征地制度改革的突破與思考

土地征收制度是土地基本制度之一,是現(xiàn)代國(guó)家協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人權(quán)益之間沖突的必要手段。2019年8月全國(guó)人大審議通過(guò)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行第三次修正,其中對(duì)征地制度進(jìn)行了全面的修改,第四十五、四十六、四十七、四十八條分別對(duì)征地的目的、征收范圍、征收程序、補(bǔ)償內(nèi)容及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了新的規(guī)定。2021年7月公布的新修訂《土地管理法實(shí)施條例》，進(jìn)一步細(xì)化了土地征收程序。征地制度在這些方面取得法律上突破,來(lái)之不易,這是征地制度改革十多年持續(xù)探索、相關(guān)制度逐步成熟的結(jié)果,也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系所必須的制度突破?？偟膩?lái)看,新修正《土地管理法》吸收了征地制度改革試點(diǎn)中得到社會(huì)、基層和群眾認(rèn)可的一些做法,并上升為法律,調(diào)整了國(guó)家行政權(quán)力與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)系,進(jìn)一步保障了農(nóng)民的合法權(quán)益;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了城鄉(xiāng)土地關(guān)系,將為農(nóng)村振興發(fā)展注入強(qiáng)大的新動(dòng)力。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家建設(shè)過(guò)程中,不可避免地需要大量土地資源的支撐,需要調(diào)整與轉(zhuǎn)移土地資源權(quán)利從而與土地資源的使用相匹配。由于我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制,土地所有權(quán)無(wú)法進(jìn)行交易、買賣,只能通過(guò)土地征收方式為城市發(fā)展提供土地資源保障。尤其是隨著城市化快速發(fā)展,城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張,大量農(nóng)村集體土地被征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。數(shù)據(jù)顯示,2017年我國(guó)城市建設(shè)用地面積為5.62萬(wàn)平方千米,是1981年6720平方千米的8.3倍,城市建設(shè)用地面積的增加意味著農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)移,并主要通過(guò)征收方式完成。在這個(gè)過(guò)程中,征地帶來(lái)的爭(zhēng)議和矛盾十分突出,土地征收制度一直備受詬病,主要原因在于征地過(guò)程中存在著征地范圍過(guò)大、征收程序不透明、征地補(bǔ)償及安置方式不合理、征地補(bǔ)償分配不公平等問(wèn)題。當(dāng)然,更深層次的原因是被征地農(nóng)民難以通過(guò)土地財(cái)產(chǎn)分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利,當(dāng)然也有少數(shù)被征地農(nóng)民憑借區(qū)位條件、談判能力甚至作為“釘子戶”獲得了額外的收益,然而這種不公平對(duì)征地制度形成了更大的沖擊,因此,對(duì)征地制度改革的呼聲和探索從未停止。

征地制度改革探索持續(xù)了十多年。2001年原國(guó)土資源部選擇了5省(市)的9個(gè)城市展開(kāi)征地制度改革試點(diǎn)。2002年啟動(dòng)了第二批包括北京通州、河北石家莊等10個(gè)市(區(qū))的征地制度改革試點(diǎn),試點(diǎn)的總體思路包括了規(guī)范征地范圍、合理制定征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、拓寬被征地農(nóng)民的安置途徑、征供分離、建立征地爭(zhēng)議仲裁制度等。從試點(diǎn)方案內(nèi)容來(lái)看,征地改革思路很清晰、方向很明確,就是促進(jìn)征地的公平、公正、公開(kāi)和高效。2010年,原國(guó)土資源部啟動(dòng)新一輪征地制度改革試點(diǎn),先后批復(fù)了天津、武漢、成都等11個(gè)城市開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)工作,不同試點(diǎn)地區(qū)側(cè)重開(kāi)展不同的試點(diǎn)內(nèi)容:區(qū)分公益性和非公益性用地、縮小征地范圍、完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制、改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收審批方式等。

