系總是利大于弊的。尤其如上文指出的一些黑煤窯的存在，如果沒(méi)有強(qiáng)硬的后臺(tái)，是難以生存和維系的。福村的支書直言：“當(dāng)干部不可能說(shuō)毫無(wú)私心，煤礦的運(yùn)營(yíng)需要與上級(jí)政府十八部門打交道，公檢法、林業(yè)、水利、環(huán)境等部門我們都要認(rèn)識(shí)，我們也總是會(huì)有出紕漏的時(shí)候，出了問(wèn)題就得找關(guān)系，你當(dāng)了村長(zhǎng)、書記，政府部門的門路也就通了，這當(dāng)然對(duì)我們有好處，尤其是在一些可辦可不辦、可罰可不罰的事情中就能給面子，而免遭懲罰。”
第二，老板參政具有捕捉信息的優(yōu)勢(shì)，在資源資本化過(guò)程中優(yōu)先獲得信息，從而可能從中獲得一些利潤(rùn)。這在林木拍賣中表現(xiàn)得十分明顯。林木拍賣雖然采取公開招標(biāo)的形式，但如能預(yù)先獲取一些林木評(píng)估價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的信息，對(duì)于最終中標(biāo)十分關(guān)鍵。
第三，在資源下鄉(xiāng)的背景下，從承接、實(shí)施的工程項(xiàng)目中獲取灰色收入。換言之，跑項(xiàng)立項(xiàng)是獲取利益的一種手段。勝村的于書記坦言：“村干部要想謀利，主要是兩種情況，一個(gè)是在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，另一個(gè)是草率立項(xiàng)。我們村里只要有項(xiàng)目，就會(huì)有人主動(dòng)給我打電話，村干部如果想從中謀利，當(dāng)然是可能的。去年一個(gè)實(shí)際花費(fèi)只需5萬(wàn)元的涵管建設(shè)項(xiàng)目，就有人讓我承包給他，我沒(méi)有答應(yīng)，只要答應(yīng)的話，可以將其變?yōu)轫?xiàng)目支出20萬(wàn)元，我就可以從中獲得回扣。現(xiàn)在不少村的項(xiàng)目多少都有這個(gè)問(wèn)題。”
第四，轉(zhuǎn)變身份，尋求更大的利益保護(hù)。不少富人發(fā)跡的時(shí)間主要在20世紀(jì)80～90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺乏規(guī)范的時(shí)期，他們憑借自身的膽識(shí)，并通過(guò)偷稅漏稅及其他非正當(dāng)?shù)幕疑侄畏e聚財(cái)富。北鎮(zhèn)的許多富人多有一些外號(hào)，如二癩子、馬蛋等，這些都是他們過(guò)去做“混混”時(shí)的代名詞。如今他們發(fā)家致富了，急需一個(gè)體面的身份，以圖抹去往日的影子，搖身一變?yōu)猷l(xiāng)村干部、縣鄉(xiāng)人大代表等。東村的村主任曾經(jīng)是一個(gè)地痞混混，通過(guò)開采黑煤窯發(fā)家，曾經(jīng)因?yàn)樗阶缘古ㄋ幚坠芏^(guò)牢。在筆者與其進(jìn)行的訪談以及村干部之間的應(yīng)酬交流中，其言語(yǔ)中隱含著潛臺(tái)詞：當(dāng)村干部改變了他自身的地位和身份。
由上可知，這些富人可能很少?gòu)拇甯刹柯毼恢兄苯又\利，但村干部本身拓展了他們的個(gè)人關(guān)系、圈子，增加了他們的信息渠道，轉(zhuǎn)變了他們的身份，這在客觀上可以增加或者至少保護(hù)他們的利益。富人村干部多是工具理性的行動(dòng)者。在地方資源資本化和資源輸入的大背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的巨大利益流量是吸引富人老板積極參與主政的主要?jiǎng)訖C(jī)。當(dāng)然，這并非完全否定他們的價(jià)值理性，其中也可能夾雜一些回報(bào)鄉(xiāng)民的動(dòng)機(jī)。總而言之，富人主政的動(dòng)機(jī)誠(chéng)如鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳委員所言，“富人當(dāng)干部很明顯，一是村里的資源，二是政治資本，三是社會(huì)地位”。
從富人愿意主政到富人主政的實(shí)踐是當(dāng)前實(shí)行的村民民主選舉放開的必然結(jié)果。富人治村的社會(huì)基礎(chǔ)源自鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化所產(chǎn)生的政治社會(huì)效應(yīng)。對(duì)大多數(shù)老百姓而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的富人在其樸素的世界觀里多被等同于能人，富人主政可能比普通人主政要強(qiáng)。老百姓普遍認(rèn)為富人主政可以通過(guò)他們的門路與關(guān)系為村民多謀一些公共福利，“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”是典型體現(xiàn)。另外，老百姓認(rèn)為富人比普通人更不易貪污腐敗，因?yàn)樗麄冏陨頁(yè)碛械木薮筘?cái)富意味著他們“不缺錢”。這是他們直觀理念上的期許，吊詭的是，正如不少老百姓產(chǎn)生的另一個(gè)自我矛盾的疑問(wèn)：“誰(shuí)上去最終都一個(gè)樣，一定都有好處，有更大的利益，不然花那么多錢賄選做什么？”富人治村或許可以在“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”中占得先機(jī)，但由于自上而下分配的資源總量有限，他們對(duì)資源的優(yōu)先占有則意味著其他村莊分配資源的減少。富人主政也許降低了村干部從村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民手中獲得直接利益的可能性，但富人能利用這一職位在資源下鄉(xiāng)和資源資本化中謀取更多隱蔽的利益。村民選舉的放開和富人治村的興起對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系、干群關(guān)系以及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
