中國(guó)目前要深化的諸項(xiàng)改革中，戶籍改革無(wú)疑是個(gè)焦點(diǎn)。戶籍改革既“重要”，又“不重要”。說(shuō)“重要”，是因?yàn)樗鼱砍兜健皠趧?dòng)力”這個(gè)要素資源的流動(dòng)和市場(chǎng)化配置，改錯(cuò)了方向，可能會(huì)導(dǎo)致未來(lái)中國(guó)各級(jí)城市財(cái)政破產(chǎn)。說(shuō)“不重要”，是因?yàn)樗鼉H僅是表象，真正要改革的是背后的城鄉(xiāng)“福利差”。農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，在公安部門戶籍登記的技術(shù)處理上，分分鐘都可以實(shí)現(xiàn)，但是否讓新進(jìn)城落戶的農(nóng)民瞬間或終能享受到城里人的“待遇”，卻是不容回避的真問(wèn)題。
也就是說(shuō)，戶籍制本身不應(yīng)是考量的重點(diǎn)，只要城鄉(xiāng)“福利差”的問(wèn)題解決了，戶籍改革迎刃而解。現(xiàn)在在價(jià)值觀上糾結(jié)，指責(zé)戶籍制造成了城鄉(xiāng)間的不平等，或背離了遷徙自由，看似快意，卻于事無(wú)補(bǔ)。需要探索的是在既有的局限約束下，成本最小的戶籍改革思路和方案。
“積分入戶”高門檻是城市的理性選擇
在去年的“十三五”規(guī)劃中，中央政府制定了雄心勃勃的戶籍改革規(guī)劃，目標(biāo)是在2020年，實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶。
細(xì)看各市的入戶政策，會(huì)發(fā)現(xiàn)城市級(jí)別越高，落戶的標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)苛。北京上海這類核心城市的標(biāo)準(zhǔn)最苛刻，省會(huì)城市次之，普通地級(jí)城市再次之。縣級(jí)城市的落戶政策已近乎無(wú)“門檻”，只要農(nóng)民在城里買有住房，即可落戶。很多在縣城購(gòu)買了住房的農(nóng)民并不愿意落戶。成為“城里人”對(duì)他們已喪失吸引力，原因即在于通過(guò)農(nóng)地補(bǔ)貼、“新農(nóng)合”、“農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)貼”等政策的調(diào)整，城鄉(xiāng)之間的“福利差”已經(jīng)被填平，成為城里人沒(méi)有什么“好處”可享了。近年縣級(jí)城市的規(guī)模在飛速擴(kuò)張，若將這些已購(gòu)買了住房的農(nóng)民在統(tǒng)計(jì)上納入城鎮(zhèn)居民，中央政府1億農(nóng)民進(jìn)城的目標(biāo)不難實(shí)現(xiàn)。
從道理上說(shuō)，城鄉(xiāng)之間“福利差”越大，城里人享有的福利(主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和住房四個(gè)方面)越多，等于造成的價(jià)值洼地越低。若不設(shè)置進(jìn)入門檻，農(nóng)村人一定會(huì)趨之若鶩，蜂擁而入城市，去瓜分這些福利。而各級(jí)城市的福利水平是有差異的，北京上海最高，省會(huì)級(jí)、普通地級(jí)城市再次之。北京戶口的“黑市”交易價(jià)近年已經(jīng)飆升至數(shù)十萬(wàn)元，實(shí)際上等于是，市場(chǎng)在以“市價(jià)”度量北京市民所享有的福利水平，這“福利”值數(shù)十萬(wàn)元。
若允許農(nóng)民自由進(jìn)城，且進(jìn)城后立即享有城里人的福利水平，會(huì)帶來(lái)什么后果呢？一是蜂擁的農(nóng)民會(huì)瓜分現(xiàn)在城里人所享有的各項(xiàng)福利和資源，城里人能享有的福利水平和質(zhì)量會(huì)大幅下滑。這自然會(huì)引發(fā)他們的反對(duì)。二是若維持原有的福利水平不變，各市財(cái)政支出會(huì)驟增。這些新增的開支若不能從新涌入城者身上征收，城市財(cái)政很快就會(huì)破產(chǎn)。
