摘要：鄉村自組織作為一種"自下而上"的鄉村治理與發展模式,已然成為當下實現我國鄉村地區轉型發展的重要選擇。我國臺灣地區自20世紀90年代開始的社區營造運動,其本質就是社區自組織發展,并在鄉村社區的實踐中取得了顯著的成就。通過對中國臺灣地區的鄉村社區發展歷程的回顧,總結出其以自組織發展為主要特征的鄉村社區營造中的主要經驗,并結合當前大陸鄉村自組織發展面臨的問題,提出相應的建議與對策。
國家新型城鎮化發展戰略提出的以“城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展”為基本特征的城鎮化, 不僅對未來鄉村發展提出了新的要求, 也為鄉村轉型與復興帶來了新的機遇。然而縱觀大陸當前鄉村發展與建設的普遍做法, 還停留在以政府為主導的“自上而下”的統一決策階段。從長遠來看, 這些做法不僅難以與鄉村社會自組織特征相協調[1], 也難以構建長效的農村經濟造血機制。基于當前鄉村發展與建設任務的迫切性和重要性, 筆者認為我們迫切需要的是“授之以漁”而非“授之以魚”, 即通過培育和提升鄉村社區自組織建設的能力, 推動鄉村社區自主、自立發展, 進而實現鄉村社區內部的長久活力機制。
20世紀60年代以后, 中國臺灣地區步入了與今天的大陸頗為相似的道路, 伴隨著經濟社會的快速發展, 城鎮化水平的大幅提高, 社會結構日趨多元化, 但同時也產生了諸多負面效應, 如居住環境惡化、地方特色消失以及人口外流導致的村莊衰落等。為此, 臺灣地區“文建會”于20世紀90年代首次提出“社區營造”的發展理念, 經過20多年的培育發展到全面推廣實施, “社區營造”在推動臺灣鄉村社區發展, 尤其是提升鄉村自組織能力方面取得了顯著成效, 積累了豐富的經驗。兩岸同根同源, 筆者期望通過對臺灣鄉村社區發展的運行組織機制發展歷程總結與分析, 為當前大陸在新型城鎮化進程中鄉村自組織建設有所啟示。
1、臺灣鄉村社區營造的發展歷程
1.1 社區營造的概述
“社區營造”一詞最早來源于日本, 但究其根源則是19世紀末20年代初的英、美、法等歐美國家展開的以強調公眾參與為主要特征的旨在培育居民的自治和互助精神的“社區發展”、“社區建設”、“社區發展規劃”等。根據日本早稻田大學佐藤茲教授的說法, 所謂“社區營造”就是以地域社會現有的資源為基礎, 進行多樣性的合作, 使身邊的居住環境逐漸改善, 進而提高社區的活力, 為了實現“提高生活品質”所做的一連串持續的活動[2]。臺灣學者曾旭正指出, “社區”是被“營造”出來的, 并不會因為“毗鄰而居”即自然形成, “營造”一詞兼具“經”營和創“造”的意思, 不僅需要長期地、集體地加以經營, 且非常重視創造性[3]。由此分析, “社區營造”應當包含至少三個方面的特征:一是屬于自發性的凝聚社區共識的自組織運動;二是強調社會多元力量共同參與的多方合作方式;三是社區營造是一項長期的工作事項, 不是一朝一夕就能成功的。從本質上來講, 社區營造就是由政府引導、民間自發、NGO幫扶, 使社區自組織、自治理、自發展的過程[4]。
1.2 臺灣鄉村社區發展的演化階段
20世紀60年代初, 我國臺灣地區順應國際社區發展運動的浪潮, 在聯合國專家的協助下, 引入“社區發展”的概念并在鄉村地區加以推廣, 意圖實現鄉村自治發展。經過半個多世紀的發展, 臺灣鄉村社區的運作組織機制發生了顯著變化, 按照鄉村社區自組織運動推動主體的不同, 其社區組織機制演化過程大致可以分為以下2個階段 (見表1) :
第一階段:社區發展探索階段———政府單一主導 (1966-1993年)