鄉(xiāng)村關(guān)系的張力與合力
所謂鄉(xiāng)村關(guān)系，一般指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。村民自治的拓展、村民選舉的全面放開，使得村干部的授權(quán)關(guān)系發(fā)生根本改變，從原來(lái)實(shí)質(zhì)上的官方授權(quán)轉(zhuǎn)為民意授權(quán)，由此也重新塑造了鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。就制度而言，選舉不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)，村委會(huì)成員由村民依法直接海選，逐步改變了傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)的合法性大大下降，鄉(xiāng)村關(guān)系也變更為平等主體之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這是理想的制度轉(zhuǎn)型狀態(tài)，在實(shí)踐中，當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系既存在張力也存在合力。
后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作主要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維穩(wěn)為重心，同時(shí)在新時(shí)期增加了許多軟指標(biāo)的工作，即軟件（文本、制度）建設(shè)，許多地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)“軟指標(biāo)硬指標(biāo)化”的現(xiàn)象。這些工作仍是以任務(wù)-考核的形式進(jìn)行。在上文中，縣（市）級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支配關(guān)系主要依托于壓力型體制下的目標(biāo)管理責(zé)任制，這一制度發(fā)揮了目標(biāo)強(qiáng)約束的作用。目標(biāo)管理責(zé)任制同樣也被鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府用于村干部的績(jī)效考核。
北鎮(zhèn)對(duì)村干部的工資采用績(jī)效考核，即除了國(guó)家轉(zhuǎn)移支付以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)文規(guī)定村干部還可以獲得另外一份績(jī)效工資，這一績(jī)效工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，而績(jī)效工資的支付原則上來(lái)自村集體的自有收入。在村級(jí)考核中，涉及黨建工作、村行政工作、集體經(jīng)濟(jì)工作和工業(yè)工作四大類，在具體的考核文件和考核指標(biāo)中，對(duì)其有著極其細(xì)致的規(guī)定，涉及村務(wù)工作的方方面面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村書記、主任以及相應(yīng)的職能村干部都簽訂了對(duì)應(yīng)的責(zé)任狀。筆者親歷了2011年北鎮(zhèn)對(duì)各村的年終考核，并對(duì)參加考核的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部進(jìn)行了訪談。年終考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要查看村級(jí)組織的各種“軟件”材料和記錄。然而最終的打分結(jié)果差異很小，各村干部所評(píng)定的績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資也相差不大。北鎮(zhèn)負(fù)責(zé)考評(píng)村干部的組織委員直言：
一年下來(lái)，誰(shuí)都總是干些活，我們的工作是人家配合你做的，你不可能給人家打太低分，拉出太大差距，你打低了還得罪人更不好做工作。現(xiàn)在干部都是選舉的，又不是你鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能左右的，所以你還是要靠和他們“姊妹哥”的情感關(guān)系來(lái)推動(dòng)工作，用命令的方式根本不好使。
同樣，各村在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核時(shí)，也并未過(guò)于認(rèn)真，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核很難形成對(duì)村干部的威懾力。