所以才會(huì)出現(xiàn)限制進(jìn)城數(shù)量的“積分制”落戶政策，且落戶標(biāo)準(zhǔn)隨城市等級(jí)提升而更趨嚴(yán)苛。各地的“積分”標(biāo)準(zhǔn)，有財(cái)產(chǎn)(有無(wú)買房)、社保金繳納、知識(shí)水平(度量新入者未來(lái)能給本市創(chuàng)造的價(jià)值)、年齡(決定繳納與享有社保的年限比)等。這些標(biāo)準(zhǔn)的背后其實(shí)是各級(jí)市政府在權(quán)衡值不值得放新來(lái)者進(jìn)城。對(duì)不同“來(lái)者”所采用差別對(duì)待的“落戶”政策，看似“歧視”，其實(shí)也是各級(jí)城市政府在“市價(jià)”指引下，在“收支”上做出的理性選擇。
消除福利差的重點(diǎn)是降低城市居民福利
以戶籍作為管理和征稅的依據(jù)，中國(guó)古已有之，但以農(nóng)業(yè)和城市戶籍約束勞動(dòng)力自由流動(dòng)的戶籍制卻是源于1958年。在當(dāng)時(shí)整個(gè)產(chǎn)權(quán)制度由“私”轉(zhuǎn)“公”的變革中，必然會(huì)對(duì)勞動(dòng)力這一要素的流動(dòng)進(jìn)行約束，以斬?cái)嗥渫顺龅目赡堋ｋS著產(chǎn)權(quán)公有化的推進(jìn)，個(gè)體收入與投入的邊際分離太大，整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)出大降。競(jìng)爭(zhēng)之下，不得不以“等級(jí)制”來(lái)約束資源的分配。戶籍成為城鄉(xiāng)分割的載體：城里人分配到的資源和享有的福利遠(yuǎn)高于農(nóng)村人。
改革開放后，產(chǎn)權(quán)制度再次發(fā)生逆轉(zhuǎn)，這次由“公”再轉(zhuǎn)化為“私”，允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)。戶籍制開始松動(dòng)，但戶籍制背后的城鄉(xiāng)“福利差”卻一直存在。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，戶籍改革的呼聲一浪高過(guò)一浪，實(shí)際結(jié)果卻是一直舉步不前。
通過(guò)上面的分析可知，只要能拉平城鄉(xiāng)之間的“福利差”，戶籍制改革自然水到渠成。但既有的思路是想通過(guò)提高農(nóng)村的福利水平，讓進(jìn)城農(nóng)民逐步享有城里人的福利，而不是通過(guò)降低城里人的既有福利水平來(lái)“拉平”，結(jié)果自然是南轅北轍。中國(guó)目前好就好在各級(jí)城市政府受財(cái)政支出的壓力，設(shè)置了類似“積分制”的高準(zhǔn)入門檻。
改革開放前，中國(guó)是典型的福利國(guó)家，城里人的“教育、醫(yī)療、養(yǎng)老”等均由政府包辦，但包辦的“質(zhì)量”很差，整個(gè)社會(huì)都處在填飽肚子的邊緣，這才有了1978年的改革開放。改革開放至新世紀(jì)初這段時(shí)間，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，權(quán)利的逐漸界定，中國(guó)民眾收入增長(zhǎng)很快。但自2002年后，隨著財(cái)政的好轉(zhuǎn)，各級(jí)政府在“教育、醫(yī)療、養(yǎng)老”等方面的公共支出，以兩位數(shù)增幅提升，遠(yuǎn)超G D P增速。
截至目前，從各種資訊看，養(yǎng)老金支出已經(jīng)入不敷出。三級(jí)合作醫(yī)療也面臨財(cái)政困境，不得不提高個(gè)人占比。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉近兩年在多個(gè)場(chǎng)合，不斷強(qiáng)調(diào)的就是中國(guó)不能“未富先驕”，搞高福利，要注意“財(cái)政平衡”、“以收定支”。