1965年4月國民黨在頒布實施的《民生主義現階段社會政策》中, 提出“以社區發展進行鄉村社會的整合”, 并將其作為社會福利措施之一, 標志著“社區發展”正式得以在臺灣地區推行和拓展[5]。但正如臺灣學者夏鑄九教授所言, 社區營造政策在臺灣的構建需要有特定的政治時空[6], 在政治強人的領導下, 政府全面主導了社區發展政策的推動, 其導致的結果就是過度強調硬體建設, 鄉村特色喪失;另一方面由于缺乏居民參與, 導致社區居民的真正需求得不到落實, 內部矛盾不斷激化。80年代中后期, 臺灣的權威統治開始松動, 民主人權意識逐漸抬頭。當臺灣追求經濟發展所付出的環境代價到了社區不能忍受的時候, 很容易爆發捍衛生存環境的“社區運動”, 如鹿港社區“反杜邦運動”、美濃社區“反水庫運動”等事件[7]。但這種激烈的以沖擊體制為特征的社區運動, 也讓一些有識之士開始反思, 能否從基層社區出發, 尋求一種“溫和”的自救行動。
第二階段:“社區營造”階段———多元主體參與 (1994年至今)
1994年, 由臺灣地區“文建會”主導的“社區總體營造計劃”的提出, 標志著臺灣地區正式進入以多元力量參與為主要特征的社區營造階段。不同于以往“自上而下”的社區發展政策, “社區總體營造”大力推廣“社區共同體”、“自上而下”“社區自主”、“居民參與”等理念。2002年臺灣“行政院”提出的“新故鄉社區營造計劃”將“社區總體營造計劃”提升至“國家”層面, 將社區營造行動推向前所未有的高峰, 同時, 計劃還投入近400億新臺幣的作為社區營造計劃的經費支持。2005年“新故鄉社區營造計劃”被整合為“臺灣健康社區六星計劃”, 并進一步明確了社區營造行動的產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態和環境景觀六大主題, 以及“社區主義”的核心價值, 即社區具有主體性和自主性、培育社區自我詮釋的意識與解決問題的能力、培育社區人才, 重視賦能的過程。總得來看, 該階段的社區營造運動, 極大地鼓舞了居民參與社區建設的熱情, 同時政府權力的下放也吸引了眾多民間團體與專家學者等多方力量的參與。在鄉村社區層面, 逐漸形成了一種以“政府、社區主體、民間團體等多元力量參與”為特征的社區自組織機制, 在臺灣地區20多年的社區營造發展歷程中, 尤其是在“9.21”大地震后的災后重建期間, 這一機制發揮了重要作用。
表1 臺灣地區鄉村社區發展演化階段分析
2、臺灣鄉村社區自組織發展的主要經驗
臺灣鄉村社區營造的目的不僅在于鄉村居住環境的改善, 更重要的在于建立社區共同體對于參與社區事務的意識, 和提升社區自組織的能力, 最終實現鄉村社區自主、自立發展。自1994年由“文建會”提出“社區總體營造”的政策以來, 經過二十多年的發展, 臺灣地區在推動鄉村社區自組織建設以及提升社區自組織能力方面取得了豐富的經驗與成效。該文主要從政府引導、民間力量參與、社區“培力”、產業振興等幾個方面對臺灣鄉村社區自組織發展的主要做法進行闡述和總結。
2.1 政府層面的引導和輔助作用
雖然臺灣地區在提出“社區總體營造”政策以后, 便開始倡導“自下而上、社區自主、居民參與、永續發展”的社區營造原則, 但官方設計的制度和對社區的取向仍然是臺灣地區社區建設的最大變項[8], 政府在社區營造運動中提供的政策引導、經費補助、人才培訓等方面始終發揮著至關重要的作用。從初期由“文建會”擬定的《充實省 (市) 、縣 (市) 、鄉鎮級社區文化軟硬體設施十二項計劃》等一系列計劃拉開臺灣地區社區營造實踐的帷幕[9], 到“中央政府”層面出臺的2002年“新故鄉社區營造計劃”、2005年“臺灣健康社區六星計劃”、2009年“新故鄉社區營造二期計劃”等一系列政策, 在涉及領域、權利下放、多方協作等多方面影響深遠 (見表2) 。
表2 臺灣地區社區總體營造政策發展歷程