當(dāng)村干部，該做的工作我們平時(shí)也會(huì)盡量做到，但不是這個(gè)考核所能決定的，每年的考核分?jǐn)?shù)基本上大家相差不大。而且這里面也未必公平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間關(guān)系扯不斷，這考核也就是走過(guò)場(chǎng)。你真要扣績(jī)效工資也就扣唄，書記主任的有幾個(gè)是靠工資活的。
過(guò)去政府一句話，說(shuō)干肯定干，沒(méi)有政績(jī)，讓你下就下，現(xiàn)在政府想保你已經(jīng)上來(lái)的干部都保不住，別說(shuō)把我拿下，現(xiàn)在村干部干工作也是憑良心干活，愿意干的就多干，不愿意干的就少干，而一些基本任務(wù)，當(dāng)然也會(huì)給他們面子，盡可能完成。
我們跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都很熟悉，都是哥們朋友，我們認(rèn)真完成他們要求的工作是給他們面子，同時(shí)他們也會(huì)給我們面子，幫我們村里要一些優(yōu)惠項(xiàng)目，至少?gòu)膫€(gè)人角度講也讓我們辦事方便。
從以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的訪談中可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的目標(biāo)管理考核與縣市級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核相比差異很大，責(zé)任-利益連帶鏈條在鄉(xiāng)村關(guān)系中難以發(fā)揮根本的強(qiáng)約束作用，而演變?yōu)樾问街髁x，或者僅僅形成對(duì)村級(jí)組織“軟件”工作的督促。出現(xiàn)這一差異的主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對(duì)村級(jí)組織人事權(quán)和財(cái)權(quán)的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民選舉的不干預(yù)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去對(duì)村干部人事權(quán)的控制，而在村財(cái)鄉(xiāng)管的政策下鄉(xiāng)鎮(zhèn)也僅扮演監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范使用的角色，并無(wú)權(quán)干預(yù)村級(jí)財(cái)務(wù)的支配。當(dāng)然，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，村干部的工資實(shí)際由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這一定程度上使村干部的角色半公務(wù)員化，但國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付。北鎮(zhèn)另外增加的村干部績(jī)效工資又來(lái)自村集體的自有收入，且在考核中并無(wú)太大差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以因此樹立對(duì)村干部的支配地位。此外，在富人主政的情況下，村干部工資對(duì)富人來(lái)說(shuō)并非其主政的主要目的，甚至可有可無(wú)。這也使得村干部對(duì)考核并非特別重視，目標(biāo)責(zé)任制的正式考核所能發(fā)揮的作用十分有限。因此，當(dāng)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的利益或目標(biāo)不一致時(shí)，鄉(xiāng)村關(guān)系就可能存在對(duì)立和沖突。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織更加受到自上而下壓力型體制的制約，通常急于完成自上而下的目標(biāo)，而村級(jí)組織則受自下而上干群關(guān)系的影響，通常需要充分考慮完成目標(biāo)所要付出的代價(jià)，尤其是涉及可能影響干群關(guān)系的任務(wù)。
當(dāng)然，目標(biāo)管理考核體制在鄉(xiāng)村關(guān)系中的失效并非意味村干部可以不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求的各項(xiàng)基本任務(wù)。事實(shí)上，村級(jí)組織仍較為配合地完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上而下的大多數(shù)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，其權(quán)威也不可能完全失效，村干部身在其位一般也能承擔(dān)其相應(yīng)的基本職責(zé)。但是，對(duì)于一些較難完成的硬性任務(wù)則更需要鄉(xiāng)村干部之間的“面子”交換。“面子”“哥們朋友”典型概括了后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村干部的一種聯(lián)結(jié)關(guān)系。