在老家農(nóng)村務(wù)農(nóng)多年的孫小二（化名）2003年來(lái)到北京，他掐指一算，已經(jīng)過(guò)去14年了，感嘆自己的戶(hù)口本上還是寫(xiě)著“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，沒(méi)房不說(shuō)，這正在為孩子上學(xué)的事犯愁。
這段時(shí)間，孫小二家租住地周?chē)牟宛^、部分超市、理發(fā)店等陸續(xù)被要求關(guān)門(mén)，把青春貢獻(xiàn)給北京的他似乎又有了某種危機(jī)感。“有好的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目沒(méi)？給我介紹介紹。”孫小二向記者咨詢(xún)，而他回老家的想法已經(jīng)醞釀好多年了。
在北京、上海、廣州等大城市，像孫小二這樣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不在少數(shù)。“就業(yè)不穩(wěn)、家庭不全、居住不定、服務(wù)不均”是對(duì)他們的真實(shí)寫(xiě)照。
日前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。“農(nóng)民在戶(hù)均不到半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達(dá)到全面小康水平的。”不難看出，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已是大勢(shì)所趨。
孫小二的城市夢(mèng)沒(méi)有破碎
2003年，初中還沒(méi)有畢業(yè)的孫小二只身來(lái)到北京，經(jīng)過(guò)多年的打拼，在北京結(jié)婚生子，因?yàn)榉蚱揠p方都是外地戶(hù)口，孫小二家目前還是租房子住。但客觀(guān)地講，孫小二并不是沒(méi)有買(mǎi)房的機(jī)會(huì)，只是那時(shí)候他更愛(ài)車(chē)。
孫小二在接受《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，他萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)有想到北京的城市化進(jìn)程走得這么快。他現(xiàn)在租住的地方在北五環(huán)，“當(dāng)時(shí)還很荒涼，現(xiàn)在高樓聳立，各種生活設(shè)施比較齊全。”孫小二感嘆道。
看到當(dāng)時(shí)來(lái)北京同批人都有了房子，孫小二還是后悔當(dāng)時(shí)的選擇，因?yàn)槟菚r(shí)他還是有資金的。但2011年就不一樣了，北京開(kāi)始施行限購(gòu)政策，規(guī)定只有連續(xù)5年（含）以上本市繳納社保或個(gè)稅的非本市戶(hù)籍家庭限購(gòu)1套住房。
雖然沒(méi)有房，一家四口過(guò)得還算幸福，但一晃幾年又過(guò)去，孩子該上小學(xué)了。“現(xiàn)在還沒(méi)有問(wèn)題，可以在北京上，但以后就不行了。”孫小二告訴記者，這正是他打算回老家最主要的原因。
當(dāng)時(shí)，看著孫小二在北京過(guò)得比較好，同鄉(xiāng)的好多人也相繼來(lái)到了北京。和孫小二一樣，他們當(dāng)保安、賣(mài)電子產(chǎn)品，也一步步融入了北京這個(gè)大社會(huì)。但因?yàn)樾袠I(yè)不景氣、孩子上學(xué)等原因，他們又相繼離開(kāi)了，只有孫小二還在堅(jiān)守。
不是不回，只是對(duì)北京還有一份感情在。“現(xiàn)在老家那邊發(fā)展得也挺快，跟北京的差距也不像以前那么大了，回去也挺好。”但即便回去，孫小二也不可能再務(wù)農(nóng)了，這是因?yàn)樗忻窕囊庠副容^強(qiáng)烈。
在全國(guó)，和孫小二一樣的人有2.82億人。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，八成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即便不放開(kāi)戶(hù)口，也將長(zhǎng)期留在城鎮(zhèn)，而愿意在地級(jí)以上大中城市定居的占53.2%。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要措施。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵界定為：以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“個(gè)人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會(huì)”。而這也正是孫小二及其家庭期待的。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與三元結(jié)構(gòu)
早在上世紀(jì)80年代中期，正是中國(guó)農(nóng)村改革初期，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，其中不少農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，形成了一股民工潮。
當(dāng)時(shí)，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)黃祖輝教授就很關(guān)注這一現(xiàn)象，認(rèn)為真正要解決農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城問(wèn)題，不僅要解決他們的非農(nóng)就業(yè)問(wèn)題，還必須解決他們的身份問(wèn)題，即與城市居民一樣，享受同等的公共福利待遇，于是提出了農(nóng)民“市民化”的概念和內(nèi)涵。
1989年，黃祖輝等人發(fā)表了《農(nóng)村工業(yè)化、城市化與農(nóng)民市民化》的文章。“根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)的檢索，這應(yīng)該是在國(guó)內(nèi)外最早提出農(nóng)民‘市民化’概念的文章。”黃祖輝告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者。
的確，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份問(wèn)題是一個(gè)難題。和孫小二一樣，盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，但他們戶(hù)口還是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，還不能和城鎮(zhèn)居民享有同等就業(yè)和福利待遇。
受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在消除城鄉(xiāng)差別的改革思路上，多以戶(hù)籍改革為手段，試圖通過(guò)改革來(lái)一次性解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的差別待遇，但效果似乎并不是很明顯。
事實(shí)上，一次戶(hù)籍改革的牽涉面廣、成本高、障礙多，而這也成為了戶(hù)籍制度改革深入推進(jìn)并飽受詬病的原因之一。
這樣，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)非但沒(méi)有打破，反而正在向新的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)農(nóng)民工三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這是專(zhuān)家們普遍反映的問(wèn)題。