通過(guò)這兩輪逾十年的試點(diǎn),在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂、安置方式多元化、規(guī)范征地程序、農(nóng)民生活長(zhǎng)遠(yuǎn)保障機(jī)制等方面探索出了一些有效的做法,部分做法得到了認(rèn)可并轉(zhuǎn)化為國(guó)家層面的相關(guān)政策。比如,征地補(bǔ)償方面,出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕144號(hào)),推動(dòng)全國(guó)制訂了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)征地補(bǔ)償。安置方式上,試點(diǎn)形成了留地或留物業(yè)安置、就業(yè)培訓(xùn)、被征地農(nóng)民社保等做法和經(jīng)驗(yàn),其中,被征地農(nóng)民納入社保的做法得到了肯定。2007年勞動(dòng)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)),要求被征地農(nóng)民全部納入社保,規(guī)定從2008年3月1日起,沒(méi)有出臺(tái)被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)、沒(méi)有按規(guī)定履行征地報(bào)批前有關(guān)程序的征地項(xiàng)目,一律不予報(bào)批;并明確地方政府可以安排部分國(guó)有土地出讓收入資金用于補(bǔ)貼被征地農(nóng)民社保。征地程序方面,2004年出臺(tái)的《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》規(guī)定,“擬定或者修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案”可以舉行聽(tīng)證。但是,這兩輪試點(diǎn)也遇到了一些制度障礙和現(xiàn)實(shí)約束,比如:提高征地補(bǔ)償水平,由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)時(shí)的土地管理相關(guān)法律規(guī)定不一致,個(gè)別試點(diǎn)在實(shí)施中受到質(zhì)疑;留地或留物業(yè)安置、入股等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有一定的特殊性,難以在全國(guó)范圍推廣;規(guī)范征地程序、完善補(bǔ)償安置方式等嘗試,由于涉及到與相關(guān)政策的銜接、多個(gè)部門的協(xié)調(diào),操作難度大且復(fù)雜;而縮小征地范圍,則因缺乏法律支持,難以取得實(shí)質(zhì)性突破。

自2015年起在全國(guó)33個(gè)縣(市)開(kāi)展的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn),對(duì)征地制度改革進(jìn)行了全面探索。這次試點(diǎn)是從最高層面來(lái)推動(dòng)的,啟動(dòng)了法律授權(quán),出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》等配套政策。這次試點(diǎn)既是前兩次試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的再試點(diǎn)、再提升,也是與集體建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行更系統(tǒng)、更全面的探索,更是彌合爭(zhēng)論、凝聚共識(shí)的過(guò)程。

與此同時(shí),還有一些相關(guān)的基礎(chǔ)性工作與征地制度改革試點(diǎn)也在同步推進(jìn)。比如,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的推進(jìn),對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展登記和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資等;再比如,開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,對(duì)農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地、宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證;還有,當(dāng)前各地國(guó)土空間規(guī)劃正在編制,村莊規(guī)劃編制工作也在逐步推進(jìn)。因此,征地制度改革外部條件逐步成熟,征地制度改革探索已較為充分,試點(diǎn)成果上升為法律的條件已具備。

新修正《土地管理法》中征地制度改革充分吸收了試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》中對(duì)于征地制度提出的三點(diǎn)修法建議:縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序以及完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制,在修法中均予以采納。

（一）縮小征地范圍

縮小征地范圍,限制和收縮了國(guó)家土地征收權(quán)利,體現(xiàn)了權(quán)利平等保護(hù)的基本理念,新修正《土地管理法》新增的第45條,對(duì)于征地目的、征地范圍進(jìn)行了明確。首先,明確提出征地的目的是為了公共利益的需要,因此不以公共利益為目的的用地不能再采用征收方式,比如規(guī)劃區(qū)范圍外的商業(yè)用地、工業(yè)用地。其次,進(jìn)一步明確公共利益用地的范圍為包括政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、規(guī)劃區(qū)內(nèi)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形。對(duì)國(guó)家土地征收權(quán)的收縮意味著集體土地權(quán)利的擴(kuò)張,在新修正《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地可以入市,這是試點(diǎn)探索中前所未有的改革高度,這是對(duì)農(nóng)村土地基本制度實(shí)質(zhì)性的改革,重新調(diào)整了城鄉(xiāng)土地關(guān)系。