陳柏峰認(rèn)為，從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代到后稅費(fèi)時(shí)代，圍繞稅費(fèi)形成的利益共同體的制度基礎(chǔ)被打破，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“利益運(yùn)作”轉(zhuǎn)向“感情運(yùn)作”來(lái)完成工作任務(wù)。感情運(yùn)作的凸顯體現(xiàn)了后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村關(guān)系制度性關(guān)聯(lián)的弱化，感情運(yùn)作的過(guò)程更加演變?yōu)橐怨珓?wù)增進(jìn)個(gè)人關(guān)系和以私人關(guān)系促進(jìn)公務(wù)的進(jìn)展，個(gè)人關(guān)系與公共關(guān)系在混合利用中相互擴(kuò)展。但這是否意味著鄉(xiāng)村關(guān)系走出了利益運(yùn)作的范疇？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系中的利益運(yùn)作并未缺位，只是更加隱蔽。資源下鄉(xiāng)和地方資源資本化都存在巨大的利益流量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間仍暗含許多利益契合點(diǎn)，甚至在這一新的背景下形成權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，雖然鄉(xiāng)村關(guān)系制度性的關(guān)聯(lián)減弱，但是在國(guó)家“雙帶”“雙強(qiáng)”的戰(zhàn)略下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極鼓勵(lì)富人競(jìng)選村干部，并積極將其作為發(fā)展黨員的優(yōu)先人選，大大推動(dòng)了富人治村的進(jìn)程。富人治村在爭(zhēng)取自上而下的資源方面和承接資源過(guò)程中擺平各種矛盾方面都具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人心中村干部的理想選擇。與此同時(shí)，富人欲借村干部的職位獲得政治資本、社會(huì)地位以及各種隱性的利益，也離不開與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高頻互動(dòng)和密切配合。正是如此，鄉(xiāng)村干部的契合度總體上看仍然較高。
總之，鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系由于村民選舉的放開導(dǎo)致授權(quán)關(guān)系發(fā)生改變，鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系存在一定張力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有對(duì)村級(jí)組織的強(qiáng)約束力。但是，通過(guò)感情運(yùn)作和隱秘的利益運(yùn)作，仍在很大程度上使鄉(xiāng)村干部構(gòu)成一個(gè)相互配合的工作共同體。盡管具體的目標(biāo)管理責(zé)任制考核未必有效，但是村級(jí)組織仍然間接分解了上級(jí)政府傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種壓力。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)適當(dāng)兼顧村級(jí)組織在實(shí)際工作中遭遇的困境，并非一味地將壓力轉(zhuǎn)嫁給村級(jí)組織，而是通過(guò)更多柔性的“面子”交換或者隱蔽的利益交換來(lái)達(dá)成合作，并在實(shí)踐互動(dòng)中形成鄉(xiāng)村組織共同利益最大化的平衡。
干群關(guān)系的重構(gòu)與“不得罪”邏輯
自上而下的高壓維穩(wěn)體制對(duì)作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的運(yùn)作產(chǎn)生了重大影響，并在一定程度上將此影響間接傳導(dǎo)至村級(jí)組織，要求村級(jí)組織負(fù)責(zé)或者配合“擺平”鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾，達(dá)成“不出事”的目標(biāo)。不過(guò)，在基層治理中，村級(jí)組織既是國(guó)家權(quán)力的末梢，也是一個(gè)相對(duì)完整的地方社會(huì)自治單位。因此，村級(jí)組織的治理邏輯，并非自上而下的壓力或者激勵(lì)機(jī)制所能完全左右，而是深深地嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)之中，尤其是干群關(guān)系之中。
