土地征收制度是土地基本制度之一,是現代國家協調公共利益與個人權益之間沖突的必要手段。2019年8月全國人大審議通過對《土地管理法》進行第三次修正,其中對征地制度進行了全面的修改,第四十五、四十六、四十七、四十八條分別對征地的目的、征收范圍、征收程序、補償內容及補償標準等進行了新的規定。2021年7月公布的新修訂《土地管理法實施條例》，進一步細化了土地征收程序。征地制度在這些方面取得法律上突破,來之不易,這是征地制度改革十多年持續探索、相關制度逐步成熟的結果,也是全面實施鄉村振興戰略、協調城鄉發展關系所必須的制度突破。總的來看,新修正《土地管理法》吸收了征地制度改革試點中得到社會、基層和群眾認可的一些做法,并上升為法律,調整了國家行政權力與農民土地財產權利之間的關系,進一步保障了農民的合法權益;統籌協調了城鄉土地關系,將為農村振興發展注入強大的新動力。
一、新征地制度是長期試點探索的成果
在我國經濟社會發展和國家建設過程中,不可避免地需要大量土地資源的支撐,需要調整與轉移土地資源權利從而與土地資源的使用相匹配。由于我國實行社會主義公有制,土地所有權無法進行交易、買賣,只能通過土地征收方式為城市發展提供土地資源保障。尤其是隨著城市化快速發展,城市建設用地規模不斷擴張,大量農村集體土地被征收轉為國有建設用地。數據顯示,2017年我國城市建設用地面積為5.62萬平方千米,是1981年6720平方千米的8.3倍,城市建設用地面積的增加意味著農村集體土地的轉移,并主要通過征收方式完成。在這個過程中,征地帶來的爭議和矛盾十分突出,土地征收制度一直備受詬病,主要原因在于征地過程中存在著征地范圍過大、征收程序不透明、征地補償及安置方式不合理、征地補償分配不公平等問題。當然,更深層次的原因是被征地農民難以通過土地財產分享社會經濟發展帶來的紅利,當然也有少數被征地農民憑借區位條件、談判能力甚至作為“釘子戶”獲得了額外的收益,然而這種不公平對征地制度形成了更大的沖擊,因此,對征地制度改革的呼聲和探索從未停止。
征地制度改革探索持續了十多年。2001年原國土資源部選擇了5省(市)的9個城市展開征地制度改革試點。2002年啟動了第二批包括北京通州、河北石家莊等10個市(區)的征地制度改革試點,試點的總體思路包括了規范征地范圍、合理制定征地補償費用標準、拓寬被征地農民的安置途徑、征供分離、建立征地爭議仲裁制度等。從試點方案內容來看,征地改革思路很清晰、方向很明確,就是促進征地的公平、公正、公開和高效。2010年,原國土資源部啟動新一輪征地制度改革試點,先后批復了天津、武漢、成都等11個城市開展征地制度改革試點工作,不同試點地區側重開展不同的試點內容:區分公益性和非公益性用地、縮小征地范圍、完善征地補償安置機制、改進農用地轉用與土地征收審批方式等。
通過這兩輪逾十年的試點,在征地補償標準制訂、安置方式多元化、規范征地程序、農民生活長遠保障機制等方面探索出了一些有效的做法,部分做法得到了認可并轉化為國家層面的相關政策。比如,征地補償方面,出臺了《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》(國土資發〔2005〕144號),推動全國制訂了征地統一年產值標準和區片綜合地價征地補償。安置方式上,試點形成了留地或留物業安置、就業培訓、被征地農民社保等做法和經驗,其中,被征地農民納入社保的做法得到了肯定。2007年勞動保障部、國土資源部聯合印發《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發〔2007〕14號),要求被征地農民全部納入社保,規定從2008年3月1日起,沒有出臺被征地農民社會保障實施辦法、被征地農民社會保障費用不落實、沒有按規定履行征地報批前有關程序的征地項目,一律不予報批;并明確地方政府可以安排部分國有土地出讓收入資金用于補貼被征地農民社保。征地程序方面,2004年出臺的《國土資源聽證規定》規定,“擬定或者修改區域性征地補償標準、擬定擬征地項目的補償標準和安置方案”可以舉行聽證。但是,這兩輪試點也遇到了一些制度障礙和現實約束,比如:提高征地補償水平,由于補償標準與當時的土地管理相關法律規定不一致,個別試點在實施中受到質疑;留地或留物業安置、入股等試點經驗具有一定的特殊性,難以在全國范圍推廣;規范征地程序、完善補償安置方式等嘗試,由于涉及到與相關政策的銜接、多個部門的協調,操作難度大且復雜;而縮小征地范圍,則因缺乏法律支持,難以取得實質性突破。
自2015年起在全國33個縣(市)開展的農村土地制度改革試點,對征地制度改革進行了全面探索。這次試點是從最高層面來推動的,啟動了法律授權,出臺了《農村集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金征收使用管理辦法》等配套政策。這次試點既是前兩次試點經驗的再試點、再提升,也是與集體建設用地入市、宅基地改革試點統籌協調進行更系統、更全面的探索,更是彌合爭論、凝聚共識的過程。