而在相關政策的執行上, 政府部門不主動訂定計劃內容、不選定執行對象及方式, 而只是提示鼓勵的方向, 完全開放給社區組織提案, 再審視提案之創造性與可行性來決定補助的對象與規模[4]。而政府在社區建設上的資金補助, 一直以來都是社區建設經費的最主要來源。根據相關統計, 臺灣地區社區建設的經費大約七成來源于政府補助[10] (見圖1) 。從1994至2000年間, 臺灣地區社區總體營造文化建設的經費為126.24億元新臺幣[11], 2002年, 用于“新故鄉社區營造”的經費增至385.58億元新臺幣[12]。
圖1 臺灣地區官方投入占社區使用經費的比例
資料來源:參考文獻[8]
2.2 民間團隊的“中介”作用
臺灣地區由各種非政府組織、專家學者、規劃專業人員等組成的民間團隊在政府與社區之間扮演著重要的“中介”角色, 也是社區營造順利推進的重要依托。社區營造雖然強調社區組織自身建設機制, 但基層民眾在認識、認知層面的能力畢竟有限, 在強化社區認同感、凝聚力以及鄉村社區產業發展項目、空間建設等諸多方面, 都需要各種民間專業團隊加以引導和協助。其中, 由臺北市建筑師工會于1998年成立的社區營造項目小組便是協助鄉村社區空間環境規劃的一支重要力量, 其目的在于順應社區總體營造的發展趨勢, 鼓勵具有奉獻熱忱、熟知地區環境、文化的空間專業者與團隊走進社區, 為社區提供專業咨詢或地區環境發展的專業規劃設計等工作。其后, 臺北市“發展局”與臺北市建筑師工會合作, 推動“社區規劃師”制度的成立, 為推動整個臺灣地區鄉村社區營造做出了重要貢獻。而在臺灣地區“9.21”大地震過后的災后重建期間, 各類基金會、專家學者、教育機構等民間團體與政府一道深入受災社區內部, 與當地居民一道, 為社區重建工作做出了重要貢獻。例如在桃米社區的災后重建中, “新故鄉文教基金會”長期駐點幫扶, 引導社區居民認真思考, 嘗試凝聚家園重建的愿景。基金會邀請特有生物研究保育中心的專家, 協助進行桃米社區生態資源調查, 發現桃米生態資源非常豐富。基于此, 基金會為桃米謀劃了發展生態村的發展方向, 結合設立生態保育和休閑體驗的教育基地, 將發展生態觀光旅游和民宿作為振興社區的切入點[13]。經過基金會長達10余年的長期陪伴, 現今的桃米生態村已經成為臺灣“社區營造”的典型案例, 參觀訪問者絡繹不絕。
2.3 注重鄉村社區“培力”工作
社區營造的最終目的是要實現鄉村社區的自組織運作, 社區居民作為社區營造的真正主體, 只有充分激發和提升社區居民的共同體意識和社區營造能力, 才能實現鄉村社區的自主、自立發展。對此, 臺灣地區的社區營造一直以來就非常重視社區的“培力”工作, 即提升社區主體的自組織能力, 具體表現在“賦權”和“使能”兩個方面。在“賦權”方面, 主要通過“自下而上”的社區協力政策的制定以及法律制度的保障加以實現。如2004年通過的《社區營造條例 (草案) 》首次對社區公眾參與行為進行了立法賦權, 保障社區居民以及社區團體能夠確實參與到公共事務。在“使能”方面, 主要是通過加強社區居民及社區團體的培訓工作, 自1994年以來“文建會”每年都會展開社區營造人員培訓和輔導工作, 社區人才的課程培訓不僅強調社造概念及專業認知的講授, 更注重培養社區人才社區發展企劃案的寫作以及相關計劃的執行與社區動員的能力。2004年臺灣農委會水土保持局出臺“農村再生培根計劃”, 以“農村再生、先做培根、培根做好、根留鄉村”為培訓目標, 展開針對鄉村社區的人才培訓課程 (見圖2) 。2005年, 進一步推行“加強水土保持教育宣傳與宣導及鄉村營造人才培訓計劃”, 強調社區自主營造能力之建立, 培訓課程包括:水土保持觀念、社區總體營造觀念、重新熟悉在地社區等。總體而言, 社區“培力”工作通過“賦權”有效調動了社區居民參與社區公共事務的積極性, 通過“使能”則顯著提升底層的社區營造人員的計劃執行能力, 有效培育了鄉村社區營造的自主性力量。
圖2 臺灣“農村再生培根計劃”歷年培訓社區數
數據來源:臺灣地區“行政院”農村委員會水土保持局網站http://empower.swcb.gov.tw/.