現(xiàn)代科層制產(chǎn)生于發(fā)達(dá)的工商業(yè)社會(huì)，以城市生活為基礎(chǔ)的“公民社會(huì)”是其運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)，法理型權(quán)威則是公共規(guī)則運(yùn)作的基礎(chǔ)。但是，中國(guó)基層組織權(quán)力運(yùn)作或鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)是不規(guī)則或非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)。楊念群指出，“與城市中的社會(huì)生活相比，農(nóng)村社會(huì)中的程式化和模式化程度是很低的，缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則。在許多情況下，即使存在這樣的程序和規(guī)則，也不會(huì)真正起作用。相反，對(duì)一些重要而敏感問(wèn)題的解決，往往要采取非正式的方式或隨機(jī)處理的彈性手段”。一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)在經(jīng)歷了革命洗禮、市場(chǎng)侵蝕之后更是發(fā)生了巨變，傳統(tǒng)的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)或者地方性共識(shí)逐步解體，一些地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的蛻變已導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)混亂”。總體來(lái)說(shuō)，隨著村莊的開放及其流動(dòng)性的增強(qiáng)，傳統(tǒng)的社會(huì)道德規(guī)范正在逐步瓦解，新的公共規(guī)則的建立又屢遭困境，鄉(xiāng)村社會(huì)更加復(fù)雜，并從熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣?huì)”或“無(wú)主體熟人社會(huì)”，農(nóng)民之間的關(guān)系日益原子化。這一原子化的社會(huì)關(guān)系使農(nóng)民個(gè)體利益本位的意識(shí)極大地加強(qiáng)，公共意識(shí)卻大為弱化，村民普遍奉行“不得罪”的邏輯。王會(huì)也曾論述過(guò)鄉(xiāng)村治理中的“不得罪”的邏輯，但其主要從治權(quán)和治責(zé)弱化的角度進(jìn)行分析，而非從自下而上人際關(guān)系的變化以及干群關(guān)系重構(gòu)的角度去理解。邏輯的盛行意味著農(nóng)民奉行“事不關(guān)己，高高掛起”的行為原則，同時(shí)原本具有邊緣化效力的地方社會(huì)規(guī)范弱化，導(dǎo)致對(duì)機(jī)會(huì)主義者的制約能力失效，這是農(nóng)民機(jī)會(huì)主義博弈產(chǎn)生和泛化的社會(huì)基礎(chǔ)。
“不得罪”的邏輯在普通民眾之間盛行，同樣也在干群關(guān)系之間盛行。村干部的特殊身份，從理論上講應(yīng)有更強(qiáng)的超越性和公共性，敢于伸張正義、主持公道。但是，村干部作為村莊一員，自身不可避免地受到村落社會(huì)環(huán)境的影響。造成村干部“不得罪”邏輯的原因是多方面的。如前所述，這是鄉(xiāng)村社會(huì)原子化的結(jié)果，村干部本身也是村落中的一個(gè)原子化個(gè)體，其行為邏輯與村民具有同構(gòu)性。但是，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的變化僅能作為村干部“不得罪”邏輯的社會(huì)背景。更為根本的是，鄉(xiāng)村政治生態(tài)在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后重構(gòu)了干群關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)原本作為村民、村級(jí)組織與國(guó)家的重要連接紐帶，對(duì)農(nóng)民的集體觀念、國(guó)家觀念以及農(nóng)村公共事務(wù)的運(yùn)作都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消，意味著農(nóng)民對(duì)于國(guó)家和集體的最為根本的一項(xiàng)義務(wù)取消，農(nóng)民與國(guó)家之間的義務(wù)紐帶出現(xiàn)斷裂，農(nóng)民從義務(wù)本位走向權(quán)利本位，農(nóng)民與村級(jí)組織的關(guān)系處于不平衡的地位。與此同時(shí)，村干部也無(wú)須為了收稅而求助于農(nóng)民，干群之間利益連帶的制度性關(guān)聯(lián)喪失，導(dǎo)致村干部也奉行“多一事不如少一事”的行為原則。
此外，村民選舉的全面放開，對(duì)干群關(guān)系的重構(gòu)也起到了重要作用。村民選舉的放開意味著村干部授權(quán)來(lái)源的改變，從理論上說(shuō)，基于民意的選舉將導(dǎo)致村干部對(duì)民眾更加負(fù)責(zé)并積極對(duì)待村務(wù)，越有所作為越有希望贏得百姓的認(rèn)可，如若村干部消極對(duì)待村務(wù)，則會(huì)面臨下一輪選舉的危機(jī)。但是，這一前提假設(shè)是村民是一個(gè)公正的、理性的公民。隨著農(nóng)村土地、山林等生產(chǎn)資料的準(zhǔn)私有化，當(dāng)前鄉(xiāng)村工作遭遇了普遍的農(nóng)民不合作的困境，農(nóng)民自利性的機(jī)會(huì)主義博弈泛化，村干部如若未能滿足這些農(nóng)民提出的要求，并且得罪這些機(jī)會(huì)主義者，必然會(huì)發(fā)生正面的沖突。如此一來(lái)，由于農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的盤根錯(cuò)節(jié)，得罪一個(gè)人，意味著得罪一個(gè)家庭，甚至得罪了其親戚和朋友，由此產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。