黨的十八大以來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政策取得重大突破，形成了相對(duì)完整的政策體系。各地區(qū)各部門(mén)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作擺在重要位置，突出解決好轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、權(quán)益保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、子女就業(yè)等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，進(jìn)行了很多有益的探索。
但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組指出，保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有形成，他們進(jìn)得了城但留下來(lái)的問(wèn)題仍很突出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理制度還沒(méi)有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響。
其中包括，城鄉(xiāng)平等的就業(yè)和收入分配制度還未形成、參與社會(huì)保障的比例還不高、覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒(méi)有建立、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女高中階段就學(xué)問(wèn)題突出等一系列問(wèn)題。
而黃祖輝調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，目前有接近2/3的進(jìn)城農(nóng)民，認(rèn)為即使流入地政府能解決市民化問(wèn)題，自己仍打算回老家。他分析，其原因很大層面上與自身在農(nóng)村的權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn)或能否帶走有關(guān)。
他們擔(dān)心的權(quán)益主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及其房屋權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等。“在現(xiàn)行體制下，幾乎沒(méi)有農(nóng)民愿意放棄自己在農(nóng)村的權(quán)益而徹底離開(kāi)老家的。”黃祖輝告訴記者。
差別化、多途徑推進(jìn)
毋庸置疑，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已是大勢(shì)所趨。但在推進(jìn)過(guò)程中，專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)不少政府和部門(mén)顧慮很多，其中就包括不知道需要支付多少成本，擔(dān)心陷入被動(dòng)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組測(cè)算，每個(gè)農(nóng)民工市民化所需公共支出成本為8萬(wàn)元。該課題組指出，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大趨勢(shì)下，不管政府部門(mén)推動(dòng)不推動(dòng)，這個(gè)成本都需要支付，推動(dòng)得越晚，成本越高。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱研究員判斷，今后一段時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長(zhǎng)速度將有所放慢，“目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的綜合進(jìn)程只有40%左右。”魏后凱告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者。
考慮到當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大、市民化程度低、面臨的障礙多，魏后凱認(rèn)為，應(yīng)該走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，需要分層次、分類(lèi)型、多途徑推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。
以多途徑解決本地農(nóng)民市民化為例，魏后凱建議地方政府鼓勵(lì)城市近郊和小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民，到城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和居住，就地轉(zhuǎn)為市民，實(shí)現(xiàn)市民化。
同時(shí)，“按照自愿原則，依托縣城和特色小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工回家創(chuàng)業(yè)落戶(hù)，就地實(shí)現(xiàn)市民化。”魏后凱說(shuō)。
針對(duì)目前我國(guó)存在大城市人口壓力大、中小城市吸引力不足的問(wèn)題，黃祖輝認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)產(chǎn)城結(jié)合和城市群發(fā)展的思路和空間布局來(lái)解決。
就目前國(guó)內(nèi)推行的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式，黃祖輝認(rèn)為比較好的是通過(guò)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社保并軌模式。“這種模式主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能做到，但對(duì)區(qū)域外流入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題解決，仍然缺乏適用性。”黃祖輝說(shuō)。
至于對(duì)外來(lái)人口市民化采用積分制的辦法，黃祖輝向記者分析，由于積分的確定存在對(duì)不同人口的顯著偏差，因而總體上還是個(gè)控制人口流入，而不是積極解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的辦法。
當(dāng)前，我國(guó)正處在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時(shí)期，按照中央一號(hào)文件精神，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革要有“三個(gè)激活”，即激活市場(chǎng)、主體和要素。在黃祖輝看來(lái)，這“三個(gè)激活”既與處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系有關(guān)，又與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)相關(guān)，也與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化密切相關(guān)。
“只有在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，既加快城鄉(xiāng)一體的社保體制改革，又加快農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)制度改革，才能從根本上實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)。”黃祖輝說(shuō)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)科學(xué)報(bào)》 2017-07-05 第5版 農(nóng)業(yè)周刊
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