2.4 重振鄉村社區產業活力
在鄉村社區, 產業發展是保證地方社區永續發展的重要前提, 如果沒有一個合適的產業作為鄉村社區發展的依托, 村民的共同體意識也將難以持續。對此, 臺灣的鄉村社區營造工作中的一個重點任務就是培育社區產業, 振興鄉村社區經濟活力, 強化鄉村社區就業吸引力。在培育鄉村社區的主導產業發展方面, 臺灣的社區營造特別強調通過對鄉村的地域特色資源以及傳統文化價值的挖掘, 來形成和發展社區產業, 進而帶動地方就業。例如臺灣宜蘭縣的白米社區, 通過恢復日據時期繁盛一時的“木屐”制造產業作為自己的特色主導產業。由于在制作木屐的過程中不斷投入創新創意理念, 推出巨型木屐、彩繪木屐、鴛鴦木屐等優秀作品, 白米“木屐之鄉”享譽各地。此外, 白米社區還堅持“地產地銷”的原則, 游客必須進入到白米社區才能買到“白米木屐”, 不僅保持了白米木屐的品牌價值, 也由木屐產業衍生出旅游業的發展。
3、對當前大陸鄉村社區自組織發展的啟示
3.1 當前大陸鄉村社區自組織發展存在的不足
在當前大陸提出發展新型城鎮化的背景下, 鄉村問題構成了中國城鎮化的基礎與核心, 甚至成為會影響中國現代化成敗和社會長期穩定的決定因素[14]。作為具有社會自組織特征的鄉村社區, 通過充分發揮村民主體作用, 構建鄉村社區的自組織運作機制理應成為推動鄉村發展與轉型的重要路徑。然而回顧近年來大陸鄉村社區自組織建設實際, 與我國臺灣地區相比, 在推動鄉村社區自組織發展方面還存在不少差距, 具體表現在以下幾個方面:
(1) 政府對鄉村自治的干預過度。當前大陸大部分鄉村地區的發展規劃還停留著政府“自上而下”主導鄉村發展的階段, 而這也與1994年以前臺灣地區的鄉村社區發展模式類似, 這種通過計劃或指令的方式不僅難以促進鄉村自組織發展, 反而限制了農民的積極性與主動性。
(2) 鄉村社區人才資源缺乏。在長期以來的城鎮化、工業化發展進程中, 鄉村地區大量的青壯年勞動力為了獲取更多的發展機會而前往城市, 導致鄉村社區主體成員的流失, 在只留下以婦女、兒童和老人為主體的農村, 社區自組織運作機制的建立難以達成。
(3) 鄉村社區組織形式較為單一。改革開放以來, 我國農民的組織會水平雖然有所提高, 但遠不能適應農村社會利益分化及鄉村治理的需要[15], 鄉村組織形式較為單一, 無法適應現階段鄉村治理多元化的趨勢。現行的農村基層管理組織還帶有明顯的“干預控制”的運作傾向[16], 村民的主體地位以及相關權益沒有得到充分尊重和保障。
(4) 民間力量參與鄉村自組織發展程度不足。與臺灣地區各種非政府組織或非營利組織、專業規劃師以及大學等教育機構等多元力量參與到鄉村社區發展的局面相比, 大陸地區的民間力量還較少參與到鄉村自組織發展中, 而參與其中的各類社會機構多以營利為目的, 缺乏對鄉村自組織能力的培育和提升。
3.2 對大陸鄉村社區自組織發展的啟示
臺灣地區的鄉村社區營造力圖通過多元力量的參與協助, 培育和提升鄉村社區自組織能力, 進而實現鄉村社區自主、自立的永續發展局面, 其中的經驗對大陸地區鄉村自組織發展具有很好的借鑒意義, 但首先應當認識到二者在鄉村社區組織機制上存在著很大的差異。雖然二者在正式組織的架構上具有相似性, 均強調社區自治, 但是在具體的執行層面以及其他組織的介入等方面均有質的差異[17] (見表3) 。前者的鄉村社區治理方式更加多元化, 而后者組織形態相對單一, 并且村組織行政色彩濃厚。大陸地區應當借鑒臺灣地區多元社區組織機制的成功經驗, 同時結合自身發展實際情況, 逐步調整和設計符合自身特色的鄉村社區自組織機制。
表3 中國臺灣地區與大陸鄉村社區組織制度的比較
(1) 政府對鄉村社區的“賦權”與“扶持”
在當前大陸的大部分農村地區, 村民受教育程度普遍較低, 傳統思維根深蒂固, 僅僅依靠社區自身的力量難以建立完善的自組織運作機制, 政府推動鄉村社區發展的政策及相關制度的設計者理應對此承擔更多的責任。但同時也應當認識到, “任何想要把治理和實干包攬的做法只會嚴重削弱決策能力, 任何想要決策機構親自實干的做法也意味著做蠢事”[16]。在新型城鎮化的背景下, 政府應當首先明確發展社區自組織機制對于實現鄉村轉型與發展的重要性與必要性, 通過制度化建設, 切實保障和維護鄉村社區居民的利益和權利, 給予他們更多的自主權。其次, 政府要為推動鄉村社區自組織建設落實好相應法律制度的設計, 要逐步完善鄉村社區自組織機制的相關法律制度, 鼓勵和發展各類鄉村經濟和社會組織, 并明確其享有的法律權利和義務, 而不僅限于傳統的村民委員會和農業專業合作社。此外, 政府要改變以往推動鄉村社區發展所提供政策、資金的側重點, 要把逐步引導和轉變村民傳統觀念, 加強和提升鄉村自組織建設的能力作為重點任務, 進而充分激發和鼓勵農民通過社區自組織機制建設家鄉的動力與能力。