村干部的想法及行動(dòng)策略道出了他們何以“不得罪”的原因--害怕選票的流失，保住村干部的位置是他們考慮的基點(diǎn)。從邏輯上講，村干部如果不直接得罪這些機(jī)會(huì)主義者而消極作為，同樣可能導(dǎo)致其他老百姓心懷不滿。但是正如他們的釋疑，“這路不修，大家有提意見的，我可以解釋解釋，而且也還能湊合著走，至少我們沒(méi)有與村民發(fā)生沖突，時(shí)間長(zhǎng)了，提意見的那些老百姓也淡化了”“不修的話，這么多年過(guò)來(lái)了，大家不也都能走，老百姓有點(diǎn)抱怨，但不是直接針對(duì)某個(gè)村干部”。換言之，村干部的消極不作為至少不會(huì)發(fā)生正面的沖突，可以規(guī)避村干部個(gè)體在處理問(wèn)題中的責(zé)任，即便老百姓有意見，也是整個(gè)村委會(huì)班子的共同責(zé)任。對(duì)每個(gè)村干部而言，其所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)就會(huì)逐步減弱。這種弱負(fù)效應(yīng)由于不存在個(gè)人之間的直接對(duì)抗性沖突，在選舉中通過(guò)采用金錢賄賂等手段能夠加以彌補(bǔ)之前的松散關(guān)系。然而，一旦發(fā)生直接沖突，村民便會(huì)產(chǎn)生不滿和怨恨情緒，這是村干部很難通過(guò)其他手段加以彌補(bǔ)的。
也就是說(shuō)，授權(quán)的改變，并未令村干部對(duì)村民更加負(fù)責(zé)，反而出現(xiàn)村干部因選舉而出現(xiàn)治理責(zé)任極大弱化的吊詭現(xiàn)象。村莊選舉在一定程度上有助于限制村干部對(duì)村民侵權(quán)的濫作為，卻無(wú)法監(jiān)督村干部負(fù)責(zé)任積極介入村莊的公共事務(wù)。如上文所述，多數(shù)村干部尤其是富人村干部，其根本動(dòng)機(jī)并不在于為村莊及民眾謀取公共利益，而在于改變其社會(huì)身份，獲得社會(huì)地位，建構(gòu)更大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而謀取更多個(gè)人的隱形利益。而保住選票，保住村干部位置才是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的前提性保障。就連在北鎮(zhèn)相對(duì)強(qiáng)硬，且在民眾中獲得頗多贊譽(yù)的勝村于書記，仍然感慨：“自己當(dāng)了十幾年的干部，在海選之前，意氣風(fēng)發(fā)、底氣十足，但是自從海選之后，也還是讓自己腰桿子變軟了，聲音變小了，臉皮變厚了。”村干部普遍承認(rèn)，三年一屆的村莊選舉，對(duì)于他們而言就是：“看一年，干一年，放一年。”第一年上來(lái)看看形勢(shì)，了解情況，并安撫一下反對(duì)派的情緒；第二年琢磨著干點(diǎn)事情，但能否干成，則還受到各種條件的制約；第三年則是必須放手保持不作為的狀態(tài)，以免臨近選舉得罪更多人，費(fèi)力不討好。2012年正值三年一屆中的最后一年，2013年的春季即將進(jìn)行新一屆村兩委選舉，各村村干部已普遍出現(xiàn)不作為和“不得罪”的消極主義情緒，很多原本計(jì)劃建設(shè)的一些公益事業(yè)也就此暫停。
村干部的“不得罪”邏輯盛行，必然導(dǎo)致村民的機(jī)會(huì)主義博弈行為的泛化，人人手中都有一張選票，雖然并不必然構(gòu)成對(duì)村干部選舉結(jié)果的決定性作用，卻是村干部所不能忽視的，因一張選票背后可能連著更多的選票。“我可選你了”，這原本可以作為村民制約村干部不作為或者亂作為的制衡手段，卻成為一些機(jī)會(huì)主義者以此作為威脅謀利的手段，更加形塑村干部“不得罪”的消極行為邏輯。在這一干群關(guān)系中，無(wú)論是村干部還是村民，秉承的都是自身利益最大化的邏輯，而不是公共利益的優(yōu)先性，這就必然導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義博弈的泛化。
總之，當(dāng)前村干部受到自上而下和自下而上雙重結(jié)構(gòu)的制約，高壓的維穩(wěn)體制通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接傳遞和分解給村級(jí)組織，使其保證“不出事”的目標(biāo)。自下而上干群關(guān)系的重構(gòu)使其奉行“不得罪”的邏輯，村干部作為行動(dòng)主體在這種結(jié)構(gòu)性制約中進(jìn)行不斷的自我調(diào)適，并蛻變?yōu)椤笆匾谷恕迸c“撞鐘者”的角色，出現(xiàn)對(duì)村政的消極懈怠，但也因此縱容了村民機(jī)會(huì)主義博弈的產(chǎn)生與擴(kuò)散。所以，農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義博弈既是現(xiàn)有結(jié)構(gòu)-制度下的產(chǎn)物，也是作為獨(dú)立行動(dòng)者的理性選擇。
作者單位：北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 文化縱橫
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