鄉鎮是中國最低層級的政權組織，自然也是離農民最近的一級政府。在中西部地區，農業稅費改革徹底改變了鄉鎮政府的生存狀態。稅改之前，鄉鎮依賴農業稅費的收入，日子還比較好過。稅改之后，鄉鎮的收入幾乎完全依賴上級財政轉移支付，鄉鎮政府只能勉強維持運轉，與農村社會的關系也日漸疏遠。近年來，隨著國家對三農問題的日益重視，越來越多的財政資源涌入鄉村。藉此，國家也要求鄉鎮政府重整旗鼓，推動鄉村的發展與振興。然而，對于中西部普通鄉鎮的一把手來說，國家的重視和資源的下沉并沒有減少他們的煩惱，如何實現鄉鎮的良性發展和有效治理，始終是一道難解的題。
1 吃飯財政
多年以后，當書記坐在曾經的博士同學身邊，觥籌交錯之間也許會感慨，如果再給一次選擇，自己是否還會跟當初一樣，下定決心到基層從政。鄉鎮的工作顯然沒有多少詩情畫意，困難和煩惱呢，也沒有像頭頂的發絲一樣，慢慢變少。
在花縣，花鎮的經濟發展水平算是可以的，其人均收入曾經排在全市鄉鎮（除城區外）的第一名。然而，收入是農民的，跟鎮政府沒有什么關系。稅費改革之后，曾經輝煌一時的花鎮也只能依靠上級轉移支付度日，幾乎沒有什么本級收入。
這就是所謂的“吃飯財政”吧，依舊年輕的書記有些無奈地說到。這也是沒辦法的事，整個中西部大概都是這樣吧。
對于花鎮來說，除了上級轉移支之外，唯一的收入來源只有土地增減掛鉤項目所帶來的補貼。這也是鄉鎮愿意在建設用地上折騰的重要原因。這幾年，花鎮花了大力氣搞增減掛鉤，將村莊能夠整理出來的建設用地都拿出來，交給縣里統一出售土地開發指標。簡單地說，就是花鎮將自己土地開發的權利賣給其他更有需要的城市，比如省會城市。2020年是增減掛鉤項目的最后一年，花鎮把剩下能騰出來的6000畝土地都整理好了，就等著賣出去。按照當地的行情，每畝地上級政府給花鎮2萬元，其中1萬元給到村里。也就是說，如果這6000畝土地指標都能夠賣出去，花鎮就可以賺到6000萬元。可是很多鄉鎮都在搞增減掛鉤，就算是省會城市也消化不了這么多的指標。因此，能不能拿到這筆錢，書記心里也沒有底。
如果僥幸所有指標都賣出去了，那花鎮未來的發展前景何在呢？不搞工商業開發，純粹靠農業，要有大發展恐怕也是有點困難吧。
2 西瓜，企業和旅游
這些年來，中央一直在講農業產業化，支持和鼓勵地方引進農業企業，帶動農民發家致富。作為鄉鎮一把手，書記自然也要積極響應上面的號召，想方設法搞農業產業化。實際上，書記和他的同事也同意，現在的農業生產幾乎都是無政府狀態，組織程度低，應該引入高端的公司來組織農戶，或者由村里組織合作社統一經營。
但是效果怎么樣呢？其實經過這么幾年對農村的觀察，書記和他的同事們心里都清楚得很，把企業引入農村基本上沒有幾個能成功的，不是常年虧損，就是盯著政府的補貼，或者是企業老板為了拿地配合地方政府搞點農業產業，本來就是做做樣子，也不期待靠這個賺錢。
在90年代的時候，花鎮的領導確實成功地引導當地農民大范圍種植西瓜，也成功地把花鎮西瓜的品牌打響了。當年的西瓜種植之所以能夠大范圍推廣，是因為政府帶領村組干部到全國各地做宣傳、跑市場，而且大力優化花鎮的營商環境，給外地的瓜商很好的禮遇，包吃包住，嚴厲打擊本地人欺壓外地瓜商的行為。所以，西瓜的外部市場打開了，農民種瓜不怕賣不出去，而且價格也還不錯，自然就愿意跟著種瓜。
但是隨著西瓜種植在全國各地普遍開展，花鎮西瓜在市場上的競爭力逐漸下降。書記也經常聽農業口的同事說，因為常年種西瓜，使用的薄膜很難回收很難降解，都進入到土壤里面，破壞了土質，對西瓜的產量和品質都造成了不好的影響。最高峰的時候，花鎮種植西瓜的面積超過十萬畝，現在則逐漸被其他果樹所替代，比如桃子、李子等。
西瓜產業下一步的棋如何走，是想辦法提質升級，還是任其自生自滅，這是擺在書記面前的一道難題。任其自生自滅，實在有點可惜，前輩們留下的遺產，就這樣丟掉似乎也不太好；提質升級呢，難度也很大。書記和他的同事也嘗試引入農業企業，專門種禮品瓜，可以賣個好價錢，但是市場也不容易打開。多數普通人還是愿意消費普通的瓜。另外呢，就是對接西瓜加工產業，比如提取西瓜素。但是這個產業開發似乎也不太成熟。西瓜這東西，也就是新鮮的時候吃的爽；但是不便于保存，深加工的空間也不大。