(2) 鼓勵多元社會力量的參與
在大陸新型城鎮化的背景下, 鄉村社區的自組織發展離不開多元社會力量的參與, 臺灣地區的實踐表明, 由各類非政府組織、專家學者、教育機構等組成的民間團隊對于協助和引導社區自組織機制的形成和發展發揮著至關重要的作用。社會力量的參與不僅可以彌補基層居民在認知深度及發展能力方面的不足, 尤其是涉及產業發展、空間建設等專業方面, 同時也能作為政府和基層社區二者之間各方面利益的協調者。在現階段的鄉村自組織發展中, 應當進一步通過政策保障、制度建設等措施, 鼓勵和引導各類組織機構和民間力量進入鄉村發展領域, 進而為鄉村社區帶來自組織發展所需的專業知識傳授、技能培訓乃至資金項目等資源。此外, 在鄉村社區規劃層面, 應當逐步推廣實施“社區規劃師”制度, 讓規劃技術人員真正深扎鄉村社區內部, 協助和引導社區居民參與到鄉村規劃中。
(3) 加強鄉村社區人才隊伍建設
要推動鄉村社區自組織機制的形成, 人才是關鍵。在以往大陸的快速城鎮化、工業化發展過程中, 鄉村社區的衰落很大程度上源于勞動力的大量流失, 尤其是精英人才, 而留守鄉村的居民多為老、婦、幼群體, 自組織發展機制的形成難以落實。因此, 在新型城鎮化的背景下, 政府應當通過一系列的政策和措施, 加強鄉村社區自組織發展的相關人才隊伍建設。首先要加強鄉村社區居民的培訓和教育, 激發并提升他們參與社區公共事務的熱情與能力。其次要加強鄉村社區管理人才的挖掘和培育力度, 尤其是鄉村社區內的精英或能人, 提高他們的自組織管理能力與領導能力, 進而發揮其在引導社區自組織發展方面的帶動作用。最后, 還應當通過各類人才引進政策, 鼓勵和引導各類人才流入鄉村社區, 包括外出勞動力的回流, 他們的流入將為鄉村社區自組織發展提供重要的資本、技術與信息等要素。
(4) 通過產業帶動鄉村社區自組織發展
在鄉村社區層面, 能否“有利可圖”往往成為影響社區居民自主參與社區事務的關鍵動因。鄉村社區產業發展的好壞將直接影響著鄉村自組織機制的長效運作, 只有鄉村社區產業得到振興, 才能充分激發社區居民參與社區事務的積極性, 才能讓社區具備就業吸引力, 促使外出勞動人員的回流, 進而才能更加吸引人才、資金、技術等資源的流入。在新型城鎮化的背景下, 不管是政府的政策引導、資金支持還是民間力量的協助, 都應當把培育鄉村社區產業作為一項重要任務。同時應當根據鄉村社區自身的資源稟賦, 合理設計符合社區自身特色的產業, 在為鄉村社區帶來收益的同時也要考慮社區居民的參與, 保障社區居民的在地就業。此外, 還應當通過以社區居民為主體的社區組織化管理, 進一步保障市場化下鄉村社區群體的切身利益。
4、結語
在當前我國提出新型城鎮化發展戰略的背景下, 能否實現鄉村社區的轉型發展決定著我國基本實現小康社會的目標達成與否, 在一個高度組織化的社會中, 農民能否自發、自愿地組織起來參與鄉村社區建設中顯得尤為重要, 推動鄉村社區自組織建設不僅關乎鄉村的轉型發展的質量, 也是適應現代社會與市場經濟發展所必須的共識。臺灣地區經過近半個世紀的鄉村社區發展實踐, 走上了一條以“政府、社區主體、民間團體等多元力量參與”為特征的鄉村社區自組織發展道路, 取得了重要的成效與經驗。兩岸雖然同根同源, 但不可否認的是兩岸在經濟社會、基層管理制度、時空背景等方面的差異性都會影響著鄉村社區自組織發展路徑的不同, 尋找符合自身特色的鄉村社區自組織發展路徑將是未來大陸地區面臨的一項重要任務。
作者單位： 蘇州科技大學建筑與城市規劃學院
中國鄉村發現網轉自：蘇州科技大學學報(工程技術版)2017年03期
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