（二）規(guī)范土地征收程序

將原來(lái)征地中的“兩公告一登記”程序進(jìn)行調(diào)整,增加了征地前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、聽(tīng)證等環(huán)節(jié),并且要求進(jìn)行公告、聽(tīng)取意見(jiàn)、簽訂協(xié)議后才能申請(qǐng)征地,建立起了征地中的民主協(xié)商機(jī)制,突出了被征地者的知情權(quán)、參與權(quán),著力化解征地中的矛盾和沖突。這也是在試點(diǎn)中得到很好實(shí)踐檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)和化解征地矛盾沖突切實(shí)有效的做法。

（三）對(duì)征地的補(bǔ)償安置更為合理

首先,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用區(qū)片綜合地價(jià),綜合考慮經(jīng)濟(jì)、區(qū)位、產(chǎn)值等多個(gè)因素來(lái)確定補(bǔ)償,改變了原用途前三年平均產(chǎn)值倍數(shù)的方法;其次,對(duì)于農(nóng)村住宅進(jìn)行單獨(dú)的補(bǔ)償規(guī)定,強(qiáng)化其財(cái)產(chǎn)權(quán),突出“戶有所居”的理念;最后,明確將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系,這個(gè)做法完全吸收了試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn),將試點(diǎn)中被征地農(nóng)民“應(yīng)保盡?！钡淖龇ㄉ仙秊榉?。當(dāng)前全國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系基本建立,全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá) 9.4億,城鄉(xiāng)社保體系的建立也使得被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障問(wèn)題不再棘手,土地的保障功能進(jìn)一步弱化,使得對(duì)土地的補(bǔ)償回歸其本質(zhì),更接近于土地自身價(jià)值。

進(jìn)入新發(fā)展階段，征地制度進(jìn)行改革是必然選擇，原來(lái)的征地范圍過(guò)大、補(bǔ)償安置不到位、引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題得到了制度性的解決，農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)一步得到了保護(hù)。下一步，在新征地制度實(shí)施中要把握好幾個(gè)關(guān)系：

一是土地征收的公益性和強(qiáng)制性關(guān)系。一方面，落實(shí)征地公益性的制度機(jī)制不斷完善，法律明確了公益性范圍以及如何確定公益性的程序等，按照新《土地管理實(shí)施條例》，對(duì)征收土地的必要性、合理性以及是否符合為了公共利益確需征收土地的情形將是批準(zhǔn)審查的重點(diǎn)。同時(shí)，2020年11月自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)提出了具體要求。另一方面，規(guī)范征收強(qiáng)制性手段實(shí)施的機(jī)制仍要加強(qiáng)。新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中將可能存在的爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)評(píng)估、聽(tīng)證、公告等多種方式提前化解，盡量促成共識(shí)，減少采用強(qiáng)制性手段的機(jī)會(huì)，但是協(xié)商不成或?qū)φ鞯毓嫘援a(chǎn)生質(zhì)疑的極少數(shù)情況仍會(huì)存在，因此，需要進(jìn)一步完善采取強(qiáng)制性手段的相關(guān)制度。

二是征地制度改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之間的關(guān)系。征地范圍縮小為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了空間，入市也將會(huì)對(duì)征地產(chǎn)生影響，特別是征地補(bǔ)償與入市收益差距過(guò)大時(shí),提高征地補(bǔ)償?shù)膲毫蜁?huì)增加，試點(diǎn)中對(duì)入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收了土地增值收益調(diào)節(jié)金，一定程度上有利于協(xié)調(diào)征地和入市之間的關(guān)系，但目前在法律上對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金尚未明確，如何平衡入市收益與征地補(bǔ)償之間的差異,需要考慮。

三是集體土地產(chǎn)權(quán)與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換上要有新的制度設(shè)計(jì)。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，特別是城市與農(nóng)村空間融合緊密的地區(qū)，出現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的需求，但這類土地開(kāi)發(fā)不屬于公益性，征地制度改革后不能再通過(guò)征收實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，比如，“城中村”改造中進(jìn)行地塊歸并，可能涉及到國(guó)有和集體土地產(chǎn)權(quán)整合問(wèn)題，因此，需要在征收之外考慮國(guó)有和集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的新途徑。

（作者董為紅系自然資源部咨詢研究中心公共政策研究所副所長(zhǎng)、研究員；烏日娜系中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院副研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：自然資源智庫(kù)微信公眾號(hào)）