另外一個產業是鄉村旅游，這也是目前各地比較火的項目。花鎮也想要在這一輪的鄉村振興中打造出幾個鄉村旅游明星點，讓農民更多地分享鄉村旅游的紅利。通過努力，花鎮成功地將花村打造成花縣的美麗鄉村建設示范村。最早的時候，花鎮對花村的定位是作為增減掛鉤項目的拆舊區，因為這個村位置比較偏僻。后來花縣的領導到現場考察，發現花村的舊房保存的比較好，稍微打造一下，應該可以成為鄉村旅游的一張名片。
為了支持花村的開發建設，地方政府將高標準農田建設的項目優先落在花村，總共投入2800多萬進行全村的改造。其中，花了800多萬用于支持農業企業修建大棚，還為農業企業的項目點配套渠道、道路等基礎設施。另外，花鎮自己也投入了100多萬用于農房改造，支持農民搞農家樂。
建設了幾年之后，書記和他的同事發現效果似乎不太理想。雖然引入了農業企業，但是仍然缺乏深度開發，很多旅游項目也沒有特別的新意，跟周邊一些村的做法沒有太大的區別。因此，游客也不太多，而且主要是本地人，消費少，很難帶動當地的經濟發展。
3 農村，就像散了架一樣
在農業基礎設施建設方面，書記也面臨不少的煩惱。比如說在農業技術推廣方面可謂舉步維艱，全鎮30多萬畝的耕地，只有兩個農技人員。而且前幾年對七站八所進行改革，要求農技中心采取以錢養事的模式，取消了工作人員的編制身份。在這種情況下，工作人員也沒有什么積極性開展農技推廣工作。
水利是農業的命脈，但是現在的水利條件并不樂觀。一方面水利設施老化，年久失修，滲漏嚴重；另一方面稅費改革之后整個農村就像散了架一樣，很難把農民組織起來，而水利要運行起來又離不開組織基礎。
農村道路建設方面，書記和他的同事面臨的主要問題是項目要求地方配套資金，而花鎮根本沒辦法拿出錢進行配套。2020年，花縣交通局給花鎮幾個貧困村十幾公里的道路建設指標，每公里縣政府給10萬元，還需要鎮村兩級配套20萬。鎮村兩級哪里出得了這個錢，只能用縣里給的錢，能修幾公里就修幾公里。
能不能用一事一議的辦法，讓農民自己籌錢來搞這些水利、道路等基礎設施建設呢？太難了，太難了，中央把農業補貼都發到每家每戶的手里，你想再要他拿出來搞建設，基本上是不可能的。書記輕輕嘆了一口氣。
現在村里的治理能力確實有待提升，即使是明擺著對大家都有利的事情，也不見得就一定能搞成。你比如說土地整治，有好幾個村都搞了，但是只有一個村實現了小田并大田，其他村只是簡單進行了平整，修修渠道，修修道路，而土地依然是細碎化的。你要是問農民，小田并大田好不好，他們都會跟你說太好了。可是一旦真的要開始搞，就有人不情愿了。有的擔心分到水利條件較差、肥力不高的田，有的擔心重新分田可能分少了，有的因為對村組干部有意見，就是不配合工作。這其中的麻煩事一大堆，村組干部也不愿意卷到里面去，因此大多草草了事。
有時候書記也很同情村里的干部，他們現在承擔的行政工作越來越多，整天忙個不停，在很大程度上都影響到他們自己務農了。特別是上級政府以便民的名義，把大量的工作下沉到村里，但是村干部干的主要是填表格、統計數據、完善檔案，然后就是各種開會，自己還要種田維生，哪有時間跟農民談談心、拉拉家常。跟農民接觸少了，感情自然就淡漠了，村里要搞建設，群眾不配合也很正常。
在這種情勢下，書記又面臨一個村干部隊伍建設的難題。工資不高，事情又多，責任又大，那些有本事的人都不愿意留在村里當干部。因此，如何選出一個優秀的村書記，變得非常困難。現在政府對村書記的要求很高，不僅僅是能讀懂政府的政策，能做群眾工作，還要有新穎的工作思路，能夠經常搞出亮點。問題是，符合這些要求的農民，大抵能夠找到一個比村官更好的工作。
在勝算不大的情況下，農村到底還要不要搞產業化？在地方政府沒有錢的情況下，農村基礎設施建設該如何搞？村干部到底要不要那么忙，以及該忙些什么？農民到底該如何才能組織起來參與到新農村的建設之中？
這些問題可能不僅僅是書記一個人的煩惱。
作者系華南理工大學公共政策研究院研究員、院長助理
中國鄉村發現網轉自：行業研習微信公眾號
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