政府提供“福利”，免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育，搞全民養(yǎng)老，看上去當(dāng)然好，但最終“錢”來(lái)自于何處？還是羊毛出在羊身上，來(lái)自納稅人上繳的稅收。全球高福利國(guó)家，無(wú)一例外高稅率，且富人的邊際稅率要遠(yuǎn)高于窮人。當(dāng)稅收不能填補(bǔ)高福利的支出時(shí)，剩余的選項(xiàng)就是發(fā)債，借錢度日。當(dāng)有一天連利息都付不起，再無(wú)人愿意借錢，老債不能展期，唯有宣布破產(chǎn)“重組”。
“福利”的最大弊病是使整個(gè)國(guó)家的勞動(dòng)力定價(jià)體系出錯(cuò)。在邊際稅率上“打富”和在各種補(bǔ)助上“濟(jì)貧”，導(dǎo)致收入不再是自身努力和知識(shí)量的函數(shù)，努力工作者與“懶漢”的收入在邊際上近乎相等時(shí)，誰(shuí)還會(huì)選擇努力工作？更致命的是，知識(shí)或人力資本的積累多是靠“干中學(xué)”，高福利毀掉了人力資本積累的通道，使得一個(gè)國(guó)家失去了長(zhǎng)久的競(jìng)爭(zhēng)力和賴以安身立命的根基。
中國(guó)沒(méi)有美國(guó)、俄羅斯、沙特等國(guó)豐厚的自然資源，人口多且集中，也不像其他西方國(guó)家有兩百多年工業(yè)化財(cái)富的積累，與全球其他國(guó)家展開競(jìng)爭(zhēng)，憑借的只能是人力資本。若大搞福利，近30多年累積的財(cái)富經(jīng)不起多久的損耗。
社會(huì)養(yǎng)老容易導(dǎo)致財(cái)政黑洞
若明白了上述道理，戶籍制改革問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為如何降低城里人的福利水平問(wèn)題。城里人的福利主要集中在上述三個(gè)領(lǐng)域：即教育、醫(yī)療和養(yǎng)老。只要這三個(gè)領(lǐng)域完成了市場(chǎng)化改革，服務(wù)本身和質(zhì)量的享有主要由“市價(jià)”決定，不論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)民，誰(shuí)出價(jià)高，誰(shuí)享有。也只有以“市價(jià)”作為分配資源的準(zhǔn)則，才能實(shí)現(xiàn)真正的公平。當(dāng)城市不再是價(jià)值“洼地”，城鎮(zhèn)居民也不再享有福利“低價(jià)”的好處，戶籍制的弊病就不攻自破了。
教育的產(chǎn)權(quán)改革路徑可見2015年8月30日南方都市報(bào)A215版《大學(xué)的本質(zhì)與改革》，高中和小學(xué)的改革可以類似思路處理。醫(yī)療改革重點(diǎn)在醫(yī)保體制和公立醫(yī)院，需另文詳析。這里簡(jiǎn)略談一下社會(huì)養(yǎng)老的改革問(wèn)題。
社會(huì)養(yǎng)老又稱“公共養(yǎng)老”，本質(zhì)上是政府強(qiáng)制要求參與的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃，源自1935年。它要求民眾在年輕時(shí)按月度繳納養(yǎng)老金，退休后領(lǐng)取。實(shí)際上仍是代際養(yǎng)老，即年輕時(shí)繳納養(yǎng)老金支付已退休者，輪到自己時(shí)，領(lǐng)取的養(yǎng)老金則來(lái)自于下一代年輕人的繳納。
既然與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老(養(yǎng)兒防老)同樣仍是“代際養(yǎng)老”，那為何要搞“社會(huì)養(yǎng)老”？社會(huì)養(yǎng)老看似解決了家庭養(yǎng)老中零星出現(xiàn)的“父不慈，子不孝”問(wèn)題，但反過(guò)來(lái)卻給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了養(yǎng)老的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