與此同時,還有一些相關的基礎性工作與征地制度改革試點也在同步推進。比如,農村集體產權制度改革試點的推進,對農村集體經濟組織開展登記和農村集體資產清產核資等;再比如,開展農村土地確權登記頒證工作,對農村承包地、集體建設用地、宅基地進行確權登記頒證;還有,當前各地國土空間規劃正在編制,村莊規劃編制工作也在逐步推進。因此,征地制度改革外部條件逐步成熟,征地制度改革探索已較為充分,試點成果上升為法律的條件已具備。
二、 新征地制度改革的突破點
新修正《土地管理法》中征地制度改革充分吸收了試點中的經驗。《國務院關于“三塊地”改革試點情況的總結報告》中對于征地制度提出的三點修法建議:縮小土地征收范圍、規范土地征收程序以及完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制,在修法中均予以采納。
（一）縮小征地范圍
縮小征地范圍,限制和收縮了國家土地征收權利,體現了權利平等保護的基本理念,新修正《土地管理法》新增的第45條,對于征地目的、征地范圍進行了明確。首先,明確提出征地的目的是為了公共利益的需要,因此不以公共利益為目的的用地不能再采用征收方式,比如規劃區范圍外的商業用地、工業用地。其次,進一步明確公共利益用地的范圍為包括政府組織實施基礎設施建設、公共事業、規劃區內成片開發建設等六種情形。對國家土地征收權的收縮意味著集體土地權利的擴張,在新修正《土地管理法》中規定農村集體建設用地可以入市,這是試點探索中前所未有的改革高度,這是對農村土地基本制度實質性的改革,重新調整了城鄉土地關系。
（二）規范土地征收程序
將原來征地中的“兩公告一登記”程序進行調整,增加了征地前的社會穩定風險評估、聽證等環節,并且要求進行公告、聽取意見、簽訂協議后才能申請征地,建立起了征地中的民主協商機制,突出了被征地者的知情權、參與權,著力化解征地中的矛盾和沖突。這也是在試點中得到很好實踐檢驗的經驗和化解征地矛盾沖突切實有效的做法。
（三）對征地的補償安置更為合理
首先,補償標準采用區片綜合地價,綜合考慮經濟、區位、產值等多個因素來確定補償,改變了原用途前三年平均產值倍數的方法;其次,對于農村住宅進行單獨的補償規定,強化其財產權,突出“戶有所居”的理念;最后,明確將被征地農民納入社會保障體系,這個做法完全吸收了試點中的經驗,將試點中被征地農民“應保盡保”的做法上升為法律。當前全國城鄉社會保障體系基本建立,全國參加基本養老保險人數達 9.4億,城鄉社保體系的建立也使得被征地農民的長遠保障問題不再棘手,土地的保障功能進一步弱化,使得對土地的補償回歸其本質,更接近于土地自身價值。
三、幾點思考
進入新發展階段，征地制度進行改革是必然選擇，原來的征地范圍過大、補償安置不到位、引發社會風險高等問題得到了制度性的解決，農民合法權益進一步得到了保護。下一步，在新征地制度實施中要把握好幾個關系：
一是土地征收的公益性和強制性關系。一方面，落實征地公益性的制度機制不斷完善，法律明確了公益性范圍以及如何確定公益性的程序等，按照新《土地管理實施條例》，對征收土地的必要性、合理性以及是否符合為了公共利益確需征收土地的情形將是批準審查的重點。同時，2020年11月自然資源部印發的《土地征收成片開發標準（試行）》對土地征收成片開發提出了具體要求。另一方面，規范征收強制性手段實施的機制仍要加強。新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中將可能存在的爭議和風險通過評估、聽證、公告等多種方式提前化解，盡量促成共識，減少采用強制性手段的機會，但是協商不成或對征地公益性產生質疑的極少數情況仍會存在，因此，需要進一步完善采取強制性手段的相關制度。
二是征地制度改革與集體經營性建設用地入市改革之間的關系。征地范圍縮小為集體經營性建設用地入市提供了空間，入市也將會對征地產生影響，特別是征地補償與入市收益差距過大時,提高征地補償的壓力就會增加，試點中對入市的集體經營性建設用地征收了土地增值收益調節金，一定程度上有利于協調征地和入市之間的關系，但目前在法律上對土地增值收益調節金尚未明確，如何平衡入市收益與征地補償之間的差異,需要考慮。
三是集體土地產權與國有土地產權轉換上要有新的制度設計。隨著城鄉融合發展，特別是城市與農村空間融合緊密的地區，出現了集體建設用地與國有建設用地產權轉換的需求，但這類土地開發不屬于公益性，征地制度改革后不能再通過征收實現土地產權性質的轉變，比如，“城中村”改造中進行地塊歸并，可能涉及到國有和集體土地產權整合問題，因此，需要在征收之外考慮國有和集體土地產權轉換的新途徑。
（作者董為紅系自然資源部咨詢研究中心公共政策研究所副所長、研究員；烏日娜系中國國土勘測規劃院副研究員。中國鄉村發現網轉自：自然資源智庫微信公眾號）
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