摘要：“公開(kāi)”，有如太陽(yáng)，是最佳的防腐劑；有如電燈，是最好的“警察”。相反，暗箱操作，只能給“偷油的碩鼠”大開(kāi)方便之門。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作取得顯著成就，但消極腐敗、公平缺失等問(wèn)題也很突出。國(guó)家審計(jì)署對(duì)2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果顯示：19個(gè)被審計(jì)的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣普遍存在虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵占、請(qǐng)客送禮和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，違法違規(guī)金額占抽查總額的18.4%，有的縣高達(dá)36.8%；一些地方偏重“錦上添花”，忽視“雪中送炭”，甚至大搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ蹋瑖?yán)重背離了扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)和宗旨。可以毫不夸張地說(shuō)，預(yù)防和懲治扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的腐敗，不僅關(guān)系到扶貧資金的安全與脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程，而且關(guān)系到“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局能否順利實(shí)施。
筆者認(rèn)為，遏制扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的腐敗，必須標(biāo)本兼治、多管齊下，把嚴(yán)查嚴(yán)管與深化改革、推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合起來(lái)。目前，應(yīng)在以下五個(gè)方面加大力度，有所突破：
一、從嚴(yán)查處違法違紀(jì)案件，凸顯威懾作用
今年1月，中紀(jì)委六次全會(huì)要求，“嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)行為，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障”；隨后，最高人民檢察院和國(guó)務(wù)院扶貧辦又聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議，決定在全國(guó)范圍內(nèi)共同開(kāi)展為期5年的集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作。
落實(shí)好這兩個(gè)部署，應(yīng)堅(jiān)持適度從嚴(yán)、依法按紀(jì)、保持常態(tài)的原則，避免一風(fēng)吹和運(yùn)動(dòng)式的“嚴(yán)打”。扶貧領(lǐng)域的貪腐行為，直接涉及人民群眾的切身利益，性質(zhì)惡劣，危害嚴(yán)重，所以，紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先查辦此類案件，對(duì)證據(jù)確鑿的違紀(jì)違法者，應(yīng)按紀(jì)律或法律規(guī)定的上限處罰，以形成足夠的震懾力。應(yīng)針對(duì)扶貧資金運(yùn)行中出現(xiàn)的特殊情況，有針對(duì)性地完善立法，必要時(shí)可由立法機(jī)關(guān)頒布立法解釋或由司法機(jī)關(guān)頒布司法解釋。如，挪用巨額扶貧資金用于買車蓋樓、揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍，但因沒(méi)有“歸個(gè)人使用”，無(wú)法按挪用公款罪處罰，如果按“玩忽職守”行為處理，資金損失規(guī)模和犯罪構(gòu)成要件的認(rèn)定，難度都比較大，弄不好，很可能導(dǎo)致放縱犯罪或重罪輕判。再如，動(dòng)用扶貧資金打造形象工程的不良影響不亞于個(gè)人貪占，但卻很難按違紀(jì)案件查處，更難繩之以法。這些問(wèn)題，都需要通過(guò)完善相關(guān)法律和條規(guī)盡快加以解決。
二、擺脫單向管控的路徑依賴，構(gòu)建多元化開(kāi)放型的監(jiān)督體系
因?yàn)閲?guó)家各類扶貧開(kāi)發(fā)資金都是自上而下運(yùn)行的，所以，自上而下的監(jiān)管只能加強(qiáng)，不能削弱。各級(jí)“扶貧辦”和扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、資金的管理部門，審計(jì)、巡視、紀(jì)檢、監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)各司其職、多方發(fā)力，搞好扶貧開(kāi)發(fā)資金使用、管理情況的跟蹤監(jiān)督、審計(jì)稽查和違紀(jì)違法案件的查辦。
但是，因?yàn)榉鲐毠ぷ鼽c(diǎn)多面廣，加之某些管理部門的少數(shù)公職人員本身存在權(quán)力尋租行為，過(guò)分倚重自上而下的監(jiān)管，既有力不從心的難度，又有“同體監(jiān)督”的弊端。所以，應(yīng)拓寬“異體監(jiān)督”渠道，努力構(gòu)建上下結(jié)合、官民互動(dòng)、縱橫交織、開(kāi)放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮人民代表大會(huì)及常委會(huì)的作用，使其更好地履行依法監(jiān)督的職責(zé)；應(yīng)支持包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新聞媒體在反腐工作宣傳、反映群眾呼聲、提供案件線索、促進(jìn)問(wèn)題整改等方面發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；應(yīng)扶持農(nóng)村專業(yè)合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、貧困戶互助會(huì)、普法協(xié)會(huì)等民間組織發(fā)育發(fā)展，努力搭建民眾有序參與扶貧資金管理監(jiān)督的橋梁和平臺(tái)。
三、理順條塊關(guān)系，建立以縣為主的項(xiàng)目管理機(jī)制
因?yàn)榉鲐氋Y金分配管理和使用中的問(wèn)題，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村，所以，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往把上收項(xiàng)目審批權(quán)和管理權(quán)作為治亂的法寶。但實(shí)踐證明，權(quán)力上收是一把雙刃劍，它可能有利于防止資金串項(xiàng)挪用，也可能使項(xiàng)目脫離實(shí)際的弊端更難克服，權(quán)力尋租的土壤更難鏟除。