原因就在于“強(qiáng)制性”，由政府來(lái)“統(tǒng)收統(tǒng)支”的結(jié)果是個(gè)體很難看清這張養(yǎng)老合約的投入與產(chǎn)出關(guān)系，從而帶來(lái)較高的信息費(fèi)用。養(yǎng)老金一旦由政府接手，就變成了“公有資產(chǎn)”，管理者不可能像管理自家資產(chǎn)一樣盡力盡心，而為了避免被濫用，也一定對(duì)其的投資進(jìn)行重重限制，帶來(lái)的結(jié)果就是養(yǎng)老金的投資收益與自己儲(chǔ)蓄養(yǎng)老比，一律較低，甚至跑不贏通脹。此現(xiàn)象全球皆然。
由政府強(qiáng)制參保雖然可以迅速擴(kuò)大基數(shù)，但它不能像商業(yè)養(yǎng)老一樣調(diào)整費(fèi)率，甚至索性拒絕風(fēng)險(xiǎn)太高的人投保，結(jié)果造成類似“公海”的巨大租值耗散，養(yǎng)老金存在巨大虧空。且隨著醫(yī)療的發(fā)展，人的壽命越來(lái)越長(zhǎng)，“供養(yǎng)比率”會(huì)呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)。靠不斷擴(kuò)大基數(shù)，強(qiáng)制要求年輕人全部參與不再奏效時(shí)，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼。隨著時(shí)間推移，養(yǎng)老虧空不斷擴(kuò)大，領(lǐng)取的支出遠(yuǎn)大于新繳納的收入，最終是財(cái)政被拖入破產(chǎn)的深淵。歐美各國(guó)近百年來(lái)的實(shí)踐表明，這張強(qiáng)制式養(yǎng)老合約恰恰是把政府財(cái)政拖入破產(chǎn)境地的“禍?zhǔn)住敝弧?
一個(gè)難題是，一旦一國(guó)實(shí)施強(qiáng)制社會(huì)養(yǎng)老合約，就很難退出。正在領(lǐng)取退休金的老年人不同意，而一直在繳納卻還未享受到好處的年輕人更不會(huì)同意。于是只能把這問(wèn)題一代一代傳下去。
若繼續(xù)以延長(zhǎng)退休時(shí)間、增加個(gè)人和企業(yè)繳納比例、擴(kuò)大繳納基數(shù)等方式茍延殘喘，支付的社會(huì)成本只會(huì)更高。好在除了之前的城鎮(zhèn)職工，社會(huì)養(yǎng)老在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村大規(guī)模鋪開的時(shí)間不長(zhǎng)，改革的成本還不至于高到不可承受。可行的方法一是把現(xiàn)有的每個(gè)人的養(yǎng)老金賬戶做實(shí)，排查虧空比例和總額。做實(shí)后的養(yǎng)老金賬戶里的金額，可由個(gè)體自由處置，是選擇商業(yè)養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老還是其他方式的合作養(yǎng)老等，政府一律不再管。小部分鰥寡孤獨(dú)者的養(yǎng)老，政府可保留最低限度的社會(huì)救助，但主要靠鼓勵(lì)民間慈善組織協(xié)作解決。對(duì)于虧空部分，政府承諾以一定年限，或以發(fā)債或以未來(lái)的財(cái)政收入補(bǔ)齊。
二是為降低改革成本，可采用“老人老辦法、新人新辦法”。對(duì)于已退休的城鎮(zhèn)職工和居民，原有承諾的每月養(yǎng)老金額發(fā)放不變，虧空部分仍由地方財(cái)政兜底解決。“新人”則一律由市場(chǎng)方式解決。公務(wù)員和事業(yè)單位人員的“養(yǎng)老金”有“福利”性質(zhì)，但實(shí)際上是其收入的一部分。現(xiàn)有的發(fā)放金額不變，但此后以“工資”形式直接發(fā)放。這些人員退休后的養(yǎng)老問(wèn)題，也同樣采用商業(yè)養(yǎng)老等其他方式解決。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方都市報(bào)2016年01月24日
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