目前，扶貧開(kāi)發(fā)工作，共有扶貧辦、財(cái)政部（廳、局）、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)辦、以工代賑辦等20多個(gè)部門參與，僅農(nóng)民培訓(xùn)，就有農(nóng)業(yè)部門的“陽(yáng)光工程”、扶貧部門的“雨露計(jì)劃”、勞動(dòng)部門的“再就業(yè)工種培訓(xùn)”等多種模式。財(cái)政扶貧資金被這些部門分解后，有的成了作用微小的“芝麻鹽兒”，有的則重復(fù)“扎堆兒”。即使相關(guān)部門及其工作人員完全按原則辦事，也難免鞭長(zhǎng)莫及。基層常常采取“移花接木”、“重復(fù)立項(xiàng)”、“以舊頂新”等辦法應(yīng)付檢查驗(yàn)收。
另外，扶貧資金投向扭曲的一個(gè)重要表現(xiàn)，是扶“假貧”，即一些貧困程度并不嚴(yán)重的鄉(xiāng)、村或農(nóng)戶被列入貧困對(duì)象，享受到扶貧待遇，而真正的貧困鄉(xiāng)村和農(nóng)戶卻被扣到“圈外”。今后的“精準(zhǔn)扶貧”，首先要求把扶貧對(duì)象搞準(zhǔn)，而這項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作，必須依靠基層政府和村民自治組織來(lái)完成。縣級(jí)政府，直接面向基層，有條件依據(jù)實(shí)際情況安排項(xiàng)目和資金，達(dá)到或接近“精準(zhǔn)扶貧”的要求；部門設(shè)置和管理功能齊備，具備跟蹤監(jiān)控資金運(yùn)行的能力。所以，必須毫不動(dòng)搖地建立以縣為主的管理機(jī)制。中央和省市政府，應(yīng)按照各地貧困人口、農(nóng)民人均純收入、貧困發(fā)生率等因素，將資金“逐級(jí)砍塊、集中到縣”，同時(shí)，將工作任務(wù)和責(zé)任同步落實(shí)到縣。這樣，不僅可以較好地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，避免多方扯皮，還能夠?qū)Α凹俜鲐殹薄ⅰ胺黾儇殹薄ⅰ芭懿垮X進(jìn)”等消極腐敗現(xiàn)象起到一定的遏制作用。
四、坐實(shí)政務(wù)村務(wù)公開(kāi)制度，保證扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行
毋庸置疑，縣級(jí)政府及其相關(guān)部門的某些公職人員同樣存在濫用權(quán)力、不守規(guī)矩的可能，而且近年來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的很多貪腐案件和形象工程都發(fā)生在縣一級(jí)。所以，必須在放權(quán)與縣的同時(shí)，建立起前文所說(shuō)的多元化、開(kāi)放式監(jiān)管體系。這里，一個(gè)重要的前提是扶貧開(kāi)發(fā)資金的運(yùn)行公開(kāi)透明。“公開(kāi)”，有如太陽(yáng)，是最佳的防腐劑；有如電燈，是最好的“警察”。相反，暗箱操作，只能給“偷油的碩鼠”大開(kāi)方便之門。
應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)黨委、政府都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)，“文本”制度算得上健全配套，實(shí)踐中也取得一些可喜可賀的成就。但按照陽(yáng)光政務(wù)的要求，尚有很大差距，有些地方的“公開(kāi)”基本流于形式，甚至淪為作秀。比如，與扶貧工作關(guān)聯(lián)度最高的村務(wù)公開(kāi)制度，已經(jīng)推行30多年了，各地的總結(jié)資料，都稱村務(wù)公開(kāi)覆蓋面達(dá)到95%以上，有的達(dá)到100%。據(jù)筆者在一些村莊調(diào)查，設(shè)有村務(wù)公開(kāi)欄的比重確實(shí)接近100%，但村務(wù)公開(kāi)欄按規(guī)定經(jīng)常更新、公開(kāi)內(nèi)容全面的不足20%；村委會(huì)經(jīng)常把需要公開(kāi)的內(nèi)容通過(guò)有效渠道向多數(shù)村民告知的，更是鳳毛麟角。
今后，縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，科目設(shè)置應(yīng)該詳盡、明了，讓每個(gè)人民代表都看得懂；扶貧專項(xiàng)資金規(guī)模和使用情況，應(yīng)該通過(guò)多種渠道向全社會(huì)公開(kāi)；村務(wù)公開(kāi)要摒棄形式主義，講求實(shí)際效果，讓精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，全部置于村民的監(jiān)督之下。
五、發(fā)展基層民主，讓貧困地區(qū)的農(nóng)民獲得更多的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)
實(shí)踐證明，公開(kāi)和民主是須臾不可分離的“孿兄弟”，兩者互為條件、互相包含。在現(xiàn)實(shí)條件下，陽(yáng)光政務(wù)，離不開(kāi)自上而下的督促，但更需要自下而上的草根推動(dòng)和民主保障。從一定意義上說(shuō)，財(cái)政扶貧資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；扶貧資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。所以，發(fā)展基層民主，是遏制扶貧領(lǐng)域腐敗的治本之策。
貧困戶的建檔立卡和扶貧救濟(jì)物品的發(fā)放，應(yīng)在如實(shí)公布標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額的基礎(chǔ)上，由村民充分討論，必要時(shí)可以采取無(wú)記名投票的辦法進(jìn)行表決，以避免少數(shù)人偏親向友。扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的確定和扶貧資金的投向，應(yīng)聽(tīng)取農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，最大限度地避免損失浪費(fèi)，杜絕勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ獭？h鄉(xiāng)換屆和干部選任，應(yīng)拓寬民眾參與渠道，努力做到“權(quán)為民所賦”，以促進(jìn)基層干部強(qiáng)化對(duì)下負(fù)責(zé)和為民服務(wù)意識(shí)，更好地履行扶貧幫弱，懲治腐敗的職責(zé)。
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